Мудрый Юрист

Прямое действие конституции

Толстых В.Л., кандидат юридических наук, доц. каф. теории государства и права и международного права Новосибирского юридического института Томского государственного университета.

Вопрос о прямом действии Конституции связан с вопросом о юридической природе Конституции как источника права. Прежде всего попытаемся ответить на вопрос: является ли Конституция законом или же она должна быть выделена в отдельную категорию источников отечественного права?

Теоретический аспект. В рамках теории государства и права выделяются три основные признака закона: особый порядок принятия, высшая юридическая сила и регулирование особо важных общественных отношений. Особый порядок принятия предполагает участие в разработке и утверждении закона как можно более широкого круга органов - высших органов законодательной и исполнительной власти, а также определенную процедуру, соблюдаемую при этом. Высшая юридическая сила означает приоритет действия законов по отношению к другим источникам права (применительно к РФ речь идет главным образом о месте закона в системе нормативных актов - системе законодательства). И наконец, закон регулирует наиболее важные общественные отношения, т.е. общественные отношения, являющиеся ключевыми, несущими для правопорядка. Существование отношений, урегулированных на уровне закона, является необходимым для обеспечения интересов государства и общества. Следует отметить, что понятие "закон", устоявшееся в теории государства и права, преломляясь в конституционном праве, безусловно охватывает федеральные законы и федеральные конституционные законы, и законы субъекта Федерации. Это очень значимо, поскольку показывает, что в рамках системы права РФ существуют различные группы законов, отличающихся друг от друга.

Является ли Конституция законом? На первый взгляд Конституция отвечает всем признакам закона, установившимся в теории государства и права. Однако проблема является более сложной. Для ее решения необходимо ответить на три взаимосвязанных вопроса:

  1. Принимается ли Конституция в порядке, общем для всех законов?
  2. Обладает ли Конституция юридической силой, присущей законам?
  3. Регулирует ли Конституция общественные отношения, по степени важности тяготеющие к общественным отношениям, урегулированным законами?
  4. Конституция Российской Федерации вступила в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования. День всенародного голосования - 12 декабря 1993 г. - считается днем принятия Конституции Российской Федерации. Федеральные законы и иные законы принимаются государственными органами, а не непосредственно народом РФ. При принятии Конституции реализуется принцип непосредственной демократии, а при принятии законов действует принцип косвенной демократии. Таким образом, порядок принятия Конституции отличается от порядка принятия законов.
  5. В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Следовательно, Конституция обладает большей юридической силой, чем иные нормативные акты. Следует обратить внимание и на то, что в данном положении статьи 15 Конституции понятие "Конституция" противопоставляется понятию "законы", что предполагает их неоднозначность. Конституция обладает большей юридической силой, чем законы.
  6. Конституция устанавливает основы конституционного строя Российской Федерации, закрепляет основные права и свободы человека и форму государства. Эти общественные отношения являются более важными, чем общественные отношения, регулируемые федеральными законами. Положения Конституции фактически создают основу для политической и правовой системы государства. Можно утверждать, что иные источники права, так же как и органы государственной власти, легитимированы Конституцией. Конституция является необходимым источником их действия, иных нормативных актов и необходимым условием существования и деятельности государственных органов. Конституция является актом, создающим (конституирующим) политическую и правовую систему. Таким образом, общественные отношения, урегулированные Конституцией, являются более важными, чем общественные отношения, урегулированные законами.

Грамматический аспект. Строгое грамматическое толкование основано на буквальном понимании слов вне их привязки к конкретным явлениям. Слово "Конституция" - латинского происхождения. "Constitutio" означает создавать совокупность чего-либо, создавать комплексное явление. В этом смысле Конституция является актом по созданию совокупности правовых и политических явлений и отношений, иными словами - актом, создающим политическую и правовую системы. Законы же являются актом, действующим в рамках данной правовой системы. Им не присуща инициирующая роль. Конституция также означает результат деятельности по созданию совокупности чего-либо. Действительно, Конституция как источник права является результатом политического и правового развития общества, отражает основные достижения общества. Конституция может быть определена как явление, создающее систему, но само по себе предшествующее системе. После создания системы Конституция существует наряду с системой и реализуется в рамках этой системы. Однако все это не устраняет изначальность Конституции. Кроме того, рассуждая о грамматическом значении термина "Конституция", возможно прибегнуть к самой простой логике: Конституция и закон - разные термины, следовательно, они обозначают разные явления.

