Мудрый Юрист

Еще раз об общественной опасности административного правонарушения

Зырянов Сергей Михайлович, профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор.

В статье констатируется, что законодательство об административных правонарушениях активно развивается по собственному пути, идущему вразрез с путем развития уголовного законодательства. Вместе с тем до настоящего времени не выработаны сущностные признаки, которые позволили бы обособить основания административной и уголовной ответственности - административные правонарушения и преступления. Осуществлен анализ главного формального признака, отличающего административное правонарушение от преступления, - признака общественной опасности. Делается вывод о том, что в законотворческой практике этот признак не играет определяющей роли и не учитывается законодателем при определении правовой природы того или иного противоправного деяния.

Ключевые слова: административная ответственность, административное наказание, административное правонарушение, административный штраф, преступление, уголовный проступок.

Public Danger of Administrative Offence Revisited

S.M. Zyryanov

Zyryanov Sergey M., Professor of the Department of Administrative Law of the Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Professor.

Administrative responsibility plays a role of a universal regulator of public relations. Legislation on administrative offences is actively developing on their own path, running counter to the development by the criminal law. However, so far not produced substantive signs that would isolate administrative offences and crimes.

The article analyses the main characteristic that distinguishes formal administrative offence from the offence, is a sign of danger. The author concludes that in legislative practice, this sign does not play a decisive role and is not taken into account by the legislator when determining the legal nature of a wrongful act.

Key words: administrative offence, administrative penalty, administrative responsibility, crime, criminal misdemeanor.

Надежда Георгиевна Салищева внесла в науку административного права неоценимый вклад. Начав свой путь с небольшой по объему, но весьма яркой монографии "Гражданин и административная юрисдикция в СССР", Надежда Георгиевна впоследствии, вероятно, в силу определенных обстоятельств, связанных как с участием в двух кодификациях законодательства об административных правонарушениях, и с необходимостью едва ли не повседневного разъяснения судьям, обращавшимся к ней за помощью, положений законодательства об административных правонарушениях, несколько изменила сферу своих научных интересов, сосредоточившись на вопросах административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях.

Один из спорных вопросов института административной ответственности, который возник в связи с активизацией работы над третьей версией КоАП РФ, - вопрос об общественной опасности или об общественной вредности административного правонарушения.

Формально административное правонарушение, в отличие от преступления, не обладает признаком общественной опасности. Однако в научной среде утверждения о том, что административное правонарушение является общественно опасным деянием, остаются популярными.

В середине прошлого века в советском административном праве административным правонарушением принято было считать деяние не опасное для основ советского строя, а иногда и опасное, и даже граничащее с преступлением, но малозначительное, что позволяет привлекать к административной ответственности <1>.

<1> См.: Студеникин С.С., Власов В.А., Евтихеев И.И. Советское административное право. М.: Юридическая литература, 1950. С. 174.

Признавал общественную опасность административного правонарушения А.Е. Лунев, определивший административное правонарушение как виновное, общественно опасное противоправное действие (бездействие), нарушающее установленные уполномоченными органами государства правила <2>. Ю.М. Козлов и И.И. Евтихиев определили административные правонарушения как деяния общественно опасные, но отличающиеся от преступлений по степени общественной опасности <3>. Признавал общественную опасность административных правонарушений А.П. Шергин, утверждавший, что перечень общественных отношений, охраняемых мерами административной ответственности, позволяет признать их общественно опасными <4>. А С.Ф. Милюков вообще заявил, что нарушение любой правовой нормы является общественно опасным, поскольку воспрепятствует осуществлению воли господствующего класса, а в социалистическом обществе - большинства народа <5>.

<2> См.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Госюриздат, 1961. С. 45.
<3> См.: Советское административное право. Общая часть. М.: Юридическая литература, 1962. С. 237 - 238.
<4> См.: Шергин А.П. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: вопросы теории и правоприменительной деятельности // Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: вопросы охраны социалистической собственности и общественного порядка: Сборник научных трудов. Горький, 1985. С. 12.
<5> См.: Милюков С.Ф. О социально-правовом единстве некоторых институтов административного и уголовного права // Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: вопросы охраны социалистической собственности и общественного порядка: Сборник научных трудов. Горький, 1985. С. 32.

