Мудрый Юрист

"Безусловный" прием в гражданство Российской Федерации как президентская прерогатива

Мамасахлиси Нино Мамиаевна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (МГУ).

В статье дается правовой анализ полномочий главы государства в сфере гражданства. На конкретных примерах подчеркивается абсолютный характер правомочий Президента Российской Федерации по приему в гражданство.

Ключевые слова: гражданство, упрощенный порядок, особые заслуги, Президент РФ, прерогатива, почетное гражданство.

"UNCONDITIONAL" CONFERMENT OF THE CITIZENSHIP OF THE RUSSIAN FEDERATION AS A PRESIDENTIAL PREROGATIVE

N.M. Mamasakhlisi

Mamasakhlisi Nino M., Postgraduate Student of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU).

In this article the author performs legal analysis of the absolute presidential authority to grant citizenship of Russian Federation based on a number of cases of unconditional conferment of nationality by the President.

Key words: citizenship, simplified procedure, special achievement, the President of the Russian Federation, prerogative, honourable citizenship.

В соответствии с п. "а" ст. 89 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства Российской Федерации. Указанное право одни ученые относят к группе полномочий по обеспечению конституционного статуса личности <1>, другие - к распорядительным полномочиям <2>. Также в российской Конституции предусмотрена норма, согласно которой гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом (ч. 1 ст. 6). Таким нормативным правовым актом является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <3> (далее - ФЗ "О гражданстве РФ").

<1> Организация государственной власти в России и зарубежных странах: Учебно-методический комплекс / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; Рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.
<2> Краснов М. Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм? // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 4(83). С. 96.
<3> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

Статья 29 названного Закона регламентирует полномочия Президента Российской Федерации, среди которых прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке в соответствии со ст. 13 ФЗ "О гражданстве РФ". Вместе с тем ст. 13 наряду с общим порядком предоставления гражданства определяет основания упрощенного его предоставления (в частности, признание лица беженцем, предоставление политического убежища, служба в Вооруженных Силах Российской Федерации по контракту не менее трех лет, наличие особых заслуг перед Российской Федерацией).

Прерогатива президента в сфере предоставления гражданства не является изыском. Во многих государствах соответствующие полномочия президента также предусмотрены в национальных законах (например, Грузия, Казахстан, Таджикистан, Литва, Армения, Украина <4> и др.).

<4> Примечательно, что Закон Украины "О гражданстве Украины" от 18 января 2001 г. N 2235-III для лиц, имеющих заслуги перед Украиной, сохраняет требование о представлении декларации об отсутствии иностранного гражданства (для лиц без гражданства) или выполнении обязательства прекратить иностранное гражданство (для иностранцев). URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2235-14?test=4/UMfPEGznhhe09.ZiSk3h5/HI4MQs80msh8Ie6.

Однако если сама по себе конституционная формула "президент решает вопросы гражданства" не вызывает неопределенности, то непосредственное использование этого правомочия Президентом РФ порой вносит некоторые вопросы. Например, является ли это право абсолютным, либо его реализация ограничена положениями федерального закона?

Возвращаясь к ст. 29 ФЗ "О гражданстве РФ", можно отметить, что Президент Российской Федерации издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации. Однако, прежде чем то или иное лицо появится в указе о предоставлении российского гражданства, это лицо проходит длительную либо упрощенную процедуру "огражданствовления". Указанная процедура предполагает соответствие соискателя гражданства критериям, в зависимости от которых получение желанного паспорта становится отложенным либо на долгий срок (при приеме в гражданство в общем порядке), либо на меньший (при упрощенном порядке). Однако есть случаи, когда соблюдение ценза оседлости, равно как и всех остальных требований, предъявляемых к соискателям гражданства (наличие законного средства к существованию, отказ от предыдущего гражданства, владение русским языком), вовсе не требуется.

Законодательство выделяет три категории лиц, для которых гражданство Российской Федерации возможно приобрести без каких-либо условий. К ним относятся: дети и недееспособные лица, отвечающие критериям, предусмотренным ч. 6 ст. 14 ФЗ "О гражданстве РФ"; ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие в России (ч. 5 ст. 14); лица, имеющие особые заслуги перед Российской Федерацией (ч. 3 ст. 13). Пожалуй, единственное замечание, на которое хотел бы указать автор, это то, что среди указанных категорий лишь для ветеранов ВОВ все же предусмотрено единственное условие, заключающееся в соблюдении Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации. Представляется, что отсутствие этого условия в отношении "заслуженных лиц" - это упущение законодателя. В противном случае не ясно, каковы должны быть достижения, при которых возможно было бы несоблюдение российского законодательства.

Вместе с тем на практике встречаются случаи, когда гражданство Российской Федерации предоставляется без каких-либо условий в порядке административно-волевого усмотрения Президента Российской Федерации. Иными словами, лицо, не являющееся ни ветераном ВОВ, ни ребенком либо недееспособным лицом, отвечающим соответствующим критериям, не обладающее особыми заслугами перед Российской Федерацией, но желающее получить российское гражданство, вправе рассчитывать на скорейшее получение российского паспорта, если встречное желание возникло у Президента России. За последние несколько лет обладателями российского паспорта стали отдельные "селебрити", получившие гражданство по велению Президента Российской Федерации, завуалированному под якобы "особые заслуги".