Исторический аспект. Конституция РФ, принятая 12 апреля 1978 г. и прекратившая действие в связи с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 г., называлась также "Основной закон". Это название было зафиксировано в официальном тексте Конституции 1978 г. Если считать правовую систему РФ соответствующей правовой системе РСФСР, то действующая Конституция также может быть определена как закон. Но представляется, что РФ является государством качественно иным, чем РСФСР. РФ является самостоятельным, независимым и суверенным государством, в то время как РСФСР являлась субъектом Федерации, республикой в составе СССР. Несмотря на то что РФ является основным правопреемником СССР, это не устраняет того факта, что РФ является новым государством с новыми правовой и политической системами. Более того, очевидно, что политическая и правовая системы РФ качественно отличаются от правовой и политической систем СССР или РСФСР. Также следует отметить, что РФ - это государство "переходного периода", основные черты которого еще не успели сформироваться, в то время как РСФСР представляла собой достаточно стабильное и устойчивое образование.

Системно-юридический аспект. Очевидно, что одним из основных признаков современной правовой системы РФ и ее отличий от правовой системы РСФСР является важная роль Конституции и уделение ей большого внимания. И в правосознании, и на практике Конституция предстала как особый акт, обладающий особыми признаками. Прежде всего отмечу постепенную замену в 1993 - 1996 гг. курса под названием "Государственное право" курсом "Конституционное право". В конце 90-х годов стала развиваться дискуссия о национальной идее, которая должна быть отражена прежде всего в Конституции. Правомерность и социальная полезность любого действия или события в настоящее время все больше оцениваются через его соответствие Конституции РФ. Важным фактором, характеризующим особую природу Конституции в системе нормативных актов РФ, является создание Конституционного Суда РФ, органа, основной функцией которого является установление соответствия Конституции иных нормативных актов.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

  1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. не должна быть отнесена к числу законов.
  2. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. обладает рядом уникальных качеств и характеристик, требующих применения к ее толкованию и реализации особого подхода.

Прямое действие Конституции. Возможность Конституции непосредственно регулировать общественные отношения закреплена в статье 15 Конституции "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации". Этот тезис, неоднократно повторенный отечественной доктриной, как свидетельствующий о принципиально новом характере Конституции 1993 г., нуждается в дополнительном рассмотрении с использованием не только анализа статьи 15, но и оценки особенностей механизма правового регулирования в РФ и фактической способности Конституции выполнять роль источника действующего права.

Конституция - акт, чьи функции существенно отличаются от функций других нормативных актов. Помимо регулятивного и охранительного воздействия на общественные отношения конституционно-правовые нормы осуществляют воздействие на общественные отношения в рамках неюридических функций права. Причем конституционное воздействие на общественные отношения в рамках неюридических функций права осуществляется гораздо интенсивнее, чем воздействие норм, закрепленных в иных источниках права.

Нормы Конституции действуют в качестве целеопределяющих принципов. В данном случае реализуется функция ценностной ориентации. Конституция фиксирует основные государственно-политические ценности и определяет стратегию поведения субъектов права. Это воздействие не должно оцениваться как регулятивное, поскольку трудно себе представить конкретные нарушения, скажем, статьи 2 Конституции, не представляющие одновременно нарушения отраслевых норм. Ценностный ряд политически организованного общества определяется не только Конституцией, но и современной политической ситуацией и культурными традициями данного общества. Конечно, в ряде случаев конституционное целеуказание и конституционно-правовое регулирование пересекаются, однако граница между этими функциями всегда имеет место. Функция ценностного ориентирования осуществляется главным образом нормами, закрепленными в первых двух главах Конституции. Адресатами действия конституционно-правовых норм являются все субъекты права Российской Федерации.

Конституция, определяя цели и задачи общества, закрепляя его организацию, аналогичным образом "организует", "определяет" внутригосударственное право. В Конституции закрепляются основные принципы права, определен объем правового регулирования, сформированы основные приоритетные ценности, которыми должен руководствоваться законодатель при принятии нормативных актов, закреплены основные принципы, которыми должен руководствоваться правоприменитель при толковании. В Конституции также урегулирован нормотворческий процесс.