И сейчас, несмотря на отсутствие в легальной дефиниции административного правонарушения указания на его общественную опасность, Конституционный Суд РФ в своих постановлениях требует от законодателя и от правоприменителя учитывать опасность административного правонарушения для защищаемых законом ценностей <6>.

<6> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" // СПС "КонсультантПлюс".

Идея о том, что административные правонарушения являются общественно вредными <7>, о приверженности которой неоднократно в своих выступлениях заявляла и Надежда Георгиевна, не может быть принята за основу отграничения административных правонарушений от преступлений. Категория вреда - общая для деликтов любой природы. Более того, легальные дефиниции форм вины лица, совершившего административное правонарушение, через осознание им вредных последствий лишь запутывают квалификацию правонарушения, поскольку измерить эти вредные последствия для формального состава невозможно, тогда как вредные последствия преступления почти всегда очевидны.

<7> Россинский Б.В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. N 5. С. 6 - 24.

Дискуссия об общественной опасности административного правонарушения продолжается в отечественной науке уже почти столетие, а если условно признать выделенные в ходе Судебной реформы 1864 г. уголовные проступки за первую ипостась административных правонарушений, то уже с тех времен <8>.

<8> Лист Ф. Учебник уголовного права. Общая часть / Пер. Ельяшевича. М., 1903. С. 147; Мокринский С.П. Наказание, его цели и предположения. Томск, 1905. Ч. III. С. 394; и др.

В связи с изложенным представляется, что ученые, дискутирующие по вопросу о том, является ли административное правонарушение общественно опасным или нет, либо является общественно вредным, исходят из ошибочной предпосылки о том, что административное правонарушение - объективное явление, возникшее в науке и в правовой материи как-то само по себе или по некой высшей воле. Высшей волей можно, конечно, признать волю законодателя, но в таком случае мы должны будем признать его объективность и абсолютную правоту.

Действительно, анализируя положения КоАП РФ, а равно КоАП РСФСР или проектов нового кодекса, мы попадаем в своего рода когнитивный диссонанс: с одной стороны, формально деяние не опасное, но, с другой стороны, оно же очевидно опасное по существу.

Совершенно точно было замечено Н.Г. Салищевой, что КоАП РФ не имеет единой идеологической основы, что, по ее мнению, проявляется в том, что принципы административной ответственности, провозглашенные в Общей части Кодекса, в его же Особенной части размываются, имеет место неоправданное ужесточение санкций за совершение ряда административных правонарушений, стремление законодателя к расширению в целом административных санкций за нарушение норм тех отраслевых законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые могут быть защищены гражданско-правовой ответственностью или дисциплинарной ответственностью государственных и муниципальных служащих <9>. Действительно, законодатель не требует от субъекта законодательной инициативы представления наряду с законопроектом, предполагающим усиление административной ответственности, анализа данных о том, как исполняются аналогичные наказания и каковы результаты влияния их на состояние законности <10>.

<9> См.: Салищева Н.Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 9. С. 9 - 22.
<10> См.: Там же.

Необходимо также учитывать, что представления об общественной опасности того или иного деяния в историческом аспекте весьма динамичны. Можно привести множество примеров изменчивого отношения законодателя к тем или иным деяниям, например к спекуляции, торговле валютой, приставанию к иностранцам, неуплате коммунальных платежей, можно вспомнить пресловутый "закон о трех колосках" и т.д. Значительная часть административных деликтов, ответственность за которые установлена КоАП РФ, до недавнего времени не признавались противоправными. На настоящем этапе законодатель уделяет повышенное внимание деликтам экстремистского характера, посягательствам на моральные, нравственные устои патриархального российского общества.

