Мудрый Юрист

Некоторые правовые аспекты муниципальной экономики и осуществления компетенций муниципальных образований

Бабичев Игорь Викторович, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса, доктор юридических наук.

Есин Владимир Валерьевич, советник аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.

В статье анализируются возможные направления развития и укрепления муниципальной экономики, рассмотрены новые институты муниципальных компетенций, формы взаимодействия государства и муниципальных образований при решении вопросов местного значения и переданных государственных полномочий. Отдельное внимание уделено институту муниципально-частного партнерства.

Ключевые слова: местное самоуправление, правовые основы муниципальной экономики, компетенция муниципальных образований, публично-частное партнерство, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство.

SOME LEGAL ASPECTS OF THE MUNICIPAL ECONOMY AND IMPLEMENTATION OF MUNICIPALITY COMPETENCES

I.V. Babichev, V.V. Esin

Babichev Igor V., Class 3 Active State Advisor of the Russian Federation, Doctor of Law.

Esin Vladimir V., Adviser to the Staff of the State Duma Committee on Federative Framework and Local Government.

In the article of possible directions of development and strengthening the municipal economy are analyzed, the new institutions of municipal competencies, forms of interactions between the state and municipalities in executing of own and delegation powers of local self-governments are considered. Special attention are paid to the institute of municipal-private partnership.

Key words: local self-government, municipal economy, the powers of local self-governments, public-private partnership, state-private partnership, municipal-private partnership.

Муниципальная реформа 2014 г. провела "тонкую настройку" в компетенциях местного самоуправления. Было сокращено количество вопросов местного значения сельских поселений (с 44 до 13), однако субъектам Российской Федерации было дано право своими законами увеличивать это количество (вплоть до изначальных 44) для всех сельских поселений либо их групп и даже отдельных поселений данного субъекта Федерации исходя из их социально-экономических возможностей.

Как известно, полномочия по вопросам местного значения устанавливаются так называемыми отраслевыми федеральным законами, которых больше 200, в то время как сами вопросы местного значения определены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в последующих редакциях) (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) раздельно для сельских и городских поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородских районов. Именно эти полномочия, установленные "отраслевыми" федеральными законами для регионального и местного уровня, Федеральный закон N 136-ФЗ <1> разрешил субъектам Федерации перераспределять между региональным и местным уровнем своими законами и по своему усмотрению. Был сформирован краткий перечень неперераспределяемых полномочий (абзац второй ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ), и других пределов усмотрения регионального законодателя в этом вопросе федеральный законодатель не положил.

<1> СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

Заметим, что институты компетенции местного самоуправления, действующие в российском муниципальном праве, достаточно сложны и разнообразны. Вот перечень этих институтов: вопросы местного значения; полномочия по вопросам местного значения; права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения; разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; делегирование отдельных государственных полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления; перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; передача полномочий по вопросам местного значения от органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, органам местного самоуправления этого муниципального района и обратно; закрепление законами субъектов Российской Федерации вопросов местного значения муниципального района за сельскими поселениями и вопросов местного значения городских округов за внутригородскими районами (в последнем случае это может осуществляться и уставом городского округа с внутригородским делением - это единственный случай в законе, когда муниципальное образование может наделяться вопросами местного значения муниципальным нормативным правовым актом муниципального образования второго уровня); разграничение законами субъектов Российской Федерации полномочий по вопросам местного значения между органами местного самоуправления городских округов и внутригородских районов; установление законами субъектов Российской Федерации дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением.

Институты вопросов местного значения, разграничения полномочий между уровнями публичной власти, отдельных переданных государственных полномочий - институты конституционные (ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132; ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ соответственно). Институты полномочий по вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, перераспределения полномочий по вопросам местного значения между поселениями и муниципальными районами и процедуры регулирования этих институтов уже в достаточной степени отработаны федеральным законодательством и практикой. Еще в итоговом документе Всероссийского съезда муниципальных образований в ноябре 2013 г. говорилось о возможности наделения крупных городских округов дополнительными вопросами местного значения <2>.

<2> См.: Местное право. 2013. N 6. С. 68.

Новым для нашего муниципального законодательства оказался институт перераспределения полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Он не обсуждался на Всероссийском съезде муниципальных образований, в экспертном сообществе. Поэтому оказался в правовом плане в известной степени "сырым" и совершенствовался в процессе практики правоприменения.

