Мудрый Юрист

Граждане как активные субъекты административных процедур в научных работах заслуженного юриста Российской Федерации

Порываев Сергей Александрович, преподаватель кафедры административного права имени Н.Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия.

В статье рассматривается развитие взглядов профессора Н.Г. Салищевой на роль, права и гарантии граждан в административных процедурах. Указаны подходы действующего российского законодательства к закреплению статуса граждан как субъектов административно-процедурных отношений, а также возможности совершенствования правового регулирования административных процедур.

Ключевые слова: административные процедуры, административный процесс, гарантии прав граждан, научные работы профессора Н.Г. Салищевой, субъективные публичные права.

Citizens as Active Administrative Procedure Subjects in the Scientific Works of Honored Lawyer of the Russian Federation N.G. Salischeva

S.A. Poryvaev

Poryvaev Sergey A., Lecturer of the Department of Administrative Law named after N.G. Salischeva of the Russian State University of Justice.

The evolution of ideas of N.G. Salishcheva about place, rights and guarantees of citizens in administrative procedures is investigated in this article. Modern Russian legislation about statute of citizens as subjects of administrative-procedure relations is presented and opportunities to improve it are considered.

Key words: administrative procedures, administrative process, guarantees of citizens' rights, academic works of Prof. Nadezhda G. Salishcheva, subjective public rights.

В своих многочисленных научных работах профессор Надежда Георгиевна Салищева неизменно уделяла большое внимание изучению роли граждан в административных и административно-процессуальных отношениях.

В работах, опубликованных в советский период, Надежда Георгиевна подчеркивала значение гражданина как активного участника административных и административно-процессуальных правоотношений, связанных с осуществлением государственного управления.

В своей классической работе 1964 г. "Административный процесс в СССР" ученый отмечала, что граждане имеют административно-правовую правоспособность и дееспособность, следствием которых является наличие у них конкретных прав по отношению к органам государственного управления.

В частности, указывалось, что при рассмотрении жалоб граждан последние имеют следующие гарантированные законом права: право лично подавать жалобу, знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, представлять доказательства и объяснения по делу, требовать дополнительной проверки обстоятельств, обжаловать решения и постановления административных органов, требовать принудительного исполнения принятых по делу решений.

При этом не просто констатировался сам набор прав, но и определялись тенденции регулирования административно-правового статуса граждан. Так, Н.Г. Салищева высказывала мнение о том, что объем административной правоспособности граждан должен возрастать в связи с демократизацией государственной деятельности, расширением участия граждан в управлении делами государства и общества. Такое возрастание, по мнению автора, должно было обеспечивать не только законность и дисциплину в аппарате государственного управления, но и усиление защиты субъективных прав граждан <1>.

<1> См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964 // Салищева Н.Г. Избранное. М., 2011. С. 57 - 58.

Одновременно подчеркивалось, что гражданам и иным невластным субъектам административно-процессуальных правоотношений должны предоставляться не только права, но и гарантии их защиты, которые находят свое выражение в установленных законом обязанностях государственных органов, осуществляющих ведение административного процесса <2>.

<2> См.: Указ. соч. С. 65.

В не менее значимой работе 1970 г. "Гражданин и административная юрисдикция в СССР" <3> Надежда Георгиевна также исследовала роль гражданина и значение его прав в процессе государственного управления, причем не только отмечая факт основанности субъективных прав на нормах объективного права и возможность граждан самостоятельно и по своей инициативе реализовывать свои права, но и акцентируя внимание на обязанности государственных органов совершать конкретные действия по содействию и обеспечению такой реализации, а также возможности защиты указанных прав в судебном и административном порядке в случае их нарушения или оспаривания <4>.

<3> См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970 // Салищева Н.Г. Избранное. М., 2011. С. 143.
<4> См.: Указ. соч. С. 160 - 161.

Граждане были рассмотрены в качестве субъектов административно-процессуальных отношений. При этом было введено понятие "субъективное административно-процессуальное право гражданина", под которым понимается установленная и обеспеченная "нормами советского административно-процессуального законодательства возможность гражданина как участника административного процесса действовать определенным образом и требовать определенных действий (исполнения установленных законодательством обязанностей) от других участников процесса (государственных и общественных органов) как в своих интересах, так и в... интересах других лиц" <5>.

