Мудрый Юрист

Проблемы и особенности муниципального права в Российской правовой системе

Тимофеев Николай Семенович, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (МГУ), доктор юридических наук.

Муниципальное право рассматривается как управляющая - ориентирующая правовая система реализации местного самоуправления России. В центре внимания - комплексный характер, обеспечивающий многоплановую реализацию и взаимную предопределенность различных отраслей права. Исследование проводится в историческом и современном аспекте.

Ключевые слова: муниципальное право, комплексный характер, межотраслевое правовое взаимодействие.

ISSUES AND FEATURES OF MUNICIPAL LAW IN THE RUSSIAN LEGAL SYSTEM

N.S. Timofeev

Timofeev Nikolay S., Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University, Doctor of Law.

Municipal law is seen as a management - orienting the implementation of the legal system of local self-government in Russia. In the center of attention - the complex nature of providing multifaceted implementation of mutual predetermination of different branches of law. A study carried out in historical and contemporary perspective.

Key words: municipal law, complex nature, cross-sectoral legal interaction.

В юридической литературе есть суждения о том, что муниципальное право не может быть отнесено к профилирующим (основным) отраслям и поэтому не является первичным и самостоятельным образованием в системе российского права, а также о том, что это - вторичное комплексное образование, объединяющее предписания различных отраслей, регулирующих деятельность местных органов власти и управления, местных образований в целом.

Однако еще в начале муниципальной реформы было обращено внимание на то, что иерархия "фундаментальных (генетически первоначальных) отраслей права и уже следующих за нами специализированных" отраслей обосновывается двумя обстоятельствами. Во-первых, фундаментальные складываются в длительном историческом процессе правового развития общества, являются изначальными и восходят к древности. Специализированные отрасли права являются в этом процессе вторичными, они складывались в разное время в рамках фундаментальных отраслей. Во-вторых, методы правового регулирования специализированных отраслей сохраняют черты преемственности с методами основных отраслей права <1>.

<1> См. подробнее: Таболин В.В., Черногор Н.Н. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. N 3 - 4.

Условно допускаемые комплексный характер муниципального права и его вторичность связаны с группой общественных отношений, конституционно получающих "современную прописку" в общественно-государственной организации России. Местное самоуправление Конституцией РФ признается. За счет получения характера публичной власти происходит смещение ценностно-ориентированных и организационных аспектов. Самоидентификация муниципального права в рамках современной господствующей идеологии, которая может быть охарактеризована как "этатически-правительственная", в признании формы правового закрепления местного самоуправления как "костюмчика на вырост" приводит к состоянию правовой неопределенности. Первичность муниципального права в реализации публичной власти исчезает. На смену приходит производная зависимость от отраслевой иерархии. Вместо средства, обеспечивающего местную публичную власть, нам предлагается обращение к средствам отраслевого обеспечения.

Одновременно складывается ситуация, когда взаимодействие муниципально-правовых норм и норм отраслевого характера может способствовать превращению отраслевых правовых систем в комплексные.

Такая постановка вопроса способствует интегративному двухстороннему процессу взаимодействия отраслей права, носящему современный характер межотраслевой самоидентификации.

Как в дореволюционной России "идеи практики местного самоуправления были органической частью формирующегося конституционализма" <2>, так в современной России местное самоуправление - основа конституционного строя.

<2> Фадеев В.И. Проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные проблемы публичного права в Германии и России. М., 2011. С. 197.

Не будет преувеличением, если мы дадим муниципальному праву характеристику ядра определенного механизма правового обеспечения разных интересов.

Наличие в муниципальном праве публично-правовых и частноправовых норм может восприниматься не как сумма отраслей права, а как исторически закрепившаяся система регулирования общественных отношений именно России на соответствующем этапе развития.

Муниципальное право также может рассматриваться как "соседствующее" со всеми другими отраслями, как право, имеющее "совокупный продукт", как право, которое развивается и предмет которого регулируется многими системами.