На сегодняшний день можно описать сложившиеся правовые позиции по применению этого института <3>.

<3> См.: Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления / И.В. Бабичев, А.М. Панасюк, В.В. Волков, Н.Р. Калантарова, А.В. Мадьярова, Н.В. Иванова, В.В. Есин, И.В. Пронин; Под общ. ред. В.Б. Кидяева. М.: Издание Государственной Думы, 2015. В этом издании представлены правовые позиции профильного Комитета Государственной Думы по целому ряду актуальных вопросов применения федерального законодательства о местном самоуправлении.

Во-первых, перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, принявшего данный закон.

Во-вторых, исходя из принципа юридической иерархии актов, перераспределение законом субъекта РФ полномочий, разграниченных "отраслевым" федеральным законом, может быть возможно лишь в том случае, если в соответствующем федеральном законе предусматривается такое перераспределение. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" <4> (далее - Федеральный закон N 485-ФЗ) утвердил такой подход. И действительно, в противном случае получается, что законом субъекта РФ можно править федеральный закон, даже если федеральный закон такой возможности не предусматривал. Опасный прецедент. Для правовой чистоты уместно было бы ввести соответствующую общую норму и в ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ о том, что перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления возможно только в том случае, если это предусмотрено федеральным законом, установившим такие полномочия.

<4> СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 38.

Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ в своем Определении от 28 октября 2015 г. по делу N 63-АПГ15-1 по заявлению администрации городского округа "Город Нарьян-Мар" о признании не соответствующими закону и недействительными пунктов 5, 6, 7, 9 и 12 ст. 5 Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-оз "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа" <5> констатирует то, что федеральное законодательство не содержит запрета на перераспределение полномочий, названных в оспариваемых нормах регионального закона (что правда, но не полная: просто федеральное законодательство не совсем об этом: см. ниже. - Прим. авт.).

<5> Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2014. 22 сентября. N 34 (часть 2).

А далее идут положения, с которыми нужно поспорить. "То обстоятельство, что Федеральный закон N 485-ФЗ... внесший в 14 федеральных законов, регулирующих общественные отношения в конкретных сферах деятельности, дополнительные нормы о возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации и предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ порядке, не содержит положений, позволяющих перераспределить полномочия в области культуры, физической культуры и массового спорта, организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, не свидетельствует об обоснованности заявленных требований.

Поскольку право субъекта Российской Федерации перераспределять полномочия органов местного самоуправления предусмотрено с 27 мая 2014 г. и Федеральным законом N 131-ФЗ, и Федеральным законом N 184-ФЗ... то отсутствие в отраслевом законодательстве такого полномочия (перераспределять. - Прим. авт.)... не ставит под сомнение правильность вывода суда (Ненецкого автономного округа. - Прим. авт.) о принятии оспариваемого закона в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, а также об отсутствии противоречий названным выше Федеральным законам, которые не содержат запрета на перераспределение полномочий органов местного самоуправления в сфере общественных отношений".

Судебная коллегия Верховного Суда умалчивает о том, что полномочия, установленные федеральным законом, перераспределяются региональным законом. Это возможно, поскольку на это дают принципиальное санкционирование два Федеральных закона - N 131-ФЗ и N 184-ФЗ, и именно в этом смысл норм этих двух Федеральных законов - принципиальное санкционирование возможности перераспределять полномочия, установленные федеральными законами, законами региональными. Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает запрет на те полномочия, которые нельзя перераспределять никогда. А остальные все можно? До принятия Федерального закона N 485-ФЗ получается, что это было так. Однако Федеральным законом N 485-ФЗ законодатель скорректировал этот подход (а иначе зачем надо было принимать этот Федеральный закон?) и установил принцип - на конкретное перераспределение нужно дополнительное санкционирование в отраслевом федеральном законе.

Иное - на чем как раз и настаивает Судебная коллегия Верховного Суда РФ - означало бы, что федеральный законодатель полностью отказывается от регулирования разграничения полномочий между региональным и местным уровнями власти. Но федеральный законодатель от этого не отказывается - существует более 200 отраслевых федеральных законов, регулирующих разграничение полномочий между всеми тремя уровнями публичной власти. К тому же в праве существует принцип приоритета специального регулирования над общим - и от него отказывается Судебная коллегия Верховного Суда, провозглашая в данном деле приоритет общего регулирования над специальным.