<5> Указ. соч. С. 161.

Указывая на право гражданина требовать от государства действий по реализации своих прав, относящихся к сфере публичного, а не частного права, Надежда Георгиевна способствовала преемственности теоретических концепций российского и советского административного права, создавала предпосылки для развития современной теории субъективного публичного права в отечественной юридической науке.

Известно, что в советский период Н.Г. Салищева рассматривала административный процесс как правовую форму осуществления юрисдикционной деятельности, связанной с рассмотрением споров, возникающих между гражданином и государством, привлечением гражданина к административной ответственности.

В постсоветское время изменение общественно-политических условий привело к необходимости формулирования новой теории административного процесса.

Как отмечала Надежда Георгиевна, в новых условиях административно-процессуальные нормы должны обеспечивать реализацию норм материального права не только в деятельности органов власти по рассмотрению административно-правовых споров и привлечению к административной ответственности (административная юстиция и административная юрисдикция), но и во взаимодействии органа публичной власти, осуществляющего свою компетенцию, с не подчиненными ему физическими и юридическими лицами в связи с реализацией их прав и законных интересов.

При этом административные процедуры наряду с административной юрисдикцией и административной юстицией были включены ученым в понятие административного процесса. Подчеркивалась необходимость нормативного закрепления административных процедур, обеспечивающего в том числе гарантии прав граждан <6>.

<6> См.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса. М., 2004 // Салищева Н.Г. Избранное. М., 2011. С. 471 - 472.

Значение, придаваемое Надеждой Георгиевной административным процедурам как средству реализации и защиты субъективных прав граждан, проявилось и в разработанной ею совместно с Е.Б. Абросимовой концепции проекта федерального закона "Об административных процедурах".

Формулируя принципы административных процедур, авторы уделили большое внимание месту и роли гражданина в процессе осуществления властных действий.

Не случайно на первое место был поставлен принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, предполагающий презумпцию добропорядочности заявителя, презумпцию активности администрации при сборе и изучении доказательств, правило оказания администрацией правовой и иной необходимой помощи заявителю, запрет на бессмысленное применение права (запрет на сверхформализм), запрет на вмешательство администрации в дела заявителя без обоснования необходимости такого вмешательства и т.п. <7>.

<7> См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Салищева Н.Г. Избранное. М., 2011. С. 547 - 548.

Интересы гражданина в этих правоотношениях должны быть защищены также принципами доступности и открытости административных процедур, предполагающими обеспечение права на свободное обращение в орган власти и получение всей необходимой информации о порядке и ходе рассмотрения такого обращения <8>.

<8> См.: Указ. соч. С. 550.

Общие принципы, в свою очередь, должны быть конкретизированы в правах гражданина (право быть выслушанным компетентным органом, право ходатайствовать об истребовании необходимых материалов и доказательств, право оспорить решение органа), с которым должны корреспондировать обязанности властного органа (обязанность рассмотреть заявление и приложенные к нему материалы; обязанность истребовать материалы, имеющие значение для дела; обязанность информировать заявителя о порядке осуществления административной процедуры, правах, обязанностях и ответственности заявителя, способах пересмотра решения по делу) <9>.

<9> См.: Указ. соч. С. 557 - 558.

Н.Г. Салищева неоднократно возвращалась к изучению принципов, определяющих статус гражданина как участника административных процедур и административного процесса в целом, дополняя и конкретизируя их с учетом новых возможностей и условий общественной действительности.

Так, в учебнике "Административный процесс" указывалось, что принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина предполагает в том числе обязанность органов власти и должностных лиц информировать граждан о ходе рассмотрения их дел, как и о своей деятельности в целом, а также рассматривать и в случае обоснованности удовлетворять их ходатайства об истребовании необходимых доказательств и материалов <10>.

<10> См.: Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. М.А. Штатиной. М., 2015 (автор главы - Н.Г. Салищева). С. 38 - 39.

Формулируя принцип доступности процесса, Н.Г. Салищева отмечала, что гражданину должна предоставляться реальная возможность обращаться с требованием о реализации своего права в компетентный орган.

Излагавшиеся Надеждой Георгиевной на протяжении многих лет положения о необходимости признания активной роли гражданина при осуществлении им своих субъективных публичных прав в рамках административных процедур, а также значимости гарантий, обеспечивающих их осуществление, нашли поддержку и получили развитие в российской науке административного права <11>.