С другой стороны, административная ответственность может быть установлена за нарушение запрета, суть которого заключается в ограничении прав и свобод, допускаемом в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации лишь федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Если речь идет о защите, основанием для ограничения прав и свобод может быть только угроза, т.е. опасность. Не случайно поэтому авторы законопроектов, предусматривающих дополнение Особенной части КоАП РФ новыми статьями, апеллируют к общественной опасности запрещаемых ими деяний.

В действительности административное правонарушение - это созданная человеком юридическая конструкция, а человеческое сознание порой демонстрирует яркие примеры парадоксальности. Так и в данном случае: заявив в первых строках закона о том, что административное правонарушение - деяние не опасное, уже в последующих строках того же закона законодатель включил в разряд административных правонарушений множество очевидно общественно опасных деяний.

Но у этой парадоксальности есть веские причины.

Во-первых, избегая указания на общественную опасность как на один из признаков административного правонарушения, законодатель решает конкретную задачу формального разграничения административных правонарушений и преступлений.

Во-вторых, такое формальное разграничение позволяет осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в упрощенной и максимально сокращенной по срокам процессуальной форме с минимальными требованиями к доказательствам и доказыванию. Это важное преимущество административной ответственности, в основном наряду с несудебным порядком рассмотрения дел, обеспечивает решение важнейшей государственной и общесоциальной задачи предупреждения преступности, воспитания граждан, формирования правосознания.

В-третьих, ввести административный запрет, обеспеченный штрафной санкцией, много проще, нежели установить уголовную ответственность за еще одно противоправное деяние. Уголовное право живет по своим законам, не совпадающим с законами, по которым живет исполнительная власть. Дополнение Особенной части УК РФ новой статьей всегда встречает мощное противодействие, для преодоления которого требуется глубокое и обстоятельное обоснование необходимости использовать именно уголовно-правовые средства воздействия на правонарушителей. Инициаторы легализации новых составов преступлений не всегда готовы доказывать необходимость этого. Кроме того, расширение Особенной части УК РФ прямо противоречит уголовной политике Российской Федерации.

В отношении административной ответственности подобных условностей не существует, административная политика не выработана, законодатель, как правило, не сопротивляется, принимая предложения субъектов законодательной инициативы об установлении или об усилении административной ответственности.

В-четвертых, субъекты управления, правоприменитель и законодатель пребывают в заблуждении о том, что с помощью административной ответственности можно решить практически любую управленческую задачу.

В-пятых, административные правонарушения - удобный инструмент для измерения результативности и эффективности работы контрольно-надзорных органов.

Наконец, массовость административных правонарушений (поддерживаемая в том числе усилиями самого законодателя, увеличивающего количество административных запретов) обеспечивает довольно существенный непрерывный поток штрафных сумм в бюджетную систему страны.

Перечисленные обстоятельства, что называется, "на виду", однако следование им завело нас в тупиковую ситуацию перманентного наращивания административной репрессии.

Следствием активного использования административной ответственности для решения разного рода управленческих задач способствовало тому, что административная ответственность заняла место основного средства правового воздействия на субъектов общественных отношений. Все большее усиление административной ответственности, применение более строгих, чем административный штраф, мер административной ответственности обусловило перегруженность судей делами об административных правонарушениях <11>. Интересно, что разработчики проекта нового КоАП РФ апеллируют к авторитету Н.Г. Салищевой, призывавшей пересмотреть в сторону сокращения перечень статей Особенной части КоАП РФ, предусматривающих возможность назначения административного приостановления деятельности, которых уже более 50 (статей), в проекте КоАП РФ предлагают назначать административное приостановление деятельности уже в более чем ста статьях Особенной части.

<11> Надежда Георгиевна в связи с активизацией обсуждения вопросов декриминализации некоторых норм УК РФ предостерегала законодателя и судей от расширения практики применения таких административных наказаний, как административный арест, административное приостановление деятельности, дисквалификация. Данные санкции должны назначаться в исключительных случаях, когда применение иных мер не представляется возможным. См.: Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. N 5. С. 5 - 12.

