Мудрый Юрист

Правоохранительная деятельность и правоохранительный орган: понятие и критерии разграничения

Амирбеков К.И., доктор юридических наук, заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В статье на основе анализа законодательства, теоретических положений и правоприменительной практики дается обоснование понятий "правоохранительная деятельность" и "правоохранительный орган", критериев их разграничения с понятиями "правозащитная деятельность" и "субъект правозащитной деятельности".

Ключевые слова: юридическая, правообеспечительная, правоохранительная, правозащитная, судебная, прокурорская деятельность; орган, организация, субъект; принудительно-силовые полномочия; отстаивание прав и интересов.

Law enforcement and law enforcement agency: the concept and criteria of differentiation

K.I. Amirbekov

Amirbekov K.I., doctor of law, head of department of problems of prosecutor's organization of the Research institute of the Academy of the prosecutor general of the Russian Federation.

This article, on the base of legislation analysis, theoretical statement existing in science and enforcement practice, explains the justification of concepts "law enforcement activity" and "law enforcement agency", the criterias for their distinguishing from the concepts "human rights activity" and "the subject of human rights activity".

Key words: legal, law-provising, law enforcement activity, human rights activity, judicial activity, prosecutorial activity; law enforcement agency, human rights organization, force powers, the authority to assert the rights.

Актуальность дальнейшей научной разработки понятий "правоохранительная деятельность" и "правоохранительный орган" обусловлена отсутствием в действующем законодательстве четкого их определения и наличием в науке различных подходов к их пониманию <1>.

<1> Законодатель до недавнего времени использовал и другое, смежное понятие "правоохранительная служба", без указания на его признаки. С 13.07.2015 в связи с внесением изменений в Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О системе государственной службы Российской Федерации" правоохранительная служба на законодательном уровне уже не рассматривается в качестве вида государственной службы. Статья 2 данного Закона вместо понятия "правоохранительная служба" уже использует понятие "государственная служба иных видов".

Законодатель в некоторых случаях в число правоохранительных органов включает Федеральную фельдъегерскую службу, в некоторых - правоохранительные органы отграничивает от органов спецслужб и контролирующих органов; суд относит к субъектам, осуществляющим правоохранительную деятельность, а прокуратуру, наоборот, не относит. Иногда в перечень правоохранительных органов законодатель не включает ФСБ России, традиционно относимую к таковым <2>.

<2> См. об этом подробно: Капинус О.С., Жубрин Р.В. Реализация правоохранительной функции Российского государства в деятельности государственных органов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. N 1. С. 6 - 7; Кобзарев Ф.М. Конституционно-правовое регулирование охранительной функции государства и форм ее реализации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. N 5. С. 33 - 34.

В литературе используются также смежные понятия - "защита прав" и "правозащитная деятельность", что, в свою очередь, актуализирует вопрос о критериях отграничения их от правоохранительной деятельности, а также правоохранительных и правозащитных институтов государства и общества.

Сторонники широкого подхода в понятие "правоохранительная деятельность" включают деятельность многих субъектов, имеющих отношение к охране или защите субъективных прав, начиная с полицейской, следственной, оперативно-разыскной, судебной, прокурорской и заканчивая адвокатской и нотариальной <3>.

<3> Кобзарев Ф.М. Указ. соч. С. 34. Да и в самой Конституции Российской Федерации термины "охрана" и "защита" чаще всего используются в одинаковом смысле. См.: ст. 2, ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 35, ч. 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации.

Сторонники узкого подхода в понятие "правоохранительная деятельность" включают деятельность только несудебных государственных органов по охране и защите прав, осуществляемую путем применения властных полномочий по отношению к лицам, не состоящим с ними в отношениях подчинения типа "работодатель - работник" <4>.

<4> Гулягин А.Ю. Правоохранительная деятельность в сфере административной юрисдикции: Монография. М., 2014. С. 25.