Отказ от этого принципа (приоритета специального регулирования над общим) означал бы, что избирательное законодательство, к примеру, может регулироваться не только избирательным Законом N 67-ФЗ, но и другими федеральными законами, земельные отношения - не только Земельным кодексом, но и другими федеральными законами, семейные отношения - не только Семейным кодексом, но и другими федеральными законами, т.е. означал бы отказ от единого законодательного подхода к регулированию отраслей права. Однако от этого не отказались. Но отраслевые федеральные законы, о которых шла речь выше, регулируют, как правило, не отрасли права, а институты права (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, физическая культура и спорт и т.п.). Получается, что смысл правовой позиции Судебной коллегии Верховного Суда, провозглашенной в данном деле, состоит в следующем: при регулировании отраслей права специальное регулирование приоритетно над общим, а вот при регулировании институтов права приоритет отдается общему регулированию. Поистине "революционный" вклад в теорию права!

Вернемся к вопросу делегированных государственных полномочий. Следует отметить, что Конституция (ч. 2 ст. 132) предусматривает единственно возможный способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления - путем наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В связи с этим перераспределение полномочий - временное по своей природе - возможно только с муниципального на региональный уровень власти, т.е. только по вопросам местного значения, и "перераспределенные" таким образом полномочия остаются полномочиями по решению вопросов местного значения, осуществление которых временно передается субъекту Федерации. Передача же полномочий, установленных федеральными законами для регионального уровня власти, от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления возможна только путем наделения законом субъекта РФ органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем перечень полномочий, которые могут передаваться, исчерпывающим образом определен в ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

При этом в любом случае при перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо руководствоваться нормами ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления <6>, и прежде всего установленным ею принципом субсидиарности (ч. 3, 4 ст. 4): осуществление публичных функций, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом; необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

<6> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466. Хартия ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695).

Надо отметить, что Всероссийский съезд муниципальных образований в своем итоговом документе рекомендовал предусмотреть в федеральном законе возможность предварительного согласования передачи полномочий органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления с советами муниципальных образований субъектов РФ. Как уже говорилось, итоговый документ не обсуждал институт перераспределения полномочий, но целесообразность предусмотреть в федеральном законе аналогичный механизм учета мнения муниципальных образований при перераспределении полномочий на региональном уровне очевидна и соответствовала бы как раз принципу субсидиарности и букве Европейской хартии.

И в-третьих. Из изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П <7> и Определении от 7 декабря 2006 г. N 542-О <8> правовых позиций Конституционного Суда РФ следует, что при передаче имущества от одного публичного собственника другому в связи с перераспределением публичных полномочий (независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества) предполагается соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что опять же требует учета позиции органов местного самоуправления.

<7> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117; Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4.
<8> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260; Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 2.

Следует при этом иметь в виду, что нормами Конституции РФ и законодательства РФ, в частности Бюджетным кодексом РФ, не допускается возможность произвольного изъятия в связи с перераспределением полномочий ни доходов из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ, ни объектов муниципальной собственности.

Таким образом, с учетом сказанного следует отметить, что институт перераспределения полномочий в целом не выбивается из законодательной системы местного самоуправления и соответствует федеративной природе Российского государства и может быть, при правильном (в целевом смысле) его применении, эффективным инструментом "тонкой настройки" компетенций местного самоуправления по видам муниципальных образований, однако отдельные вопросы реализации этого института требуют дальнейшего законодательного уточнения.

Если посмотреть практику реализации этого института, то, по данным мониторинга Министерства юстиции РФ на начало 2016 г. <9>, ситуация выглядит так: законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (с передачей полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации) приняты в 39 субъектах Российской Федерации. Перераспределяются полномочия по более чем 27 вопросам местного значения. Анализ этих вопросов вызывает, извините за тавтологию, вопросы. Как и, главное, зачем перераспределяются полномочия по таким вопросам местного значения, как осуществление муниципального земельного и лесного контроля, обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, создание условий для предоставления транспортных услуг населению, содержание автомобильных дорог местного значения.

<9> Архив Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.