<11> См., напр.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 202 - 205; Осинцев Д.В. Система административного права (методология, наука, регламентация). М., 2016. С. 178 - 179; Штатина М.А. Европейские стандарты "хорошей администрации" и развитие российского законодательства // Международный экспертный семинар "Роль административной юстиции в защите прав человека". М., 2010. С. 32.

Нельзя не отметить и практическую деятельность Н.Г. Салищевой по подготовке законов и иных нормативных правовых актов. Так, Надежда Георгиевна принимала непосредственное участие в разработке Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" <12>, действовавшего почти 40 лет и закрепившего не только права граждан, но и гарантии их осуществления.

<12> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-УП // Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.

Эти демократические подходы были сохранены и в ныне действующем Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан" <13>. Закон предусматривает не только право на подачу обращения, но и гарантирует следующее: возможность представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие охраняемую федеральным законом тайну; право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов либо уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; обжаловать принятое по обращению решение или на действия либо бездействие в связи с рассмотрением обращения; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. При этом любое из этих прав может быть реализовано в любой момент, пока рассмотрение обращения не завершено.

<13> См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <14> (ст. 5) также устанавливает права граждан, которые могут быть реализованы в рамках соответствующей административной процедуры. Часть из этих прав предполагает активное участие гражданина в процедуре, например, получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг; досудебное и внесудебное рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и муниципальных услуг. Одновременно статья 6 Закона закрепляет обязанности полномочных органов по отношению к гражданам.

<14> См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Возможность для граждан участвовать в реализации административных процедур в настоящее время предусматривается и в нормотворческом процессе. Так, федеральные органы исполнительной власти, разрабатывающие проекты нормативных правовых актов, обязаны в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы размещать подготовленные проекты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам такой экспертизы.

Это правило распространяется как на проекты актов, которые должны утверждаться самим федеральным органом исполнительной власти (п. 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации) <15>, так и на те проекты, которые передаются на рассмотрение Правительства РФ (п. 6.3 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти) <16>.

<15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
<16> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

Потенциал положительного воздействия на общественные отношения вышеуказанных и подобных им норм очевиден, но он существенно снижается незавершенностью и несистемностью правового регулирования. Представляется, что главная проблема правового регулирования административных процедур заключается не столько в различных перечнях прав граждан, закрепленных в разных нормативных правовых актах, сколько, во-первых, в отсутствии либо неточном формулировании принципов взаимодействия гражданина и власти и, во-вторых, в несогласованности прав гражданина и обязанностей органа.

В этой связи до сих пор актуальными остаются предложения Н.Г. Салищевой и других ученых-административистов о подготовке и принятии рамочного закона об административных процедурах, который бы унифицировал правовое регулирование в указанной сфере, обеспечил эффективную защиту прав граждан, а также способствовал реализации целей и задач государственного управления <17>.

<17> См., напр.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Салищева Н.Г. Избранное. М., 2011. С. 540 - 541; Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Административная реформа и административный процесс в России // Салищева Н.Г. Избранное. М., 2011. С. 520 - 525.

Принятие подобного закона, формулирующего общие принципы отношений между гражданином и органами публичной власти, а также увязывающего права и обязанности сторон этих отношений, расширило бы возможности участия граждан в управлении делами государства и общества, способствуя благополучию как отдельных личностей, так и общества и государства в целом.

Научное наследие Надежды Георгиевны Салищевой, которое на протяжении многих десятилетий влияло как на науку административного права и процесса, так и на административное законодательство, и по сей день несет в себе и еще долго будет нести значительный потенциал для совершенствования правовой мысли и правовой жизни нашей страны.

Литература

  1. Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. М.А. Штатиной. М.: Юрайт, 2015.
  2. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юрист, 2002.
  3. Осинцев Д.В. Система административного права (методология, наука, регламентация). М.: ИНФРА-М, 2016.
  4. Салищева Н.Г. Избранное. М.: РАП, 2011.
  5. Штатина М.А. Европейские стандарты "хорошей администрации" и развитие российского законодательства // Международный экспертный семинар "Роль административной юстиции в защите прав человека". М.: Права человека, 2010.