Существует мнение, согласно которому правоохранительная и правозащитная деятельность представляют собой, по сути, две разные категории, отличие друг от друга которых выражается во времени возникновения соответствующих правоотношений: правозащитные отношения возникают только лишь после того, как право уже нарушено, и, соответственно, направлены на его восстановление <5>. Согласно другой точке зрения, правозащитная и правоохранительная деятельность - это подсистемы более масштабной системы "правового обеспечения жизнедеятельности общества, и поэтому в систему правозащитных субъектов входят, по определению, все правоохранительные органы" <6>; государственная правоохранительная система реализует правозащитную функцию государства <7>.

<5> Саакян Д.О. О правоохранительной деятельности и правоохранительных органах Российской Федерации // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. Вып. 1. Т. 19. 2013. С. 218.
<6> См. об этом: Цымбалюк Н.И. "Правоохрана" и "правозащита" - идентичности или антиподы в правовом государстве // Актуальные вопросы борьбы с преступлениями. 2015. N 2. С. 96, 98.
<7> Мирзоев Г.Б. Правоохранительная деятельность государства и вопросы общественного контроля. М.: Юрлитинформ, 2007. С. 28 - 29.

Не дают ясного ответа на рассматриваемый вопрос и утвержденные Приказом Минобрнауки России действующие Номенклатура специальностей научных работников и Паспорт специальности 12.00.2011.

Правоприменительная практика сложилась таким образом, что в число правоохранительных включаются несудебные государственные органы, обладающие властными полномочиями в сфере уголовной юрисдикции. Примером тому является многолетняя практика осуществления прокуратурой Российской Федерации координации деятельности всех несудебных государственных органов, обладающих в сфере уголовной юрисдикции соответствующими властными полномочиями <8>. Однако такая практика не дает ответа на вопрос о том, по какой причине в категорию правоохранительных не включаются органы административной юрисдикции, хотя они так же, как и органы уголовной юрисдикции, осуществляют профилактику преступности, во-первых, путем выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений, кратность которых законом приравнивается к преступлениям, и, во-вторых, путем оформления результатов своих действий в соответствующих юридических актах (протоколах, объяснениях, актах проверок, заключениях, справках и т.п.) с последующей передачей материалов о преступлении, совершенном в сфере их ведения, в правоохранительные органы уголовной юрисдикции. Многие выявляемые ими административные правонарушения по характеру объективной стороны почти тождественны с преступлениями, отличаясь лишь размером причиненного ущерба и кратностью совершения. Дела об административных правонарушениях после окончания досудебных проверочных действий органы административной юрисдикции (контролирующие органы) так же, как и органы уголовной юрисдикции (следственные органы и органы дознания), передают в суд для применения санкций, полномочия по применению по многим из которых, так же как и по преступлениям, отнесены законом к компетенции суда. Судопроизводство по административным правонарушениям осуществляется по аналогии с уголовным судопроизводством, а не с конституционным, гражданским или административным. Конституция Российской Федерации отдельного вида судопроизводства по административным правонарушениям не предусматривает <9>.

<8> К примеру, Регламент Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации является основной организационной формой координации деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы судебных приставов, Следственного комитета Российской Федерации по борьбе с преступностью; он подписан 14.02.2014 руководителями всех перечисленных государственных органов, общим для которых является обладание властными полномочиями в уголовно-правовой сфере (см. соответствующее номенклатурное дело НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014).
<9> Предусмотренное ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации 2015 г. и к судопроизводству по делам об административных правонарушениях не относится.

Если же обратиться к зарубежному опыту, то в большинстве государств считается, что эти два вида юридического процесса не должны противопоставляться, необходимо добиваться взаимодополняющего, синергетического действия мер административной и уголовной ответственности для наказания виновных и предотвращения правонарушений <10>.

<10> Краткий курс лекций по дисциплине "Административное право": Учебник. Раздел 8. Лекция 32. URL: http://studme.org/31487/pravo/osobennosti_primeneniya_administrativnyh_nakazaniy_zarubezhnyh_stranah (дата обращения: 08.11.2016).

