Мудрый Юрист

Вопросы местного значения в решениях конституционного суда Российской Федерации

Заболотских Екатерина Михайловна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

В статье анализируются тенденции в законодательном регулировании вопросов местного значения как одного из базовых элементов компетенции местного самоуправления. Автором рассматриваются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере вопросов местного значения и их влияние на развитие местного самоуправления.

Ключевые слова: Конституция, Конституционный Суд Российской Федерации, правовая позиция, вопросы местного значения, местное самоуправление.

LOCAL ISSUES IN JUDGEMENTS OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION

E.M. Zabolotskikh

Zabolotskikh Ekaterina M., Assistant Professor of the Department of State and Legal Disciplines of the Volga-Vyatka Institute (Branch) of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Candidate of Legal Sciences.

The article deals with the trends in the legislative regulation of the issues of local importance as one of the basic elements of the competence of local self-government. The author examines legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation in the sphere of the issues of local importance and their infl uence on the development of local self-government.

Key words: Constitution, Constitutional Court of the Russian Federation, legal position, issues of local importance, local self-government.

В ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) вопросы местного значения определяются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и указывается на то, что их решение в соответствии с Конституцией и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении очень часто претерпевает изменения, в том числе и в части определения вопросов местного значения. При этом речь идет не только об изменении перечня вопросов местного значения, но и о принципиально иных подходах к их изложению.

Так, согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения закреплялись в ч. 2 ст. 6 единым перечнем, так как четкое законодательное деление муниципальных образований на виды отсутствовало. Кроме того, устанавливалось, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации.

Как показала практика, в период действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возросло число случаев неоправданного вмешательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации в компетенцию муниципальных образований, которые порой существенно расширяли круг вопросов местного значения. Кроме того, как отмечал В.И. Фадеев, "каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном списке" <1>. В этой связи еще в 2002 г. В.И. Фадеевым была обоснована необходимость дифференциации предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического положения и других факторов <2>.

<1> Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева. Из научного наследия: работы разных лет. Том 1. М.: Проспект, 2015. С. 396.
<2> Там же. С. 397.

В Федеральном законе N 131-ФЗ (в ред. от 06.10.2003) перечень вопросов местного значения был дифференцирован для поселений (ст. 14), для муниципальных районов (ст. 15) и для городских округов (ст. 16). Согласно ч. 1 ст. 18 данной редакции Федерального закона N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не мог быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Как подчеркивает Т.М. Бялкина, "иными словами, данный элемент компетенции местного самоуправления был исключительной прерогативой не просто федерального законодательства, а именно основополагающего федерального закона, закрепляющего общие принципы организации местного самоуправления. Все иные федеральные законы, затрагивающие вопросы местного значения, не могли противоречить в этой части Федеральному закону N 131-ФЗ, а субъекты Российской Федерации вообще были лишены права корректировать данный элемент компетенции местного самоуправления" <3>.

<3> Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 69.

С принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в очередной раз существенно изменилась правовая регламентация компетенции местного самоуправления:

во-первых, разграничены вопросы местного значения городского и сельского поселения;

во-вторых, определены вопросы местного значения внутригородского района;

в-третьих, законами субъектов Российской Федерации могут перераспределяться вопросы местного значения между сельскими поселениями и муниципальными районами и между городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами;

в-четвертых, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств.

Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, "при реализации правотворческих задач в сфере регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, законодатель, обладающий достаточно широкой свободой усмотрения, призван при наполнении вопросов местного значения конкретным содержанием учитывать как объективные обстоятельства развития местного самоуправления, включая социально-культурные, финансово-экономические, организационные и иные институциональные факторы публично-территориальной самоорганизации населения, так и необходимость наиболее эффективной реализации на местном уровне задач, которые ставит перед собой государство в области социального, экономического, экологического, культурного и иного развития" <4>.

<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Нерюнгринский район" // СЗ РФ. 2016. N 19. Ст. 2774.

Содержание вопросов местного значения служит нормативно-правовым основанием для установления объема и содержания полномочий и финансовых обязательств органов местного самоуправления в соответствующей сфере местной жизни.