К счастью, полномочия по таким вопросам местного значения перераспределяются редко. Наиболее часто перераспределяются полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (21 субъект РФ, однако в большинстве субъектов это касается только городских округов - центров субъектов РФ: Барнаул, Волгоград, Воронеж, Великий Новгород, Екатеринбург, Иркутск, Курск, Липецк, Самара, Тула, Тюмень, Чита). Значительно реже перераспределяются полномочия в области территориального планирования, архитектуры и градостроительства (в том числе по утверждению документов территориального планирования, правил землепользования и застройки), коммунального хозяйства (включая водо- и энергоснабжение населения, вывоз и утилизацию отходов и т.п.), природопользования и некоторые другие. Перераспределение значительного массива полномочий (по от 11 до 25 вопросам местного значения) в отношении всех или значительной части муниципальных образований произведено в Приморском крае, Московской, Орловской и Ульяновской областях, Ненецком автономном округе.

Среди делегируемых органам местного самоуправления государственных полномочий наиболее частыми являются полномочия в сфере опеки и попечительства, а также полномочия по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных, а также делегируемые муниципальным районам полномочия по предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Несколько реже передаются органам местного самоуправления полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства (включая регулирование тарифов на услуги организаций коммунального хозяйства), здравоохранения, социальной защиты и транспортного обслуживания населения, поддержки сельскохозяйственного производства.

64 субъекта Российской Федерации закрепили за сельскими поселениями дополнительные вопросы местного значения от 4 (Брянская, Кемеровская, Псковская области) до 26 (Краснодарский край, Мурманская, Рязанская области, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра).

Наиболее часто, по нашим данным, за сельскими поселениями закрепляются следующие вопросы местного значения:

Как нам представляется, ряд вопросов местного значения стоило бы вернуть сельским поселениям на федеральном уровне, скорректировав таким образом перечень вопросов для сельских поселений, установленных ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ. Действительно, ряд вопросов, которые изъяли у сельских поселений, являются, так сказать, имманентными для местного самоуправления именно сельского уровня и всегда таковыми были, например: организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и обустройства мест массового отдыха населения; организация водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. А еще сюда можно добавить охрану и популяризацию местных памятников истории и культуры, содействие развитию народных промыслов, осуществление муниципального лесного контроля. Недаром эти вопросы местного значения наиболее часто возвращаются вновь сельским поселениям. Очень важным считаем также дать возможность сельским поселениям осуществлять разработку генеральных планов поселения, планов землепользования и застройки.

Наиболее характерным нарушением федерального законодательства, которое допускают субъекты Российской Федерации, является делегирование как отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления ранее перераспределенных от них на региональный уровень полномочий по вопросам местного значения (такие нарушения отмечены в Московской, Самарской областях, в Карачаево-Черкесской Республике, Республике Мордовия).

С принятием Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <10>, вступившего в силу с 1 января 2016 г., впервые законодательное оформление получил институт муниципально-частного партнерства (далее - МЧП) как перспективный инструмент экономической деятельности муниципалитетов. Закон рассматривает этот институт как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков основанное на соглашении сотрудничество публичного и частного партнеров в целях привлечения в экономику муниципалитетов частных инвестиций, обеспечения органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

<10> СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4350.

Как представляется, в самом определении этого института в законе чувствуется влияние цивилистического подхода, при котором публичный и частный партнеры рассматриваются равными не только с точки зрения объединения ресурсов и распределения рисков, но и с точки зрения целевой функции. Целью муниципально-частного партнерства объявляется привлечение в экономику частных инвестиций и обеспечение доступности товаров, работ и услуг, хотя такой целью должно быть обеспечение решения вопросов местного значения. В этом случае и роли в партнерстве распределяются соответствующим образом: целевая и программная функция, а также функция контроля - за публичным партнером, обеспечивающая - за частным. Публичный партнер обеспечивает частному свой пакет гарантий (кредитные гарантии, гарантии минимизации рисков и др.), а частный публичному - свой (сроки исполнения работ и их качество, исполнение работ в рамках установленной сметы и пр.). Хотя в МЧП распределение ролей и взаимодействие публичного и частного партнера могут иметь определенные особенности.

Мировая практика знает несколько форм, в которых может осуществляться публично-частное партнерство (ПЧП) (в том числе и муниципально-частное (МЧП), как его разновидность, наряду с государственно-частным (ГЧП)).