Так, жаркие дискуссии вызвала новость о поступлении в ряды российских граждан известного французского актера Жерара Депардье, которому даровано гражданство Указом Президента РФ от 1 января 2013 г. N 1. Получение им гражданства носит уникальный характер, так как его приобретение без соблюдения каких-либо условий могло быть оправдано исключительно наличием особых заслуг перед Российской Федерацией. Вместе с тем последнее указание на формулировку "за особые заслуги" в текстах указов Президента РФ можно найти лишь в 2003 г. <5>. В случае с Депардье глава государства ограничился лишь указанием на п. "а" ст. 89 Конституции Российской Федерации как на основание предоставления гражданства.

<5> См.: Указ Президента РФ от 24 декабря 2002 г. N 1439; Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 293; Указ Президента РФ от 19 мая 2003 г. N 540; Указ Президента РФ от 4 июня 2003 г. N 601; Указ Президента РФ от 30 июля 2003 г. N 851 // СПС "КонсультантПлюс".

Представляется, что краткая конституционная конструкция "Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства Российской Федерации", упоминаемая в статье ранее, с учетом прямого действия Конституции, не дает оснований для вывода о неограниченности соответствующего полномочия. Процедура и порядок реализации Президентом РФ своих полномочий в сфере гражданства установлены в ФЗ "О гражданстве РФ", в котором среди оснований упрощенного предоставления гражданства "волеизъявление Президента Российской Федерации" не значится. А коль скоро Президенту России известны эти заслуги, они должны быть публично сообщены населению страны, поскольку речь идет не о "монаршей милости" в виде подданства, а о предоставлении гражданства страны всенародно избранным главой государства <6>.

<6> Дмитриев Ю.А., Моисеева Е.Ю. Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный). М.: Деловой двор, 2014.

Нисколько не умаляя заслуги Депардье перед французским кинематографом, представляется, что вклад в кинематограф российский явно не настолько богат, чтобы отнести его к "выдающимся достижениям в области культуры, способствовавшим повышению международного престижа России". Именно так понятие "особые заслуги" определено в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 <7>. Более того, в настоящее время круг лиц, имеющих выдающиеся и особые заслуги перед Российской Федерацией, определен Федеральным законом от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией". К ним, в частности, относятся Герои Советского Союза и Российской Федерации, граждане, обладающие различными государственными орденами и наградами, чемпионы Олимпийских, Паралимпийских и Сурдлимпийских игр. Возвращаясь к Депардье, в апреле 2015 г. стало известно, что "российский" актер уехал в Бельгию, так и не вселившись в свою саранскую квартиру <8>. Еще годом позже в интервью телеканалу "Canal+" актер прокомментировал своей отъезд из России следующими словами: "Если я когда-нибудь соскучусь по той жизни, то я могу пару дней пожить в своем сарае" <9>. Каковы были действительные мотивы получения российского паспорта, остается лишь догадываться. Одно лишь ясно - гражданство не должно превратиться в инструмент уклонения от выполнения соответствующих обязательств <10>.

<7> Особые заслуги - выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа России.
<8> Об этом на своей странице в Facebook написал писатель-сатирик В. Шендерович.
<9> URL: http://dos-news.com/lenta_novostei/zherar-deparde-nazval-rossiyu-saraem-v-kotoryj-mozhno-priexat-na-paru-dnej.html.
<10> Перед тем как получить российское гражданство, Депардье открыто критиковал налоговую политику во Франции, предусматривающую введение 75% налога на доходы свыше 1 млн евро в год.

Надо сказать, что за последние годы получение российского паспорта стало модной тенденцией среди выдающихся деятелей искусства и спорта.

12 сентября 2015 г. издан Указ Президента Российской Федерации N 454 о присвоении российского гражданства американскому боксеру Рой Джонсу-мл. <11>. По сведениям СМИ, о своем желании стать гражданином России боксер сообщил лично Президенту РФ 19 августа 2015 г. На следующий день, 20 августа, спортсмен написал соответствующее заявление о приеме в российское гражданство. Свой выбор он мотивировал желанием боксировать и исполнять рэп одновременно на две страны <12>. Представляется, что, как и в предыдущем случае, единственным основанием приобретения Рой Джонсом-мл. гражданства, учитывая срок его получения, могли быть исключительно "особые заслуги перед Российской Федерацией", наличие которых автору неизвестно.

<11> URL: http://kremlin.ru/acts/bank/40033.
<12> URL: http://lenta.ru/news/2015/08/20/passport/.

5 ноября 2015 г. вице-президент Федерации профессионального бокса России А.М. Рябинский сообщил о намерении одного известного боксера обзавестись российским паспортом: "Леннокс Льюис так проникся к нашей стране и ему так понравились люди, что он тоже задумался о получении российского гражданства, как Рой" <13>.

<13> URL: https://twitter.com/ryabinskiy/status/662240531523719168.