Анализ правоприменительной практики показывает, что споры относительно вопросов местного значения достаточно часто становятся предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. По данным, содержащимся в СПС "КонсультантПлюс" <5>, в период 1996 - 2016 гг. Конституционный Суд РФ вынес восемь постановлений, в которых были сформулированы правовые позиции, затрагивающие различные аспекты вопросов местного значения, и несколько десятков определений.

<5> URL: www.consultant.ru.

В своих решениях Конституционный Суд либо признавал оспариваемые законоположения не соответствующими Конституции Российской Федерации; либо выявлял конституционно-правовой смысл нормы в системе действующего правового регулирования; либо отказывал в принятии к рассмотрению обращения.

Среди решений Конституционного Суда в сфере вопросов местного значения выделяется группа дел, поводами для рассмотрения которых явились жалобы местных администраций муниципальных образований на конституционность ряда законоположений относительно содержания вопросов местного значения.

Так, решениями арбитражных судов с муниципального образования - городского округа "Город Чита" были взысканы убытки в виде разницы между утвержденными Региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края экономически обоснованным тарифом на выработку тепловой энергии и тарифом на ее потребление для населения, не обеспечившим энергопроизводителю стопроцентное возмещение расходов. При принятии названных судебных актов арбитражные суды исходили из того, что организация теплоснабжения населения в силу ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ является вопросом местного значения, а потому финансовые обязательства, возникающие в связи с его решением, включая финансирование межтарифной разницы, должны исполняться за счет средств местного бюджета; то обстоятельство, что государственное регулирование тарифов на тепловую энергию относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а у органов местного самоуправления соответствующие полномочия отсутствуют, по мнению арбитражных судов, не имеет юридического значения.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 марта 2011 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" <6> указал, что, реализуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, законодатель не может действовать произвольно. Принимаемые им в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти и вместе с тем соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, что предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

<6> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2190.

В результате Конституционный Суд сформулировал правовую позицию по данному делу, согласно которой обязанность возмещать потери теплоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на тепловую энергию для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом N 131-ФЗ, с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

Муниципальное образование - городской округ "Город Чита" отстояло не только свое конституционное право, но и право всех городских округов на равенство перед законом, которое предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований. Федеральным законом от 25 июня 2012 г. N 91-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов организации в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом ограничили пределами полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда от 13 октября 2015 г. N 26-П "По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Североуральский городской округ" <7> была рассмотрена конституционность нормы, согласно которой к вопросам местного значения относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Такое законодательное определение приводило к появлению судебной практики обязывать органы местного самоуправления ликвидировать за счет средств местного бюджета несанкционированное складирование бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов, но находящихся в федеральной собственности. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями вынесение подобных решений недопустимо.

<7> СЗ РФ. 2015. N 42. Ст. 5858.

Однако не прошло и полгода с момента вынесения решения по "Североуральскому делу", как в Конституционный Суд с жалобой обращается администрация муниципального образования "Нерюнгринский район" и просит проверить конституционность п. 18 ч. 1 ст. 14 и п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ, в которых речь идет также об организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, но только применительно к поселениям и муниципальным районам.

Судами общей юрисдикции была возложена обязанность ликвидировать несанкционированную свалку бытовых отходов на участке земель лесного фонда, расположенных на территории муниципального образования "Нерюнгринский район". При этом Нерюнгринский городской суд Республики Саха (Якутия) в вынесенном по заявлению администрации муниципального образования "Нерюнгринский район" Определении от 2 декабря 2015 г. указал, что в Постановлении Конституционного Суда от 13 октября 2015 г. N 26-П ("Североуральское дело") предметом рассмотрения Конституционного Суда были нормы об организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов на территории городских округов, компетенция же муниципальных районов в этой сфере урегулирована иными нормами Федерального закона N 131-ФЗ.