Такой широкий разнобой в применении рассматриваемых понятий в законодательстве и в практической деятельности объясняется, на наш взгляд, методологически ошибочным подходом при выделении правоохранительного вида в классификации юридической деятельности. При выделении судебного или прокурорского ее вида в качестве основания берется такой элемент ее структуры, как субъект (суд или прокуратура), а при выделении правоохранительной и правозащитной деятельности - иной элемент этой же структуры (либо объект, либо средства, либо предмет). Выделенные по разным основаниям виды юридической деятельности ставятся в один ряд, т.е. нарушаются правила научной классификации и не получается логически выверенного определения понятия.

При классификации видов юридической деятельности по такому основанию, как субъект, в одном ряду с судебной и прокурорской следует выделять не правозащитную и правоохранительную, а полицейскую, дознавательскую, следовательскую, адвокатскую деятельность, деятельность нотариусов, деятельность уполномоченных по правам человека, физических и юридических лиц, общественных формирований и т.п.

Правоохранительная и правозащитная деятельность выделяются при классификации видов юридической деятельности по такому основанию, как применяемые в процессе деятельности средства, в качестве которых выступают установленные законом полномочия субъекта, отличающиеся друг от друга по своей юридической силе.

В этом аспекте наиболее обоснованным является подход, примененный Н.И. Цымбалюк для разграничения указанных понятий друг с другом <11>. Этот автор в качестве отличительных признаков выделила для правоохранительной деятельности использование законодательно регламентированных "мер принудительно-силового воздействия", а для правозащитной - использование "разрешенных законом средств" для отстаивания в соответствующих инстанциях личностных и коллективных интересов, защиты гражданских прав и свобод отдельных граждан и общественных объединений. На наш взгляд, именно в этих различиях юридической природы используемых "мер" (или "средств", "полномочий") заключается отличие правоохранительной от правозащитной деятельности, а других различий между ними, по сути, нет.

<11> Цымбалюк Н.И. "Правоохрана" и "правозащита" - идентичности и антиподы в правовом государстве // Актуальные вопросы борьбы с преступлениями. 2015. N 2. С. 93 - 98.

Таким образом, правоохранительной является юридическая деятельность, выражающаяся в принудительно-силовом воздействии в установленном законом порядке с целью выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия, расследования правонарушений и для устранения их причин и условий. А правозащитной - юридическая деятельность, выражающаяся в отстаивании в компетентной инстанции с использованием разрешенных законом средств удовлетворения личностных и коллективных интересов, прав и свобод отдельных граждан и общественных объединений.

Отличия правоохранительной деятельности от правозащитной заключаются не в характеристике субъектов деятельности, а в применяемых субъектами в процессе своей деятельности средствах (мерах) воздействия. Из этого следует, что правоохранительную деятельность могут осуществлять только государственные органы, правозащитную - не только государственные, но и негосударственные институты, так как последние также вправе отстаивать интересы, права и свободы отдельных личностей и коллективов граждан перед соответствующими инстанциями, в полномочия которых входит принятие правового решения по возникшей правовой проблеме.

Принудительно-силовое воздействие, характерное для правоохранительной деятельности, осуществляют государственные органы в рамках не только уголовной, но и административной юрисдикции. Например, путем задержания лица, совершившего административное правонарушение, на месте, доставления его в отделение полиции для установления личности, опроса, составления протокола о правонарушении и т.п.

Это воздействие государственные органы осуществляют для выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия, расследования и профилактики как административных правонарушений, так и преступлений. Общим для правоохранительных органов, осуществляющих деятельность в обоих видах юрисдикции, является то, что указанное воздействие они осуществляют по отношению к лицам, не состоящим с ними в правоотношениях власти и подчинения типа "работодатель-работник", характерного для осуществления воздействия на правонарушителя, например, в сфере дисциплинарной юрисдикции. Для некоторых государственных органов такое воздействие является основным видом их функциональной деятельности (например, для подразделений ГИБДД органов внутренних дел, для органов службы лесного или ветеринарного надзора, органов дознания и органов предварительного следствия и т.д.), а для других в качестве основного вида их функциональной деятельности выступает осуществление внешнего надзора или контроля за законностью осуществления такой деятельности (прокуратура и суд) <12>.