Ведущаяся много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права, лишена оснований, ибо их объем зависит не от выявления тех или иных особенностей отношений, составляющих предмет права, а "...от воли государства, придающего этим отношениям основополагающий характер" <3>.

<3> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 26.

В данном случае, исходя из национальной правовой традиции, муниципальное право, как и конституционное, приобретает значение в зависимости от наличия необходимых ресурсов управления, которые обеспечиваются государством. При этом ресурсы не только носят материальный характер, но и определяются политической волей и общественным согласием (последнее особенно зависимо от состояния и развития местного самоуправления).

В современном состоянии местного самоуправления его оценка населением (зачастую отрицательная) определяется реальным уровнем исполнения социального предназначения.

По мнению автора, одним из способов защиты института местного самоуправления, сохранения и развития его в конституционном понимании служит современная постановка проблемы места отрасли муниципального права в российской правовой системе. В этих условиях представляется необходимым перевести регулирование на новую конституционную основу, воспринять идеи самостоятельности и комплексности муниципального права, придав им иное толкование.

То, что иногда называют муниципальным правом "в узком понимании слова", составляет его основу и предназначение. Муниципальное право - часть фундамента народовластия, а комплексный характер реализации носит подчиненный, по-разному проявляющийся характер взаимодействия.

Муниципальное право - это политико-правовой феномен или конституционная ценность будущего конституционного развития. Полагаем, что никто из нас не может быть безразличен к этим вопросам.

Современные проблемы муниципального права во многом предопределены искаженным представлением о предназначении местного самоуправления и соответственно муниципального права. Родовые муки и того и другого чрезвычайно осложнены конституционными поисками, каждый раз по-новому ставят проблему не только развития, но и повседневной реализации.

Идею местного самоуправления, так же как и конституционную модель, не следует идеализировать. Однако она не может быть поставлена под сомнение как классическая форма современной демократии. Необходимо принимать во внимание, что местное самоуправление выходит за пределы нормативно-правового регулирования. В то же время именно муниципальное право наиболее тесно связано с демократическими самоуправленческими отношениями, выраженными как в публичных, так и в частных ценностях.

Муниципальное право по своему происхождению носит естественный характер, впоследствии ограниченный и, в конце концов, поглощенный государством. Сегодняшний этап российского развития носит неустойчивый характер возвращения народу его естественного права на самостоятельную деятельность, дополняемого участием в решении государственных задач, направленных на обеспечение достойной жизни граждан.

От современной науки во многом зависит востребованность местного самоуправления населением через муниципальное право, реализующее свой статус в рамках конституционной модели. И современный процесс развития муниципального права свидетельствует о частичной утрате ориентиров. Можно заметить определенную растерянность у специалистов по вопросам местного самоуправления в связи с рекомендацией отказаться от использования категорий "муниципального права" как малопонятного для простых граждан словосочетания. Повышенное внимание уделяется не всегда конструктивным спорам о месте муниципального права в правовой системе. Примером этого, в частности, являются попытки введения муниципального права в систему особенной части административного права, низведение его статуса на уровень законодательства и т.д. <4>.

<4> См. подробнее: Батанов А.В. Современный взгляд на предмет муниципального права. Рецензия на учебник "Муниципальное право Российской Федерации" (под ред. Н.С. Бондаря. М., 2013) // Конституционное муниципальное право. 2014. N 9. С. 79.

Закрепив местное самоуправление в качестве основы конституционного строя и формы народовластия, Конституция Российской Федерации создала условия для формирования новой отрасли российского права - муниципального права. Не вызывает сомнения, что возникает сложный юридический комплекс, регулирующий и обеспечивающий функционирование всех институтов местного самоуправления по жизнеобеспечению населения как в вопросах местного значения, так и при выполнении отдельных государственных полномочий, которые могут делегироваться органами местного самоуправления.