При выявлении в процессе рассмотрения конкретного дела признаков того, что на подлежащие применению в этом деле нормы правового акта распространяется правовая позиция Конституционного Суда РФ, ранее сформулированная в отношении подобных нормативных положений, содержащихся в иной части текста того же правового акта либо в другом нормативном правовом акте, и, соответственно, что эти нормы должны истолковываться и применяться с учетом выработанных Конституционным Судом требований, суд общей юрисдикции, арбитражный суд не вправе оставить это обстоятельство без внимания и обязан в случае, если придет к выводу о невозможности самостоятельно решить вопрос о том, является ли подлежащая применению норма по своей сути такой же, как та, конституционно-правовое истолкование которой дано Конституционным Судом, обратиться в КС с запросом о проверке конституционности подлежащих применению в конкретном деле нормативных положений.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что его решение, которым подтверждается конституционность нормы именно в данном им истолковании и тем самым исключается любое иное, т.е. неконституционное, ее истолкование и применение, имеет в этой части такие же последствия, как и решение, которым норма признается не соответствующей Конституции Российской Федерации, что влечет утрату ею юридической силы, и такую же сферу действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, а значит, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Такое решение Конституционного Суда РФ обязывает всех правоприменителей, включая суды общей юрисдикции и арбитражные суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда.

По жалобе администрации муниципального образования "Нерюнгринский район" Конституционный Суд РФ постановил признать оспариваемые законоположения не противоречащими Конституции РФ, поскольку содержащиеся в них положения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования - не предполагали и не предполагают возложения на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих муниципальных районов, если органы местного самоуправления таких муниципальных районов не были наделены соответствующими государственными полномочиями.

При этом в решении делается акцент на разграничение компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами. В аспекте взаимодействия судов различных видов юрисдикции и разграничения их компетенции по выявлению неконституционных законов исключение последних из числа действующих актов является совокупным результатом реализации, с одной стороны, обязанности общих судов поставить вопрос о конституционности закона перед Конституционным Судом, а с другой - обязанности последнего окончательно разрешить этот вопрос.

Следовательно, Нерюнгринский городской суд Республики Саха (Якутия) должен был в ходе судебного разбирательства до разрешения дела по существу поставить вопрос перед Конституционным Судом РФ о конституционности законоположений п. 18 ч. 1 ст. 14 и п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ, что, безусловно, сократило бы сроки судебного разбирательства и не потребовало бы в дальнейшем пересмотра судебных постановлений, принятых по делу с участием администрации муниципального образования "Нерюнгринский район".

Как отмечает А.В. Безруков, "Конституция РФ является не только приоритетной фундаментально-ценностной и нормативно-правовой основой обеспечения конституционного правопорядка, но и его скрепой и социально-правовым ориентиром. Степень реализации Конституции РФ показывает состояние и поддержание целостного конституционного правопорядка в России. Упрочнение конституционализации влечет укрепление конституционного правопорядка, повышает эффективность деятельности органов публичной власти" <8>.

<8> Безруков А.В. Конституционное и международно-правовое регулирование обеспечения правопорядка в России: современное состояние и соотношение // Юридический мир. 2016. N 2. С. 11 - 15.

Анализ решений Конституционного Суда РФ, принятых в сфере вопросов местного значения, показывает, что они вносят ясность в их содержание. Правовые позиции Конституционного Суда замещают дефектные законодательные нормы, принимая на себя функцию регулятора общественных отношений в сфере местного самоуправления. Убедительность правовой аргументации Конституционного Суда РФ снимает конфликтность между органами государственной власти и органами местного самоуправления, ведет к пониманию спорящими сторонами конституционно-правового смысла применения нормы в конкретном деле и в целом способствует повышению эффективности местного самоуправления.

Литература

  1. Безруков А.В. Конституционное и международно-правовое регулирование обеспечения правопорядка в России: современное состояние и соотношение // Юридический мир. 2016. N 2. С. 11 - 15.
  2. Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 69 - 73.
  3. Фадеев В.И. Нужна ли нам реформа местного самоуправления? // Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева. Из научного наследия: работы разных лет. Том 1. М.: Проспект, 2015. С. 388 - 403.
  4. Холопов В.А. Кросс-культурный анализ эффективности моделей определения содержания вопросов местного значения: опыт России и зарубежных стран // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 2. С. 46 - 48.