Из средств массовой информации стало известно, что в марте 2016 г. российское гражданство получил американский актер японского происхождения Кэри-Хироюки Тагава <14>. Указом Президента Российской Федерации от 3 ноября 2016 г. N 585 российский паспорт из рук главы государства почетным образом вручен американскому киноактеру Стивену Сигалу <15>.

<14> URL: http://regnum.ru/news/cultura/2098875.html.
<15> URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/41367.

Стоит отметить, что победа граждан РФ - уроженцев зарубежных государств <16> на Олимпиаде в Сочи побудила законодателей инициировать внесение коррективов в ст. 13 ФЗ "О гражданстве РФ". Так, 3 июня 2014 г. группа депутатов внесла в Государственную Думу Российской Федерации законопроект N 557023-6, согласно которому лицо, имеющие высокие достижения в области спорта и изъявившее желание в дальнейшем осуществлять деятельность в области спорта в интересах Российской Федерации, может быть принято в гражданство РФ без соблюдения условий, предусмотренных ч. 1 ст. 13 ФЗ "О гражданстве РФ". Однако через год принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы <17>.

<16> На Олимпиаде в Сочи шорт-трекист корейского происхождения Виктор Ан принес сборной России три золотые и одну бронзовую медали, а американский сноубордист Вик Уайлд, также принявший гражданство России, стал двукратным олимпийским чемпионом. РИА "Новости". URL: http://ria.ru/sport/20140515/1007913098.html#ixzz3WFgoSmbL.
<17> URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?number=557023-6&sort=date.

Если вернуться к понятию "особые заслуги", то, как отмечает в своем ежегодном докладе Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, понятие это сугубо оценочное, а значит, не вполне надежное. Так, Уполномоченный описывает ситуацию, при которой российское гражданство отказались выдать советской гимнастке, двукратной чемпионке мира и Олимпийских игр, заслуженному мастеру спорта СССР, уроженке Кемеровской области, встретившей роспуск СССР в Белоруссии <18>.

<18> Доклад Уполномоченного по правам человека за 2012 год. М., 2013. С. 55 - 56.

Процедура приема в гражданство для лиц, имеющих особые заслуги перед страной, подробным образом регламентируется в упомянутом выше Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации <19>.

<19> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4571.

Так, прием в гражданство Российской Федерации осуществляется на основании обращения к Президенту Российской Федерации федерального органа государственной власти или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и при наличии заявления лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией, с указанием особых заслуг.

Перед тем как обратиться к Президенту, указанные субъекты должны в письменной форме уведомить территориальный орган Федеральной миграционной службы либо дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации о намерении обратиться к Президенту Российской Федерации с соответствующей просьбой. При наличии такого уведомления лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, составляет заявление, содержащее просьбу о принятии в гражданство, которое вместе с уведомлением и копией документа, удостоверяющего личность заявителя, направляется в соответствующий федеральный орган государственной власти или главе субъекта Российской Федерации. Указанное заявление прилагается к обращению, адресованному Президенту Российской Федерации. До представления Президенту Российской Федерации обращение и заявление направляются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации в Федеральную службу безопасности Российской Федерации для получения заключения. Для объективной оценки заслуг лица перед Российской Федерацией могут быть запрошены дополнительные сведения и заключения от федеральных органов государственной власти или от органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, изучение регулирования приема в гражданство "по заслугам" позволяет сделать вывод, что даже столь "удобное" основание для приобретения гражданства требует немалых усилий, сопряженных с различного рода проверками, вплоть до получения заключения ФСБ России. Реализация многоступенчатой процедуры приема гражданства в порядке особых заслуг явно не рассчитана на "молниеносное" получение паспорта Российской Федерации, тем более если учитывать сроки работы почтовых служб.

Рассмотренные выше примеры получения гражданства невольно напоминают институт почетного гражданства, который относительно недавно еще существовал в Законе РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 (в ред. от 06.02.1995, с изм. от 16.05.1996) "О гражданстве Российской Федерации" <20>. Статья 8 предусматривала, что лицу, не являющемуся гражданином РФ, имеющему выдающиеся заслуги перед РФ или мировым сообществом, могло быть с его согласия предоставлено почетное гражданство. Почетные граждане РФ пользовались правами граждан РФ. Высказывается мнение, что почетное гражданство - это особая почесть, вроде награждения иностранца орденом или медалью <21>. Но если это разновидность награды, становится непонятным, каким образом "почесть" может повлиять на правовое положение почетных граждан, объем прав. Неопределенность в этом вопросе привела к тому, что в практике ни одного случая предоставления почетного гражданства за все время действия Закона 1991 г. не было <22>.

<20> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 6. Ст. 243.
<21> Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994. С. 26.
<22> Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2011. С. 281.

С появлением современного Закона о гражданстве упоминание почетного гражданства исчезло, однако идея того, что суверен вправе "даровать" подданство, до сих пор остается. А раз такая дискреция сравни презумпции, разве имеют значение заслуги...

Литература

  1. Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М.: Рос. юрид. изд. дом, 1994.
  2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год. М., 2013.
  3. Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриевой, Е.Ю. Моисеевой. М.: Деловой двор, 2014.
  4. Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Проспект, 2011.