Сложное правовое содержание реализации местного самоуправления предопределено необходимостью применения громадного юридического массива практически всех кодексов и многочисленных отраслевых российских федеральных законов. И это как раз и осложняет восприятие предназначения муниципального права как самостоятельной отрасли. В частности, В.А. Баранчиков отмечает, что "невозможно перечислить всю совокупность юридических норм различных отраслей системы российского права, входящих в состав сложного юридического комплекса, получившего название муниципального права". При этом автором делается вывод о том, что на данном этапе его становления и развития нет основания отнести этот сложный юридический комплекс к самостоятельной, пусть даже комплексной (вторичной), отрасли права. Предлагается понимать муниципальное право как отрасль системы российского законодательства, которая включает в себя нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления и решение на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления <5>. Эта позиция была выражена еще в одном учебном издании <6>.

<5> Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 76.
<6> См.: Муниципальное право / Под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 7 - 8.

Однако следует учитывать, что в теории есть и другое мнение о соотношении отрасли права и отрасли законодательства как разных правовых феноменов, где первичность отдается отрасли права, а отрасль законодательства носит более весомый обобщающий характер.

Под сомнение была поставлена и оправданность рассмотрения муниципального права в качестве отрасли российского права. Ставя эту проблему, А.А. Сергеев рассматривает муниципальное право в узком смысловом значении, участвующем своими нормами во множестве межотраслевых институтов. Объединяя муниципальное право в узком смысле значения с базовыми локальными межотраслевыми институтами, мы получаем муниципальное право в широком смысле слова <7>.

<7> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2006. С. 26 - 29.

При этом выражается опасение, что комплексность российского муниципального права не может обосновываться тем, что муниципальное право в действительности стремится поглотить "пограничные" межотраслевые институты <8>.

<8> Там же. С. 35.

В данном случае допустим вывод о получении права "второй прописки" отраслевых норм в муниципальном праве. Н.С. Бондарь по этому поводу пишет, что соответствующие нормы как бы "раздваиваются" между муниципальным правом, с одной стороны, и конституционным, административным, финансовым, гражданским и другими отраслями, откуда они перекочевали в комплексную отрасль муниципального права, - с другой <9>.

<9> Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. 4-е изд. М., 2014. С. 57.

Комплексность муниципального права определяется не только значимостью местного самоуправления, его конституционно-правовой статусностью, востребованностью муниципального права, наличием разноплановых источников муниципального права. Комплексный характер муниципального права предопределяется сложной комплексной системой экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения.

В.И. Васильев обращает внимание на иную картину. Он констатирует: "Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс РФ воспроизвел многие нормы Федерального закона N 131-ФЗ (как и нормы Федерального закона N 154-ФЗ), конкретизировал, развил их, снабдил процедурами исполнения". Дорогого стоит его вывод о том, что теперь сферу финансово-бюджетной деятельности органов местного самоуправления регулируют два системных акта, причем формальных противоречий между данными системами не возникает. Констатируется факт, что "с учетом положений Федерального закона N 131-ФЗ о вопросах местного значения внесены изменения в Закон РФ "Об образовании в Российской Федерации", Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Федеральные законы "О пожарной безопасности", "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", "О статусе наукограда Российской Федерации" и ряд других законодательных актов <10>.

<10> См. подробнее: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 41 - 45.

Фактически мы должны признать, что место Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в системе российского законодательства определяется как его прямыми, так и косвенными связями со многими правовыми актами.

И современные ученые-государствоведы проявляют к этой проблеме существенный интерес. В основном дискуссии ведутся вокруг правового статуса отрасли - муниципальное право как самостоятельная отрасль, как подотрасль конституционного права, как самостоятельная отрасль, носящая комплексный характер.

При этом следует обратить внимание на то, что в странах с устоявшимися демократическими муниципальными традициями статусные проблемы муниципального права в принципе аналогичны нашим отечественным, за исключением позиции, когда его считают подотраслью административного права.