Быстрое развитие законодательства об административных правонарушениях сопровождается снижением качества правовых норм, множественным повторением объективных признаков в различных составах административных правонарушений, снижением уровня правовой определенности - обычными болезнями роста.

Пожалуй, самый существенный негативный эффект бурного развития законодательства об административных правонарушениях заключается в двух обстоятельствах. Во-первых, штрафные поступления в бюджетную систему планируются в законах о бюджетах, что требует последующего исполнения утвержденных статей. Во-вторых, рост бюджетных расходов обусловливает стремление увеличить штрафные поступления в доходные части бюджетов. Указанные факторы искажают сущность и цели административной ответственности. Ведь эффективное предупреждение совершения новых административных правонарушений ведет к снижению штрафных поступлений в бюджеты, значит, необходимо стремиться к росту количества выявляемых административных правонарушений. На решение данной задачи работает ужесточение обязательных требований, устанавливаемых федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, вплоть до состояния, когда такие требования оказываются невыполнимыми либо когда затраты на их выполнение многократно превышают издержки от их невыполнения, введение новых требований и установление административной ответственности за их невыполнение, а также увеличение размеров административных штрафов.

В итоге в условиях отсутствия полных статистических данных об административной деликтности экспертные оценки дают порядка 150 млн постановлений ежегодно, что означает, что каждый гражданин хотя бы однажды в течение года привлекается к административной ответственности. Противоправное поведение становится привычным, нормальным для человека, административное наказание воспринимается как неизбежное. Все это оказывает мощное воздействие на правосознание индивида и формирует соответствующее коллективное правосознание, правовую культуру российского общества.

Все это определенно свидетельствует о необходимости формирования целостной системы публично-правовой ответственности, определения места административных правонарушений в этой системе. Совершенно очевидно, что отсутствие сущностных признаков разграничения административного правонарушения и преступления может означать только одно: административное правонарушение - деяние менее значительное, чем преступление, но основывающееся на общей правовой природе, однородное. А это, в свою очередь, требует гармонизации законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства, прежде всего в части соразмерности санкций значительности деликтов, сроков давности, сроков, в течение которых лицо, привлеченное к ответственности, считается правонарушителем (судимость и административная наказанность), возможности признания деяния малозначительным и освобождения от ответственности и т.д.

Ситуация, когда КоАП РФ предусматривает более строгое наказание, чем УК РФ, за совершение одного и того же деяния, противоречит здравому смыслу.

В ходе гармонизации законодательства о публично-правовой ответственности необходимо учитывать имеющуюся классификацию преступлений - небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие. Административные правонарушения - деяния еще менее тяжкие, чем преступления небольшой тяжести. В этой связи активизировавшаяся в последнее время дискуссия о выделении уголовных проступков приобретает новую актуальность, поскольку такое трехуровневое деление позволит переместить в новую нишу уголовных проступков как преступления небольшой тяжести, так и административные правонарушения, представляющие повышенную с позиций административного права ответственность.

Литература

  1. Лист Ф. Учебник уголовного права. Общая часть / Пер. Ельяшевича. М., 1903.
  2. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Госюриздат, 1961.
  3. Милюков С.Ф. О социально-правовом единстве некоторых институтов административного и уголовного права // Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: вопросы охраны социалистической собственности и общественного порядка: Сборник научных трудов. Горький, 1985.
  4. Мокринский С.П. Наказание, его цели и предположения. Томск, 1905. Ч. III.
  5. Россинский Б.В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. N 5.
  6. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука, 1970.
  7. Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. N 5.
  8. Салищева Н.Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 9.
  9. Советское административное право. Общая часть. М.: Юридическая литература, 1962.
  10. Студеникин С.С., Власов В.А., Евтихеев И.И. Советское административное право. М.: Юридическая литература, 1950.
  11. Шергин А.П. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: вопросы теории и правоприменительной деятельности // Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: вопросы охраны социалистической собственности и общественного порядка: Сборник научных трудов. Горький, 1985.