<12> Из такого понимания вопроса не вытекает, что суд и прокуратура не осуществляют правоохранительную или правозащитную деятельность.

Следовательно, к правоохранительным относятся государственные органы, которые не состоят структурно в судебной и прокурорской системе, наделены полномочиями принудительно-силового воздействия как в сфере уголовной, так и в сфере административной юрисдикции по отношению к лицам, совершившим правонарушения, и применение этих полномочий для которых является основным видом внешней функциональной деятельности.

Такое определение понятия "правоохранительный орган" является более точным и более научно обоснованным. Поэтому в законодательных и других правовых актах, в которых используется понятие "правоохранительный орган", целесообразно внести уточнение, об уголовной или административной юрисдикции правоохранительного органа идет речь.

В законодательстве, в науке и в правоприменительной практике понятие "орган" к правозащитной деятельности, как правило, не применяется, хотя государство в лице его конкретных органов и осуществляет защиту прав и свобод. К примеру, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учрежден специально для государственной защиты прав человека и обладает статусом государственного органа. Общим для понятий "орган", "организация", "институт", "правозащитник" и т.п. для данной деятельности является понятие "субъект правозащитной деятельности", основными видами внешней функциональной деятельности которого являются отстаивание законных интересов отдельных граждан, коллективов граждан и общественных организаций, удовлетворение, соблюдение и восстановление прав и свобод человека и гражданина, независимо от того, являются они государственными институтами или нет.

Разумеется, правоохранительную и правозащитную деятельность осуществляет и прокуратура Российской Федерации, не подменяя при этом иные государственные органы. Прокуроры наделены законом властно-принудительными полномочиями как в сфере уголовной, так и в сфере административной юрисдикции, с одной стороны, а с другой - по отстаиванию частных и коллективных интересов физических и юридических лиц в соответствующих компетентных инстанциях, включая судебные инстанции. Суд также осуществляет правоохранительную и правозащитную деятельность. Но, в отличие от аналогичной деятельности прокуратуры или правоохранительных органов уголовной и административной юрисдикции, суд свои властные правоохранительные полномочия всегда применяет только по ходатайству сторон судопроизводства, правозащитные решения принимает по поступившим в суд заявлениям.

Таким образом, прокурорская деятельность и судебная деятельность в правообеспечительной деятельности власти занимают особое место, дополняя отечественную правоохранительную и правозащитную системы элементами, гарантирующими противодействие ведомственности и местничеству, компенсирующими недостатки иных государственных органов в данной сфере государственной деятельности и обеспечивающими принятие правового решения по любой правовой проблеме. Осуществление правоохранительных или правозащитных полномочий не лишает суд и прокуратуру своей самостоятельности и независимости, а суд, кроме того, и статуса верховенства в системе субъектов правообеспечительной деятельности власти.

Список использованной литературы

  1. Капинус О.С., Жубрин Р.В. Реализация правоохранительной функции Российского государства в деятельности государственных органов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. N 1.
  2. Кобзарев Ф.М. Конституционно-правовое регулирование охранительной функции государства и форм ее реализации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. N 5.
  3. Саакян Д.О. О правоохранительной деятельности и правоохранительных органах Российской Федерации // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. Вып. 1. Т. 19. Кострома, 2013.
  4. Гулягин А.Ю. Правоохранительная деятельность в сфере административной юрисдикции. М., 2014.
  5. Цымбалюк Н.И. "Правоохрана" и "правозащита" - идентичности или антиподы в правовом государстве // Актуальные вопросы борьбы с преступлениями. 2015. N 2.
  6. Мирзоев Г.Б. Правоохранительная деятельность государства и вопросы общественного контроля. М.: Юрлитинформ, 2007.