Всемирный банк при структуризации проектов ПЧП классифицирует следующие формы ПЧП:

1. Контракты на управление и арендные договоры (Management and lease contracts): частная компания получает в управление или на условиях аренды принадлежащую государству собственность на определенный период времени. Инвестиции осуществляет государство. В контракте на управление государство оплачивает услуги частного партнера и несет операционные риски. В арендном договоре государство получает арендную плату с арендатора, а операционный риск ложится на частную компанию.

2. Концессия (Concession): правительство предоставляет частному сектору правомочия владения и пользования существующим объектом по договору за плату с условием возврата. Государственному сектору принадлежит право собственности на объект (недвижимость), в то время как частный сектор сохраняет за собой права на его расширение и все усовершенствования, проведенные в установленный концессионным соглашением период. Частная компания несет операционные и инвестиционные риски.

Выделяются следующие виды концессий:

3. Проекты, предполагающие новое строительство (Green field projects): частная компания строит и эксплуатирует новые производственные мощности в течение срока, указанного в контракте.

В зарубежной практике выделяются следующие ведущие модели (типы) таких контрактов в сфере партнерских отношений:

4. Частичная приватизация активов (Divestiture): частная компания приобретает часть пакета акций предприятия, находящегося в государственной/муниципальной собственности. Управление предприятием может переходить к частной компании либо оставаться за государством (муниципалитетом).

В качестве основных моделей ГЧП и МЧП, размещенных по возрастанию автономности частного сектора, начиная с модели полного государственного контроля и заканчивая моделью, максимально широко автономизирующей частный сектор (объект передается ему в собственность полностью), можно выделить следующие формы ГЧП (МЧП):

В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate) - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление - специально оговаривается ответственность частного партнера за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

Обобщая получившие отражение в законодательстве формы взаимодействия муниципальных образований и их органов с частными субъектами в связи с организацией оказания населению публичных услуг в сферах непосредственного жизнеобеспечения, выделим следующие их основные виды:

  1. Координационно-консультативные формы, например информационное взаимодействие между муниципалитетом и частным субъектом.
  2. Договорные формы между ними же.
  3. Институциональные формы с созданием хозяйственных обществ с участием муниципалитета и частного субъекта.

Институты МЧП, которыми и являются все вышеперечисленные организационно-правовые формы, должны отличаться следующими признаками: совместное осуществление публичной задачи; общественный интерес, наличие взаимного, встречного интереса; взаимные обязательства; распределение рисков; отношения по поводу объекта публичной собственности (объекта публичного значения) либо по поводу совместного осуществления публично значимой деятельности.

Таким образом, в современном понимании МЧП представляет собой стратегический, институциональный и организационный альянс публичного и частного партнеров в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер публичной деятельности при сохранении контролирующей и регулирующей роли муниципалитета. Причем по общему правилу публичных партнеров может быть несколько и частных партнеров может быть несколько - и в этом случае мы имеем дело с межмуниципально-частным партнерством (ММЧП), причем в альянсе как с одним частным партнером, так и с несколькими. Форма эта - ММЧП - напрямую не предусмотрена действующим законодательством, однако вполне может быть востребована практикой.

Правовой институционализацией форм МЧП в отечественном праве могут быть: концессия; бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями и муниципальными унитарными предприятиями; залог имущества, находящегося в муниципальной собственности, частному партнеру; аренда муниципального имущества; предоставление муниципальных гарантий частному хозяйствующему субъекту.

Также, по нашему мнению, одной из таких форм может быть создание совместного юридического лица с участием муниципального образования и частного партнера. Однако при этом необходимо определиться, в какой организационно-правовой форме оно может создаваться. Так, согласно ч. 4 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Вместе с тем в соответствии с п. 6 ст. 66 Гражданского кодекса Российской Федерации государственные органы и органы местного самоуправления не вправе участвовать от своего имени в хозяйственных товариществах и обществах. При этом муниципальные учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере с разрешения собственника имущества учреждения (муниципалитета), если иное не установлено законом. Полагаем, что во взаимосвязи положений Гражданского кодекса с положениями Федерального закона N 131-ФЗ возможно говорить об участии органов местного самоуправления в хозяйственных товариществах и обществах, но не от своего имени (с учетом прямого запрета на это нормами ГК), а от имени муниципального образования (что следует из положений ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ).