Что касается собственно прямого действия Конституции, то здесь следует отметить, что предмет конституционно-правового регулирования как бы разделен. В части, относящейся к собственно конституционному праву, Конституция осуществляет подробное регулирование межвластных отношений, складывающихся с участием федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации. Нормы Конституции уточняются федеральными конституционными законами и федеральными законами, однако конкретизирующий характер этих актов не ставит под сомнение прямое распространение действия конституционных норм на соответствующие отношения.

В качестве юрисдикционных органов, разрешающих споры в области конституционного права, выступают Конституционный Суд РФ, рассматривающий правовые споры, и Президент РФ, выполняющий функции арбитра по спорам между органами различных ветвей власти и разрешающий споры политические. Компетенция Конституционного Суда определена частью 3 статьи 125 Конституции, компетенция Президента РФ - частью 2 статьи 80 и частью 1 статьи 85 Конституции.

Подобное деление споров на политические и юридические не фиксируется в отечественной доктрине с достаточной ясностью, тем не менее оно имеет место. В настоящее время функция президентского арбитража проявляется в использовании Президентом своих властных полномочий, позволяющих ему императивно определять действия других государственных органов. До настоящего времени Президент РФ не опирался на полномочия, предоставленные ему частью 1 статьи 85 Конституции РФ. При осуществлении Президентом РФ своих функций сегодня происходит несогласование действий спорящих субъектов конституционного права (разрешение разногласий), а императивное определение приоритетов государственной политики. Кроме того, будучи стороной властеотношений, Президент объективно не может быть незаинтересованной стороной, что является обязательным требованием для юрисдикционного органа. Представляется, что положения части 1 статьи 85 Конституции не совсем соответствуют принципу разделения властей и к использованию Президентом данных полномочий следует подходить очень осторожно. Доктрина должна выработать критерии разграничения арбитражных полномочий Президента и полномочий Конституционного Суда. При этом безусловным должно быть правило, в соответствии с которым Конституция всегда должна служить правовой базой юрисдикционной деятельности в сфере конституционного права. Даже если согласиться с правом Президента рассматривать определенные категории споров, определенные в статье 85 термином "разногласия", эти споры должны разрешаться на основе Конституции.

Таким образом, Конституция является прямым источником нормативного регулирования отношений, складывающихся в сфере регулирования конституционного права, и выполняет в данном случае роль отраслевого кодифицированного акта.

Будучи основным регулятором отношений в сфере действия конституционного права, Конституция несколько иначе регулирует отношения, входящие в предмет регулирования иных отраслей права: гражданского, уголовного, процессуального и пр.

Что касается конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере действия гражданского, трудового, уголовного права и других отраслей права, то здесь конституционные нормы сталкиваются с уже существующим нормативным массивом. Данный нормативный массив является разработанным и специализированным, имеющим свою внутреннюю систему и внутреннюю логику. Следует иметь в виду, что многие кодифицированные источники отечественного права были разработаны и приняты до принятия Конституции и факт ее принятия не повлиял существенно на механизм их действия.

Функции Конституции как непосредственного регулятора общественных отношений в соответствующей сфере так или иначе носят субсидиарный характер.

Нормы Конституции, конечно, обладают большей юридической силой, чем нормы кодифицированных источников права, действующих в гражданско-правовой или уголовно-правовой сферах, однако нормы Конституции не рассчитаны специально на регулирование соответствующих отношений.

Специализация норм является очень важным условием эффективности правового регулирования, поэтому, несмотря на тот факт, что Конституция является актом, обладающим высшей юридической силой, поле ее действия в рамках отраслевого регулирования является суженным. В силу неспециализированного характера конституционных норм отраслевое применение должно осуществляться главным образом на основе отраслевых норм права. Юридическая сила и авторитет отраслевых норм являются достаточными для выполнения регулятивной функции, поэтому в обычных условиях правоприменитель не использует конституционно-правовые нормы для вынесения решения.