Вопрос о месте муниципального права в правовой системе России имеет существенное значение. В.И. Васильев справедливо обратил внимание на то, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 7 ввел в оборот ранее не применявшееся понятие "муниципальное право" без должной в таких случаях его формализации, без содержания этого понятия. Он обращает внимание на то, что нет ясности и единого мнения о соотношении новой отрасли права с предметами других отраслей права. Суждение о ее "комплексном" характере не решает проблемы. "Включение в состав муниципального права других отраслей законодательства может только навредить сложившейся и оправдавшей себя на практике российской системе права и законодательства, размывая и без того не очень четкие границы муниципального права" <11>. В то же время можно было констатировать, что закреплялся приоритет норм Конституции и Федерального закона N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 3 ст. 7).

<11> Васильев В.И. Указ. соч. С. 38.

Если смотреть на эволюцию процесса, следует иметь в виду, что подход к пониманию муниципального права как отрасли права получает развитие в актах федеральной власти. В частности, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (подп. "и" п. 3 разд. III) находим и положение о "формировании муниципального права как комплексной отрасли права" <12>.

<12> См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.

А.А. Сергеев, дискутируя с Е.С. Шугриной, полагающей, что муниципальное право рождалось на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, хозяйственного права, финансового права, земельного права, экологического права <13>, делает вывод: "...вряд ли этот тезис имеет серьезную доказательственную основу, скорее он приведен лишь для того, чтобы обосновать идею комплексности муниципального права через его генезис" <14>. А.А. Сергеев соглашается с выводом В.И. Васильева о вредности для муниципального права его "обогащения" чужеродным элементом. Неоправданное расширение так называемых самоуправленческих отношений, по сути безгранично вторгающихся в правовые сферы, лишь девальвируют ценность правовой теории.

<13> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 37.
<14> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 19 - 20.

В то же время муниципальное право как самостоятельная комплексная отрасль правовой системы Российской Федерации является необходимым условием на этапе не только становления, но и дальнейшего существования и развития муниципального права. Все зависит от того, какой путь будет избран. Речь идет о государственной политике по реализации конституционных основ местного самоуправления. Именно это влияет на уровень становления и развития муниципального права.

С.В. Поленина, рассматривая пограничные институты через подвижные предметно-регулятивные связи, делает вывод о допустимости различных вариантов развития. "Пограничный институт может рассматриваться в нескольких направлениях. Возможен вариант, когда он будет развиваться преимущественно как институт "материнской" отрасли права. В этом случае привнесенные черты другой смежной однородной отрасли права будут занимать все меньший удельный вес в регламентации данных отношений, и постепенно институт утратит свой комплексный характер. Возможно и прямо противоположное явление, когда по мере развития "пограничного" отношения число заимствованных черт будет неуклонно увеличиваться, а сам институт начнет "специализироваться" в качестве института смежной отрасли. В конечном счете данный процесс приведет к тому, что правовой институт утратит свой комплексный характер и перейдет из системы "материнской" отрасли права в систему смежной однородной отрасли" <15>.

<15> Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С. 7.

В отношении муниципального права такая постановка вопроса представляет интерес в части как происхождения, так и развития. Несомненно, своим происхождением муниципальное право самым непосредственным образом связано с конституционным правом. С.А. Авакьян объективно отмечает, что нормы конституционного права, обращенные к местному самоуправлению, стали называться муниципальным правом <16>.

<16> Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2005. С. 51 - 52.

Признание того, что система права носит многоуровневый и иерархический характер, объединяющий в себе историческое и логическое, означает необходимость существования комплексного характера многих отраслей права - это как явление объективного процесса, так и неизбежность.

Вывод о том, что "потенциал этой отрасли может сыграть важнейшую роль в деле укрепления государственности и обеспечения социально-экономической стабильности" <17>, на мой взгляд, должен быть связан с развитием конституционной модели местного самоуправления Российской Федерации.

<17> Там же.

Выделение муниципального права из единой отрасли конституционного права ни в коем случае не разрушает конституционное право, а, напротив, способствует его развитию в рамках муниципального права. Различные концепции, связанные с определением места муниципального права в системе российского права, требуют взвешенного подхода. Речь идет не об отходе от общей теории права, а, напротив, об использовании всех концепций, что позволит осмыслить их, учесть и привести к взаимосвязи конституционно выделившейся новой группы общественных отношений на основе полновластия народа и развития местного самоуправления как публичной власти.

Стремление по-новому определить место муниципального права в системе российского права предопределено не только современным состоянием местного самоуправления, но и концепцией развития муниципального народовластия, связанного с вопросами не только жизнеобеспечения и развития муниципальных образований, но и становления российской государственности в целом.

На тесную взаимосвязь конституционного и муниципального права, обусловливающую наиболее сильное влияние конституционного права, обращает внимание Н.С. Бондарь. Он подчеркивает, что это определяется уже тем, что конституционное право, являясь ведущей отраслью, представляет собой фундамент всей правовой системы и всех отраслей права. Но в отношении муниципального права главная причина - не только тесная взаимосвязь, но и "генетическое родство" конституционного и муниципального права, заключающееся в том, что сами общественные отношения, определяющие основные начала (принципы) самоорганизации населения и осуществления местного самоуправления, носят конституционный характер. Поэтому не случайным является тот факт, что в сферу конституционного регулирования попадает достаточно широкая сфера отношений, связанных с местным самоуправлением (Конституция РФ: ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 40, ст. 130 - 133 и др.).

Построение правовых основ местного самоуправления в современном конституционном варианте не было начато с чистого листа.

Дискуссия, возникшая по поводу системы конституционного права и его предмета, поставила проблему "совокупного предмета" всех отраслей российского права, на которое конституционное право воздействует с помощью своих особых средств <18>, соответственно конституционное право характеризуется как "интегрирующая" отрасль права <19>. Конституционное право рассматривается как отрасль, "соседствующая" со всеми другими отраслями права на одном уровне, предметное разграничение между которыми должно проходить исключительно по горизонтали, т.е. в зависимости от сферы общественных отношений и безотносительно к иным качественным характеристикам этих отношений <20>.

<18> См. подробнее: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 19.
<19> См. подробнее: Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Т. 2. С. 341.
<20> См. об этом: Бондарь Н.С. Российское конституционное право в ценностном измерении: как правовой отрасли, юридической науки, учебной дисциплины // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11. С. 4 - 13.

С.А. Авакьян говорит о конституционном праве как регулирующем "наиболее важные общественные отношения, которыми характеризуются основы конституционного (общественного) строя Российского государства, сущность и формы власти народа, основы конституционного общественного строя Российского государства, сущность и формы власти народа; основы правового положения личности; государственное устройство России; система, порядок формирования, принципы организации и механизмы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления" <21>.

<21> Авакьян С.А. Указ. соч. С. 22.

О.Е. Кутафин, оценивая различные точки зрения, исходит из наличия двух групп общественных отношений, составляющих предмет конституционного права: отношений, которые конституционное право регулирует в полном объеме; основополагающих общественных отношений, которые предопределяют содержание остальных отношений в этих сферах <22>.

<22> Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 25.

Анализ основных точек зрения относительно предмета конституционного права не может не оказать влияние на определение места муниципального права в системе российского права. Особенностью муниципального права является то, что оно регулирует и, соответственно, касается всего круга общественных отношений, обусловленных обеспечением жизнедеятельности граждан и связанных с этим иных субъектов права. Но обеспечение жизнедеятельности, функционально являясь первичной функцией местного самоуправления, предполагает для ее реализации "вторжение" на территорию иных отраслей права, чаще всего частноправового характера. Отношения в сфере обеспечения жизнедеятельности для муниципального права и, соответственно, местного самоуправления, реализуемого в сфере иных отраслей, приобретают межотраслевой характер, придающий муниципальному праву комплексный характер. В иных отраслях права возникает ситуация межотраслевого взаимодействия. В них вынужденно отражаются особенности конституционных норм, требующих развития в отраслевых законодательствах. Речь идет об индивидуализации муниципального права на "чужой территории".

Вторая группа общественных отношений закрепляет (регулирует) общественные отношения индивидуализации, комплекса всех проблем муниципального строительства: закрепления конституционного статуса местного самоуправления, его целей, принципов на основе видов муниципально-правовых источников: Конституции РФ, международно-правовых, указов Президента, постановлений Правительства, постановлений Конституционного Суда РФ, субъектов Федерации, муниципально-правовых актов и т.д., представляющих собственную муниципально-правовую составляющую муниципального права.

Очевидно, что, приходя к одному выводу о муниципальном праве как о самостоятельной отрасли права, надо видеть также, что его взаимодействие с иными отраслями носит различное обоснование. В первом случае комплексность связана с использованием иных отраслей права, во втором случае комплексность - это не результат отраслевых предметов, а их сложность в процессе реализации местного самоуправления.

Разнородность муниципально-правовых отношений на всех этапах более чем четвертьвекового становления и реформирования местного самоуправления требует их эффективного изучения с позиций его (местного самоуправления) не только правовой, но и социально-политической сущности.

А.А. Акмалова обращает внимание на то, что необходимо объективное изучение местного самоуправления и его правовых основ, объединенных целым комплексом других категорий и понятий, таких как "политическое", "публично-правовое" и "частноправовое", "автономия" и "зависимость", а также "территориальное", "институциональное" и "функциональное". Таким образом, очевиден вывод, что местное самоуправление и муниципальное право являются политически-правовым феноменом, представляющим специфическую определенность, отраженную в абстракциях разных уровней <23>.

<23> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 9.

И.В. Бабичев, исследуя понятие юридической конструкции, приходит к выводу, что "в рамках даже отдельной отрасли права трудно очертить все юридические конструкции этой отрасли. Очевидно, что это сопряжено с вопросом, конечно или бесконечно число объектов социальной действительности. И хотя число таких объектов принципиально конечно, охватить эту конечность затруднительно" <24>.

<24> Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010. С. 43.

Е.С. Шугрина рассматривает концепцию муниципального права как комплексной отрасли, исходя из двух фактов. Во-первых, "сам факт базирования муниципального права на местном самоуправлении как самостоятельном институте власти дает основание отнести муниципальное право к самостоятельной отрасли права". Во-вторых, "муниципальное право - отрасль права, для которой характерно соединение разнородных институтов, профилирующих и специальных отраслей. Оно рождалось на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, хозяйственного права, финансового права, земельного права, экологического права и др." <25>.

<25> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2010. С. 33.

Как самостоятельную отрасль права выделяют муниципальное право И.И. Овчинников и А.Н. Писарев. Выделение в российской системе права муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права они связывают с самостоятельной системой власти на местах. Однако при этом констатируют, что "в настоящее время муниципальное право представляет собой сложную систему собственно муниципальных норм, а также норм, относящихся к различным отраслям права: конституционного, административного, финансового, земельного и др." <26>.

<26> Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Курс лекций. М., 2011. С. 13.

Н.Л. Пешин характеризует муниципальное право как "самостоятельную комплексную отрасль права, представляющую собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе муниципальной власти и ее взаимоотношения с государственной и общественной формами власти". "Муниципальное право регулирует отношения, складывающиеся во многих различных сферах жизнедеятельности общества: экономической, социальной, духовной и др. Это означает, что нормы муниципального права могут регулировать многие отношения, находящиеся под воздействием норм других отраслей права" <27>.

<27> Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2011. С. 18.

П.А. Астафичев рассматривает муниципальное право как систему правовых норм, представляющих собой регулятор общественных отношений, объектом которого выступает местное самоуправление. В этом заключается основное отличие муниципального права от других систем правовых норм, объектами регулятивного воздействия которых выступают общественные отношения иного рода (имущественные, трудовые, семейные и т.д.) <28>.

<28> Астафичев П.А. Муниципальное право России. М., 2010. С. 5.

Перечень высказываний можно было бы продолжать. Но следует обратить особенное внимание на следующие факторы. Довольно часто о состоянии муниципального права говорят с использованием категории "в настоящее время". Это следует понимать как некоторую незавершенность, неопределенность процессов и отсюда необходимость ответа на вопрос: а каково может быть дальнейшее развитие интеграционных процессов? И еще: достаточно очевидно, что требуется принятие решений по устранению системных дефектов, связанных с коллизиями норм муниципального права с бюджетным, трудовым, пенсионным и другим законодательством.

Касаясь исторического аспекта, отметим, что построение правовых основ местного самоуправления в современном конституционном варианте не начато с чистого листа. Демократический потенциал местного самоуправления и, соответственно, муниципального права был заложен еще в советский период государственного развития - несмотря на то что в тот исторический период концепции местного самоуправления и тем более муниципального права не имели признания.

Однако, если не зацикливаться на терминологии, следует вспомнить, что предтечей комплексного характера современного муниципального права РФ во многом являлось статусное положение Советов народных депутатов. И как известно, уже с 30-х годов прошлого века существовала учебная и научная дисциплина "Советское строительство", она в своей основе носила комплексный характер. В центре внимания были организация и деятельность всех советских органов как органов власти, включая как демократические (в понимании того времени) правила формирования, порядка работы, отношений с населением, так и многоотраслевое функционирование. Советское строительство не было правовой отраслью, но его правовая составляющая оказывала и оказывает в наши дни существенное влияние на развитие муниципального права.

В этом отношении особый интерес представляет позиция Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета о связи советского строительства и права. Они констатировали, что советское строительство не представляет собой отрасль права или законодательства и не является частью какой-либо из имеющихся отраслей, поскольку содержание советского строительства составляют организация и деятельность Советов, а не просто система правовых актов, норм и институтов. Сказанное, однако, не отрицает и не принижает роли права в советском строительстве <29>. Во-первых, правовые нормы закрепляют и регулируют отношения, из которых складываются организация органов Советов и их регулирование. Во-вторых, принятие правовых актов служило для Советов средством руководства. Авторы отмечали, что содержание советского строительства обусловливает особо тесную связь с государственным и административным правом. Конституционные и иные государственно-правовые нормы закрепляют систему, организацию и формы деятельности представительных органов власти, их взаимоотношения с исполнительным аппаратом и другими подразделениями механизма социалистического государства. Они являются правовым фундаментом советского строительства, определяют содержание функций, требования, предъявляемые к формам и методам организации их работы. Нормами административного права определяются структуры и организация исполнительных и распорядительных органов местных Советов, правовое положение и функции руководителей и иных сотрудников аппарата Советов <30>. Ученые также обращали внимание на связь советского строительства с другими отраслями советского права (например, финансовым). Таким образом, и в то время можно было говорить о комплексном характере правового фундамента и правоприменения в сфере деятельности Советов.

<29> Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. М., 1988. С. 13.
<30> Там же. С. 14.