Проведенные опросы руководителей и специалистов муниципальных образований показывают, что среди основных препятствий на пути развития МЧП - недостаточная способность значительного числа муниципалитетов, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, грамотно подготовить проектные и инвестиционные предложения; отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих ПЧП-инструментарием и вкладывающих средства в муниципальные инфраструктурные проекты. Как препятствие на пути широкого развития МЧП необходимо признать отсутствие программ развития инфраструктуры и привлечения инвестиций в публичные инфраструктурные проекты в муниципальных образованиях с использованием механизмов МЧП.

Механизмы МЧП особенно должны использоваться в нерыночных и полурыночных сферах экономики муниципалитета, в которых при отсутствии (или недостаточности) конкуренции и возникают частные локальные монополии как один из возможных механизмов преодоления этой монополизации. В связи с этим представляется уместным и актуальным формирование, например, в структуре совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации специальных консультативных подразделений, оказывающих информационную, правовую, методическую, консультационную поддержку как органам местного самоуправления, так и потенциальным частным партнерам МЧП.

Следует также отметить, что на любой территории полномочия по организации и обеспечению деятельности инфраструктурных систем (в том числе и объектов социальной инфраструктуры) довольно сложно распределены между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Особенно это касается случаев передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и перераспределения полномочий по вопросам местного значения от муниципалитетов регионам. В этих условиях решение актуальных инфраструктурных и социальных вопросов (в том числе вопросов местного значения) за счет обособленно сформированных проектов МЧП и ГЧП не всегда оптимально, а порой и не всегда возможно. Представляется, что с учетом соотношения полномочий здесь была бы более эффективна модель трехстороннего партнерства: "регион - муниципалитет - частный партнер", для чего целесообразно введение и в правовой оборот, и в законодательство понятия "государственно-муниципально-частное партнерство", тем более что на практике такие проекты известны и их востребованность практикой может быть существенна.

В июне 2014 г. инициированным Правительством РФ Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ <11> были внесены изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <12> (далее - Федеральный закон N 137-ФЗ), которые предусмотрели наделение поселений правом распоряжения земельными участками, находящимися на территории поселений, государственная собственность на которые не разграничена. Причем это право предоставлялось только тем поселениям, которые имели утвержденные правила землепользования и застройки, в противном случае право распоряжения такими землями сохранялось за муниципальным районом.

<11> СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3377.
<12> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Правительство, таким образом, услышало давние предложения муниципального сообщества, всегда поддерживаемые Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления <13>, по наделению "крепких" поселений (а именно такие поселения имеют и генеральные планы своего развития, и правила землепользования и застройки) правом распоряжаться своей судьбой, поскольку территория поселения с проживающими на ней жителями - это и есть жизнь и судьба каждого конкретного поселения, дало "крепким" селам шанс на развитие. Создание конкретных механизмов и возможностей социально-экономического развития для сельских поселений находится в контексте поручений Президента и Правительства Российской Федерации по решению задач восстановления сельских территорий и реосвоению агроэкономического пространства в регионах Российской Федерации.

<13> См. мероприятия на эту тему, проводимые Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, и принимаемые на них итоговые документы на сайте Комитета по адресу: www.komitet4.km.duma.gov.ru/.

Заметим при этом, что согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, являются отдельными государственными полномочиями (причем федеральными), передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, поэтому они не могут быть переданы поселением муниципальному району, но могут быть перераспределены субъектом Федерации с уровня поселения на свой, региональный уровень, что предусматривается ст. 2 Федерального закона N 137-ФЗ, ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ и Федеральным законом N 485-ФЗ.

Однако, похоже, не все так просто в "датском королевстве". Вскоре вполне последовательно началось нивелирование этого решения, и опять же со стороны Правительства. Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" <14> из бюджетов сельских поселений в бюджеты муниципальных районов были переданы доходы (по нормативу 100%) от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений, а также доходы от продажи таких земельных участков. То есть распоряжаться земельными участками сельские поселения могут, а получать доходы от этой деятельности - нет.

<14> СЗ РФ. 2014. N 48. Ст. 6664.

