Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права

Артемов В., юрист.

Большей частью отношений, возникающих между субъектами права, являются гражданско-правовые отношения. Гражданский кодекс РФ определяет в качестве субъектов гражданских правоотношений не только физические и юридические лица, но и такие специальные субъекты, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Согласно ст. 124 ГК РФ "муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами". Данные субъекты гражданского права приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и исполняют обязанности через свои органы - органы местного самоуправления. Однако, как показывает практика, нередко органы муниципальной власти, а также их структурные подразделения выступают в гражданско-правовых отношениях от своего собственного имени, а не от имени муниципального образования. Данные правовые явления возникают в результате того, что действующее федеральное и местное законодательство предусматривает возможность органов местного самоуправления являться юридическими лицами.

Согласно ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении) "выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования". Иные органы местного самоуправления согласно данному Закону определяются уставом муниципального образования и обычно являются коллегиальными исполнительными органами.

В уставах многих муниципальных образований, например в уставах городов Барнаула, Ставрополя, Астрахани, Брянска, Воронежа, помимо органов местного самоуправления юридическими лицами могут являться и их структурные подразделения. Это порой приводит даже к такому абсурду, когда одно структурное подразделение органа местного самоуправления затевает судебную тяжбу с другим структурным подразделением, то есть получается, что муниципальное образование судится само с собой, так как все структурные подразделения органов местного самоуправления действуют от имени муниципального образования. Структурные подразделения органов местного самоуправления не являются органами местного самоуправления, они являются лишь составной их частью и, следовательно, не могут быть юридическими лицами, так как Федеральный закон о местном самоуправлении не предусматривает у структурных подразделений органов муниципальной власти возможности быть юридическими лицами.

Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органом власти, носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. Однако ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать. Любое юридическое лицо участвует в гражданском обороте в какой-то определенной организационно-правовой форме, так как без определения такой формы не может быть определен правовой статус данного субъекта права. Данный правовой пробел можно заполнить аналогией с нормами гражданского законодательства, регулирующими правовой статус учреждений. Учреждением согласно ст. 120 ГК РФ признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. В данном случае орган муниципальной власти учреждается муниципальным образованием для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера. Осуществляя управленческие функции, орган местного самоуправления, являющийся учреждением, действует от имени муниципального образования, выступая в отношениях административно-правового характера. При осуществлении иных социально-полезных функций (например, жилищно-коммунальное управление местной администрации оказывает населению жилищно-коммунальные услуги) орган местного самоуправления может вступать в гражданско-правовые отношения от имени муниципального образования, действуя в качестве органа местного самоуправления, а может выступать от своего имени, действуя в качестве юридического лица, в этом случае гражданские права и обязанности возникают у органа местного самоуправления как субъекта гражданского права.

При участии органов муниципальной власти в гражданском обороте в качестве юридических лиц возникает много проблем, связанных с тем, что данные органы осуществляют хозяйственную деятельность. Например, департамент по градостроительству одного из муниципальных образований оказывает платные услуги по осуществлению проектных работ или комитет по управлению имуществом сдает в аренду муниципальное имущество. Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 "некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана... Законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов...". Такие ограничения установлены Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 25.05.1995, согласно которому запрещается совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов. Поэтому, как правильно написано в п. 18 информационного письма Президиума ВАС РФ "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства" от 30.03.1998, орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта. Данное положение антимонопольного законодательства нужно толковать в узком смысле, понимая под функциями хозяйствующего субъекта осуществление производственной деятельности. Если же хозяйственную деятельность трактовать широко, то получится, что муниципальное образование, которое действует через свои органы, не имеет права, например, сдавать муниципальное имущество в аренду. Следовательно, осуществление органами муниципальной власти непроизводственной хозяйственной деятельности как выполнение своих функций не является нарушением антимонопольного законодательства.

Помимо вышеуказанной проблемы возникает также много вопросов, связанных с регистрацией юридических лиц, являющихся органами местного самоуправления. Если ранее согласно гражданскому законодательству, действующему до введения в действие нового Гражданского кодекса РФ, правоспособность юридического лица возникала с момента утверждения его устава или положения, в случаях, когда оно должно действовать на основании общего положения об организациях данного вида - с момента издания компетентным органом постановления о его образовании, а если устав подлежал регистрации - с момента такой регистрации, то сейчас в соответствии с Гражданским кодексом РФ правоспособность юридического лица возникает с момента его создания (п. 3 ст. 49), а созданным юридическое лицо считается с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК РФ). Порядок государственной регистрации юридических лиц регулируется Указом Президента РФ "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации" от 08.07.1994. Данный Указ определяет, что регистрации подлежат субъекты предпринимательской деятельности, а также некоммерческие организации, если им предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью. Однако Указ противоречит главе 4 Гражданского кодекса РФ (введена в действие с момента официальной публикации части первой Кодекса 08.12.1994), согласно которой государственной регистрации подлежат все без исключения юридические лица. Гражданский кодекс как федеральный закон обладает высшей юридической силой по отношению к указам Президента РФ. Значит, если юридические лица, являющиеся органами местного самоуправления, после введения в действие первой части Гражданского кодекса РФ не прошли государственную регистрацию, то они согласно гражданскому законодательству не являются созданными, а следовательно, не могут являться субъектами гражданско-правовых отношений. Подавляющее большинство муниципальных образований создавалось после вступления в силу Федерального закона о местном самоуправлении (введен в действие с 01.09.1995), то есть после вступления в силу главы 4 ГК РФ. Из этого следует, что сделки, заключенные от своего имени органами местного самоуправления, выступавшими в гражданско-правовых отношениях в качестве юридических лиц, являются сделками, заключенными не юридическими лицами, а органами местного самоуправления, выступавшими от имени муниципальных образований. Следовательно, несмотря на то что органы муниципальной власти не были зарегистрированы в качестве юридических лиц (не являлись субъектами гражданского права), данные сделки все равно будут действительными как заключенные от имени муниципального образования его исполнительными органами.

Основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод о том, что сейчас согласно действующему гражданскому и иным отраслям законодательства нет необходимых предпосылок к наделению органов местного самоуправления статусом юридического лица, что подтверждается отсутствием правовых норм по регулированию данного правового явления.