Представляется, что Конституция может осуществлять регулятивное воздействие на отношения, складывающиеся в рамках иных отраслей права, только в особых случаях, когда отраслевое регулирование является неполным или несовершенным. Можно выделить следующие основные ситуации применения Конституции при осуществлении отраслевого регулирования:

  1. Восполнение пробелов в праве. В случае если отраслевые источники права не содержат норм, направленных на регулирование определенных отношений, пробел будет восполняться Конституцией. Причем в данном случае скорее можно говорить об аналогии права, а не об аналогии закона. Восполнение пробелов на основе конституционно-правовых норм может проявляться при регулировании качественно новых общественных отношений: мобильных и динамичных, являющихся предметом регулирования новых нормативных актов <*>.
<*> Проблема часто усугубляется техническим несовершенством вновь принимаемых нормативных актов.
  1. Правовая субституция (экономизация правового регулирования). В ряде случаев та или иная ценность, будучи четко отражена в лаконичных конституционных формулировках, при ее выражении в рамках иной отрасли права отражается в нескольких нормах. Экономизирующая роль Конституции заключается в том, что при вынесении конкретного правоприменительного решения сложное и многоступенчатое применение отраслевых норм может заменяться применением одной нормы Конституции. Таким образом повышается эффективность правового регулирования и снижаются интеллектуальные затраты, связанные с процессом правовой квалификации.
  2. Патерналистское регулирование близко к предыдущей форме. Речь идет о ситуациях, когда авторитет отраслевого регулирования усиливается ссылкой на конституционно-правовые нормы. В этом случае применению подлежат норма Конституции + норма акта "Х", конкретизирующая положения конституционной нормы. В дальнейшем, при обжаловании, например, судебного решения, действие нормы акта "Х" не может быть устранено действием нормы акта "Y", который выше по юридической силе, чем акт "Х", но, конечно, обладает меньшей юридической силой, чем Конституция.
  3. Конституционное толкование отраслевой нормы. В случае если отраслевая норма является нечеткой и возможно несколько вариантов ее применения, правоприменитель может обратиться к Конституции для того, чтобы найти правильный вариант применения отраслевой нормы. В этом случае конституционные положения используются для толкования отраслевой нормы. Ссылка в правоприменительном акте на Конституцию возможна, но не обязательна.
  4. Устраняющее действие Конституции. В случае если норма права, содержащаяся в иных источниках, противоречит Конституции, при возникновении конкретной ситуации правоприменитель может применить норму Конституции и тем самым устранить действие специализированной нормы. Данное полномочие правоприменителя вытекает из части 1 статьи 15 Конституции <*>.
<*> Данная функция Конституции подвергается некоторому сомнению в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации", из которого можно сделать вывод о том, что в случае обнаружения противоречия между Конституцией и иным нормативным актом судья всегда обязан обратиться в Конституционный Суд в соответствии с частью 4 статьи 125 Конституции РФ (Собрание законодательства РФ. N 25. 22.06.98. Ст. 3004). Достаточно хорошо возможность судьи применять нормы Конституции мотивирована В. Ершовым в статье "Прямое применение Конституции", опубликованной в журнале "Российская юстиция" (N 9 - 10 1998 г.), "прямое применение Конституции РФ - частный случай "саморегуляции", преодоления коллизий правовых норм. По общему правилу преодоления иерархических коллизий, приоритет имеет норма, имеющая более высокую юридическую силу. Думаю, у нас нет убедительных теоретических оснований для оспаривания вывода о том, что Конституция РФ, имеющая верховенство над другими нормативными правовыми актами, должна применяться правоприменителями непосредственно (прямо) в процессе правоприменения". К аналогичным выводам приходит Г. Гаджиев (Непосредственное применение судами конституционных норм // Российская юстиция. 1995. N 12): "Если суд общей юрисдикции, применяя федеральный закон, столкнется с явным противоречием Конституции РФ, то, руководствуясь ч. 1 ст. 15 и ч. 2 ст. 16 Конституции, он может прибегнуть в этой исключительной ситуации, имея в виду необходимость оперативного разрешения дела, к правилу о прямом действии конституционных норм".

Следует, однако, иметь в виду, что поскольку нормы Конституции не рассчитаны на регулирование отношений, складывающихся в рамках иных отраслей права, обращение к ним при возникновении конкретных правоприменительных ситуаций не всегда целесообразно. В противном случае зачем вообще требуется отраслевое законодательство? Конституционные нормы не содержат фиксированного закрепления прав и обязанностей субъекта, скажем, гражданского права. Конституционные нормы устанавливают основные принципы правового регулирования, которым может противоречить норма отраслевого законодательства. В случае возникновения такой ситуации правоприменитель не может применить конституционную норму, потому что она не устанавливает конкретных прав и обязанностей субъектов отношения, и не может применить отраслевую норму, потому что она противоречит принципам правового регулирования, закрепленным в Конституции. Именно в данном случае может быть реализована часть 4 статьи 125 Конституции, в соответствии с которой "Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом".