Мудрый Юрист

Формирование и распределение финансовых ресурсов государственных и муниципальных унитарных предприятий

Ручкин О.Ю., кандидат юридических наук.

Организационно-правовой формой коммерческой организации, не являющейся собственником своего имущества, выступает государственное и муниципальное унитарное предприятие. Различают унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия). Данные юридические лица владеют принадлежащим им имуществом соответственно на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Право собственности на имущество сохраняется за учредителем предприятия.

Следует отметить, что право оперативного управления и право хозяйственного ведения составляют специфическую разновидность вещных прав, неизвестную развитым правопорядкам. Это вещные права юридических лиц по хозяйственному и иному использованию имущества собственника. Они призваны оформить имущественную базу для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях юридических лиц - не собственников, что невозможно в классическом имущественном обороте <*>.

<*> Суханов Е.А. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления // Экономика и жизнь. 1995. N 27. С. 9.

Проявление, существование и сохранение этих вещных прав в отечественном правопорядке связано с существованием длительное время в СССР планово-регулируемой, государственной экономики. Создание государственной социалистической собственности, разработка методов управления ею, формирование особых средств ее юридической защиты знаменовали невиданный по размаху процесс широкого развертывания новых общественно-правовых явлений, нуждающихся в тщательном изучении и глубоком осмыслении. Государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот самостоятельные юридические лица - предприятия и учреждения, закрепляя за ними свое имущество на некоем ограниченном вещном праве. Право оперативного управления возникло именно как способ функционирования права государственной собственности. С 60-х годов данное право стало именоваться правом оперативного управления, а впоследствии в законах о собственности было разделено на более широкое по содержанию право полного хозяйственного ведения, предназначенное для производственных предприятий, и более узкое право оперативного управления, предназначенное для госбюджетных и аналогичных им учреждений.

Осуществляя право полного хозяйственного ведения, предприятия получили возможность самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом, т.е. получили имущество на правовом режиме, очень похожем на право собственности. В период реформирования экономических отношений предоставленные правом полного хозяйственного ведения полномочия проявились в том, что лица, имеющие право распоряжения государственным имуществом, при отсутствии должного контроля со стороны государственных органов, стали злоупотреблять принадлежащим им правом в ущерб государственным интересам. Рядом с государственными и муниципальными предприятиями стали создаваться юридические лица, получающие имущество от первых уже в право частной собственности, на убыточных для публичного собственника условиях. В результате многочисленных выявленных нарушений законодатель был вынужден пойти по пути ограничения права полного хозяйственного ведения как по виду субъектов, так и по содержанию передаваемых собственником правомочий. В последующем в новом Гражданском кодексе была закреплена конструкция права хозяйственного ведения с ограниченным правом распоряжения публичным имуществом.

Заметим, что законодатель не смог совсем отказаться от данных ограниченных вещных прав, т.к. конструкция права хозяйственного ведения обусловлена переходным характером существующего имущественного оборота, неизбежно предусматривающая отдельные элементы планово-регулируемой экономики. С организационной точки зрения - с позиции управления имуществом, закрепленным за унитарными предприятиями, и контроля за порядком его использования - обременение права государственной или муниципальной собственности правом хозяйственного ведения, принадлежащим унитарному предприятию, несет существенный негативный аспект.

Прежде всего возможности собственника имущества унитарного предприятия непосредственно влиять на порядок пользования и распоряжения этим имуществом ограничены законодательно установленными гарантиями прав субъекта хозяйственного ведения. Данные гарантии с точки зрения стабильности хозяйственного оборота можно считать позитивным моментом. В то же время они ограничивают возможность собственника изъять неэффективно используемое имущество, даже когда оно используется с нарушением интересов собственника, т.е. государства. Аналогичная ситуация складывается, когда вопреки специальной правоспособности владелец имущества неправомерно им распоряжается. В соответствии с п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" государственные и муниципальные предприятия пользуются всеми правами, предоставленными законом собственнику, на судебную защиту закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления имущества, включая право на предъявление виндикационного и негаторного исков, в том числе и в отношении собственника указанного имущества <*>. Отмеченные недостатки обуславливают необходимость постепенного сужения базы для применения указанной конструкции.

<*> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1998. N 10.

В целях повышения эффективности управления федеральной собственностью Постановлением Правительства от 6 декабря 1999 г. N 1348 "О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения" было установлено, что организации в форме унитарных предприятий создаются исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Применение этой организационно-правовой формы было признано обоснованным исключительно в случаях, исчерпывающе перечисленных в Постановлении. К таким основаниям относятся, в частности, использование имущества, приватизация которого запрещена, и осуществление деятельности, направленной на реализацию социальных задач, либо отдельных дотируемых видов деятельности. В этом направлении также законодательно очерчен круг учредителей унитарных предприятий по сравнению с установленным ранее. Что касается унитарных предприятий, основанных на федеральном имуществе, то предполагается уменьшение их количества и прекращение создания новых юридических лиц в данной организационно-правовой форме.

Унитарные предприятия создаются на основании решения соответствующего органа. Согласно п. 1 ст. 114 ГК РФ предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Решение о создании или ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий принимается Правительством РФ на основании совместного представления Министерства имущественных отношений РФ, Минэкономики России (преобразованному 17 мая 2000 г. в Минпромнауки РФ и Минэкономразвития РФ) и отраслевого федерального органа исполнительной власти.

Единственным учредительным документом унитарного предприятия является его устав. Помимо общих для всех юридических лиц сведений устав унитарного предприятия должен содержать в соответствии со ст. 113 ГК РФ указание на размер уставного фонда, порядка и источников его формирования.

Размер уставного фонда унитарного предприятия должен быть не менее величины, определенной в Законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (в настоящее время не принят, проект Закона прошел первое чтение в Государственной Думе).

Для государственных унитарных предприятий размер уставного фонда должен быть не менее 10000 МРОТ, а для муниципальных предприятий - 1000 МРОТ.

В соответствии со ст. 114 ГК РФ уставный фонд должен быть полностью оплачен к моменту государственной регистрации унитарного предприятия. Если по результатам финансового года стоимость чистых активов предприятия станет меньше величины уставного фонда, то последний должен быть соответственно уменьшен. В случае если в результате размер уставного фонда станет меньше предусмотренного законом, то предприятие может быть ликвидировано по решению суда. Норма указанной статьи выявляет роль уставного фонда: это минимальный размер имущества унитарного предприятия, который гарантирует исполнение обязательств предприятия перед контрагентами. По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем принадлежащим ему имуществом, вплоть до банкротства. Из этой нормы следует и то, что при создании унитарного предприятия величина уставного фонда не должна совпадать с размером всех активов предприятия, а должна быть несколько меньше.

Источниками увеличения уставного фонда является прежде всего переоценка основных фондов унитарного предприятия, чистая прибыль предприятия, а также любое имущество, которое собственник может дополнительно закрепить за унитарным предприятием. При оплате уставного фонда унитарного предприятия при его создании, а также в случае увеличения уставного фонда за счет внесения дополнительного имущества соответствующее распоряжение должно содержать указание о том, что имущество передается в счет оплаты (или увеличения) уставного фонда.

Источниками формирования имущества унитарного предприятия являются: доходы, полученные от реализации продукции, работ и услуг, а также от других видов деятельности; амортизационные отчисления; доходы от ценных бумаг; кредиты банков и иных кредиторов; иное имущество, переданное предприятию в собственность целевым назначением собственником или уполномоченным им органом; безвозмездные или благотворительные взносы, пожертвования физических и юридических лиц; иные источники, не запрещенные законодательством.

Важно отметить, что возникновение права собственности у унитарного предприятия на имущество действующим законодательством исключается. Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или в оперативное управление предприятия или учреждения (п. 2 ст. 299 ГК). На такое имущество полностью распространяется правовой режим хозяйственного ведения, и полномочия собственника имущества по отношению к нему аналогичны полномочиям, реализуемым им в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение. Из этого прямо вытекает, что данное имущество становится объектом права собственности учредителей предприятий и учреждений, а не самих этих юридических лиц, т.е. поступает в федеральную собственность. Ведь имущественной базой для их появления явилось имущество собственника-учредителя, находящееся у предприятия или учреждения на ограниченном вещном праве.

Согласно ст. 295 ГК РФ унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных товариществ и обществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Что касается движимого имущества, то денежные средства и остальное движимое имущество могут использоваться предприятием в качестве вклада в уставный (складочный) капитал, а также для оплаты акций создаваемого общества либо для приобретения акций действующего акционерного общества по своему усмотрению, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами, регулирующими деятельность данного предприятия. Можно отметить, что даже подзаконным актом федерального правительства возможно ограничение права унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения государственным или муниципальным имуществом, в том числе движимым.

Пленум ВАС РФ в п. 7 Постановления от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" отметил, что сделки по отчуждению недвижимого имущества, совершенные унитарными предприятиями вопреки ограничениям, установленным ст. ст. 295 и 296 ГК РФ, являются недействительными как ничтожные. Частным случаем распоряжения имуществом является, например, его внесение в качестве вклада по договору простого товарищества. Поэтому недвижимое имущество может быть внесено унитарным предприятием в качестве такого вклада только с согласия собственника.

Формирование и распределение прибыли, взаимоотношения с бюджетом унитарного предприятия, т.е. финансово-правовые отношения с их участием, имеют свои особенности.

Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие), создается по решению Правительства РФ. Его имущество находится в государственной собственности, в связи с чем собственник устанавливает казенному предприятию нормативы распределения прибыли в фонд производства на производственные цели для выполнения плана-заказа и плана развития завода, а также в фонд социального развития. В соответствии с Законом (п. 2 ст. 297 ГК РФ) данные действия собственник вправе осуществлять, даже не согласовывая такой порядок с самим предприятием. Оставшаяся, не распределенная по нормативам, часть прибыли изымается в доход федерального бюджета. Собственник - учредитель федерального казенного предприятия имеет безусловное право на всю прибыль данного унитарного предприятия.

В связи с тем что казенные предприятия осуществляют деятельность в соответствии с планом-заказом, т.е. обеспечивают федеральные государственные нужды, что не всегда прибыльно, собственник должен оказывать безвозмездную помощь для компенсации понесенных убытков. Бюджетные ассигнования из федерального бюджета казенным предприятиям ежегодно предусматриваются в Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Унитарное предприятие, имеющее имущество на праве хозяйственного ведения, имеет право самостоятельно распоряжаться прибылью. Однако п. 1 ст. 295 ГК РФ закрепляет право собственника на получение части прибыли, что находит свое отражение в уставе предприятия. Особо необходимо остановиться на таком показателе, как доля прибыли, перечисляемая в бюджет. Вступивший в силу Бюджетный кодекс РФ относит эти средства к самостоятельному виду доходов федерального бюджета (ст. 42 БК РФ), а Федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год устанавливают планируемую величину поступления этих доходов в бюджет. Так как вопрос о доли прибыли не нашел отражения в законе, Правительство РФ Постановлением от 3 февраля 2000 года N 104 обязало федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях с привлечением при необходимости Минфина РФ, МНС РФ, МВД России, ежегодно осуществлять анализ эффективности деятельности предприятий с привлечением при необходимости специализированных организаций, утверждать по итогам этого анализа показатели экономической эффективности их деятельности и определять размер прибыли федеральных предприятий, подлежащей перечислению в бюджет.

Таким образом, решение вопроса определения доли прибыли, перечисляемой в федеральный бюджет, зависит от деятельности отраслевого органа управления, который обязан при этом оценивать не только специфику производства, но и результаты его финансово-хозяйственной деятельности, а также перспективы развития отрасли.

В целях более углубленного анализа финансово-хозяйственной деятельности наиболее значимых унитарных предприятий Правительство РФ Постановлением от 29 января 2000 г. N 81 "Об аудиторских проверках федеральных государственных унитарных предприятий" установило обязательность ежегодных аудиторских проверок. Таким проверкам подлежат федеральные государственные унитарные предприятия при наличии одного из следующих финансовых показателей их деятельности:

КонсультантПлюс: примечание.

Постановление Правительства РФ от 29.01.2000 N 81 "Об аудиторских проверках федеральных государственных унитарных предприятий" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 12.06.2002 N 409 "О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита".

Оставшаяся прибыль распределяется предприятием самостоятельно, что также находит свое отражение в уставе предприятия. За счет чистой прибыли предприятия могут формироваться: фонд развития производства, фонд социального развития, резервный фонд. Порядок формирования, использования и размеры указанных фондов определяются предприятием самостоятельно. Однако предприятие обязано использовать средства резервного фонда исключительно на покрытие убытков, а также на исполнение имеющихся у предприятия обязательств в случае недостаточности денежных средств предприятия.

Бюджетные ассигнования выделяются из федерального бюджета федеральным казенным предприятиям согласно суммам, предусмотренным ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Бюджетные ассигнования выделяются при недостаточности средств у казенных предприятий и имеют строго целевое назначение.

Во-первых, эти средства предоставляются на реализацию плана развития казенного завода.

Во-вторых, на содержание объектов социальной инфраструктуры.

В-третьих, в счет компенсации убытков, понесенных казенным заводом от выполнения государственного плана-заказа.

Выделение бюджетных средств производится только по представлению уполномоченного федерального органа, в котором должны содержаться сведения о результатах хозяйственной деятельности казенного предприятия, а также о расходах за предыдущий период. В случае неосвоения бюджетных средств в течение года, средства подлежат возврату в федеральный бюджет.

В отличие от казенного предприятия, которому бюджетные ассигнования выделяются безвозмездно, государственному и муниципальному унитарному предприятию, имеющему имущество на праве хозяйственного ведения, бюджетные ассигнования в пределах предусмотренных лимитов выделяются на условиях возвратности и возмездности, т.е. в форме бюджетного кредита, регламентированного ст. 77 Бюджетного кодекса РФ <*>. Получатели бюджетного кредита обязаны его вернуть и уплатить проценты за пользование в установленные сроки. Получатели бюджетного кредита обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов.

<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Следует отметить, что специфика образования государственных и муниципальных унитарных предприятий предполагает достаточно детальное закрепление в уставе вопросов, связанных с порядком и формами распределения прибыли между собственником имущества и предприятием, финансово-правовой компетенцией руководителя предприятия, видами формируемых внутрихозяйственных фондов и некоторых др.