По-прежнему не наблюдается существенных подвижек и в финансово-бюджетной сфере местного самоуправления. Конечно, скажут нам, трудно что-либо предпринимать в условиях экономического кризиса. Однако создание предпосылок для стимулирующей развитие муниципальной экономики бюджетно-налоговой системы есть как раз работа по преодолению этого самого кризиса с муниципального уровня.

Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных образований собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов. Очевидно, что наличие среди доходных источников налогов, на расширение налоговой базы которых может влиять муниципалитет, есть мера стимулирующей экономики. Среди таких налогов, помимо имеющихся сегодня основных налогов - земельного и налога на имущество физических лиц, должны быть налоги на малый бизнес, транспортный налог на автомобили, принадлежащие физическим лицам, доходы от которого аккумулировались бы в муниципальные дорожные фонды и шли на обустройство дорог местного значения, а также на обустройство внутрипоселенческих дорожек и тротуаров.

Важным вопросом для развития территорий поселений является вопрос уплаты налога на доход физических лиц по месту жительства (а не по месту работы, как сейчас). При существующей сегодня системе уплаты этого налога - а это один из наиболее крупных налогов и по природе своей налог "самоуправленческий" - отчисления от этого налога поступают в значительной степени в бюджеты крупных промышленно развитых городов, в которых и работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты этих муниципалитетов. Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных общественных услуг, включая и благоустройство мест их проживания, осуществляется как раз по месту их жительства. Таким образом, существующий порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, что, понятно, не стимулирует их социально-экономическое развитие. Можно с большой уверенностью сказать, что развитие малых муниципалитетов без изменения порядка зачисления налога на доходы физических лиц (не по месту основной работы, а по месту жительства) невозможно. Следует отметить, что норма о зачислении налога на доходы физических лиц по месту жительства была сформулирована еще в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

С другой стороны, передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 1 - 1,5% (из федеральной части этого налога) позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов крупных городов от изменения порядка уплаты налога. При этом в целях более равномерного распределения поступлений от налога на прибыль организаций между местными бюджетами необходимо изменить порядок его взимания, установленный сегодня в Налоговом кодексе РФ.

Важным средством наполнения местных бюджетов и средством стимулирующего регулирования бизнеса на соответствующих территориях могли бы стать местные сборы - институт, установленный Конституций РФ (ч. 1 ст. 132), но сегодня неприменяемый (а в 90-х годах применявшийся широко). Местные сборы, вопреки расхожему мнению, при грамотном применении не увеличивают тотально фискальную нагрузку на бизнес (в отличие от налогов). Мы говорим о сборах на добычу общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, гравий, торф), о сборе на рекламу, за использование местной символики, за использование мусорных полигонов, курортный сбор (взимаемый с пользователей курортной инфраструктуры). Сборы (за исключением курортного) платит тот, и только тот бизнес, который осуществляет соответствующую деятельность, и эта деятельность за счет этого становится вполне прозрачной и учитываемой. То есть по сборам общий принцип таков: сбор платит исключительно пользователь (добытчик) соответствующего продукта.

Дополнительными источниками ресурсов для "точечной" целевой деятельности могут стать те "самоуправленческие" институты, которыми широко пользовалось русское земство и которые практически не использует российское местное самоуправление: самообложение граждан, в том числе и на части поселения в отдельных населенных пунктах (особенно если субъект РФ осуществляет софинансирование собранных таким образом средств) <15>, благотворительность со стороны бизнеса (как целевая, так и в форме нецелевых пожертвований в бюджет), добровольчество для содействия решению вопросов местного значения <16>.

<15> По данным В.В. Левиной, общий объем поступлений в местные бюджеты средств самообложения граждан в 2014 г. возрос в 4,5 раза относительно 2013 г.; самообложение в 2014 г. вводилось в 1 454 муниципалитетах в 34 субъектах Федерации. В Татарстане сумма собранных средств составила около 80 млн рублей, из республиканского бюджета поселениям к этому было перечислено свыше 300 млн рублей (более 40% поселений приняли решения об использовании средств самообложения для финансирования ремонта и содержания дорог внутри населенных пунктов, в том числе мостов); в Пермском крае было собрано 4,45 млн рублей, из республиканского бюджета к этому перечислено 22,9 млн рублей. См.: Левина В.В. Средства самообложения граждан как источник доходов местных бюджетов // Практика муниципального управления. 2015. N 10. С. 25 - 29.
<16> Так, О.В. Решетников приводит пример, когда добровольцами было осуществлено благоустройство муниципальной площади (находившейся на спорной между муниципалитетами территории) за 5 тыс. рублей (они выиграли муниципальный грант на такую сумму), - архив авторов.

Принцип соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям заложен в идеологии Федерального закона N 131-ФЗ, хотя такой формулировки в нем напрямую нет. Зато такой принцип есть в Европейской хартии местного самоуправления (п. 2 ст. 9). При этом, согласно Хартии, муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению (п. 1 ст. 9). То есть Хартия говорит о необходимости бюджетов развития в структуре местных бюджетов. С нашей точки зрения, бюджеты развития в структуре местных бюджетов должны составлять 10 - 20% и быть направлены на реализацию целей, определенных в рамках процесса стратегического планирования в муниципалитете в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <17>.

<17> СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3378.

Вообще говоря, вопрос об экономической деятельности муниципалитетов, ее формах и пределах давно должен стать предметом глубокого анализа и экспертного обсуждения с выходом на соответствующие законодательные решения. Можно предложить несколько принципов экономической деятельности муниципальных образований, которые могли бы лечь в основу соответствующих законодательных решений:

отчуждалась муниципальная собственность, которой они были наделены при организации;

учредитель у которых один либо это физические лица;

ответственность которых по долгам изначально не определена или не ограничена.

Решения о создании межмуниципальных хозяйствующих субъектов либо участии в таком субъекте, порядок управления в нем и порядок представления интересов муниципальных образований должны приниматься представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Вообще говоря, участие представительных органов муниципальных образований в определении характера, параметров и процедур муниципальной экономической деятельности (учреждение муниципальных хозяйствующих субъектов; установление цен и тарифов (либо параметров их границ) на услуги муниципальных хозяйствующих субъектов; установление "локальных монополий", находящихся в муниципальной собственности, и мер по контролю их деятельности, в том числе со стороны населения муниципалитета и других хозяйствующих субъектов; определение форм муниципально-частного партнерства, учреждение субъектов муниципально-частного партнерства и сфер их деятельности; проведение соответствующих конкурсов и аукционов <18>) должно быть определяющим; местная администрация должна только исполнять решения представительного органа, контролировать деятельность муниципальных хозяйствующих субъектов и регулярно отчитываться перед представительным органом за это (сейчас в основном все наоборот, исключая отчеты, которых порой не бывает вовсе либо они формальны).

<18> Что и было, между прочим, в лихие 90-е: комитет по управлению имуществом (структура местной администрации) определял объекты приватизации, ее характер (конкурс или аукцион) и готовил документы для приватизации, в последующем контролировал соблюдение конкурсных условий и, в случае несоблюдения, обеспечивал аннулирование результатов конкурса и возврат объекта в муниципальную собственность (через судебные процедуры); непосредственное проведение конкурсов (аукционов) обеспечивал фонд имущества (структура местного Совета депутатов). После "президентской реформы" местного самоуправления октября 1993 г. фонды имущества ликвидировали, все их полномочия перешли к комитетам по управлению имуществом, т.е. к местным администрациям; этот порядок вещей сохраняется и поныне.

Литература

  1. Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
  2. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4350.
  3. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3377.
  4. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
  5. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.
  6. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3378.
  7. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 38.
  8. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 48. Ст. 6664.
  9. Определение Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N 63-АПГ15-1 "Об оставлении без изменения решения суда Ненецкого автономного округа от 29 июля 2015 г., которым было отказано в признании не соответствующими закону и недействующими пунктов 5, 6, 7, 9 и 12 статьи 5 Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-оз "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа" (документ опубликован не был).
  10. Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О "По запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260; Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 2.
  11. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117; Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4.
  12. Закон Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-оз "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа" // Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2014. N 34 (часть 2).
  13. Левина В.В. Средства самообложения граждан как источник доходов местных бюджетов // Практика муниципального управления. 2015. N 10.
  14. Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления / И.В. Бабичев, А.М. Панасюк, В.В. Волков, Н.Р. Калантарова, А.В. Мадьярова, Н.В. Иванова, В.В. Есин, И.В. Пронин / Под общ. ред. В.Б. Кидяева. М.: Издание Государственной Думы, 2015.
  15. Сайт Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в сети Интернет - www.komitet4.km.duma.gov.ru.