Отсюда для современного этапа становления муниципального права вполне приемлем и допустим вывод: комплексный характер муниципального права предопределен предшествующим периодом Российского государства. Нельзя не согласиться с выводом Е.И. Колюшина: "Справедливо подчеркивая и пытаясь наполнить реальным содержанием различия между советским строительством и муниципальным правом России, не следует забывать о наличии преемственности между ними и, следовательно, о проявлении сходства. Последние объективно проистекают из проявлений преемственности и сходства объекта соответственно регулирования, рассмотрения, анализа, так как во всех случаях речь идет о местном уровне публичной власти... Поэтому, в частности, вопрос природы местной власти и взаимоотношений с центральными государственными органами, статуса депутата, комплектации местных органов были предметом советского строительства и должны сейчас занимать достойное место в предмете муниципального права" <31>.

<31> Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 20 - 21.

Различные подходы к определению муниципального права и его места в правовой системе России не должны отвлекать наше внимание от его воздействия на развитие тех или иных современных отраслей права. И речь идет не об экспансии заимствования муниципального права за счет других отраслей права, а о закреплении в этих отраслях права новых проявлений в муниципальной публичной власти.

Основные начала муниципального права России получили свое развитие в рамках государственного права СССР и РСФСР. Первым документом о местном самоуправлении стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <32>. Содержание Закона соответствовало ранее распространенной позиции о том, что местные Советы воплощают два начала - органов государственной власти и органов местного самоуправления. Одновременно следует учитывать, что за четыре месяца до принятия закона в ст. 145 Конституции СССР было введено понятие о территориальном общественном самоуправлении, собраниях граждан, иных формах непосредственной демократии, получивших существенное развитие в современном федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и нормотворчестве муниципальных образований.

<32> Ведомости СНД СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 16. Ст. 267.

Рассуждая о приоритетности тех или иных норм муниципального права, можно подойти к выводу о допустимости их равной оценки с нормами других отраслей. В то же время муниципальное право не претендует на статус профилирующей основной отрасли <33>. Но признание вторичного характера муниципального права может быть временно, на период становления, и связано исключительно с компетенционной частью в пределах отраслевого законодательства. Юридическая природа подобного рода предписаний может стать и заимствованием, и потерявшей юридический смысл в связи с изменением обстоятельств, связанных не с проблемами отраслевого законодательства, а с проблемами муниципального регулирования тех или иных публично-правовых отношений. Отсюда следует иметь в виду ключевой характер положения, отраженного в п. 2 ст. 4 Федерального закона N 131-ФЗ. В статье, носящей название "Правовая основа местного самоуправления", сформулировано требование приоритета, гласящее: "Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный закон".

<33> Бондарь Н.С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2013. С. 54.

Таким образом, выделение и одновременно возможное соединение в правовую отрасль норм, регулирующих различные отрасли права, приобретают не просто характер взаимосвязанности и необходимого взаимодействия, а обязанности самоуправления по всему комплексу самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ). Следует обратить внимание и на ст. 132 Конституции РФ. Конституционная установка на самостоятельность местного самоуправления в управлении всем социально-экономическим комплексом муниципального хозяйства, социального экономического развития муниципального образования, обеспечения жизнедеятельности населения, экономических основ местного самоуправления и других направлений создает чрезвычайно сложный и многосторонний предмет муниципального права, регулирующее воздействие которого не может не носить сложного характера, требующего объединения вокруг прежде всего субъектной составляющей местного самоуправления. В то же время мы не можем оставлять без внимания перманентное состояние вопросов местного значения и конституционное наличие делегированных полномочий, придающих муниципальному праву качественно новые свойства.

Отсюда не так уж удивителен вывод о том, что по сути своей муниципальное право является микромоделью национального права <34>. Признание зависимости формирования гражданского общества и построения правового, демократического государства от выстраивания управления обществом с низового звена - местного сообщества, внутри которого складываются нормы, максимально соответствующие уровню развития социально-экономических отношений, не может быть оспорено.

<34> Таболин В.В., Черногор Н.Н. Указ. соч.

Позитивные конституционно-правовые преобразования (а не негативные) должны стимулировать экономическое развитие. Как известно из истории, часто именно юридические революции подталкивают бурный экономический рост. Так, именно развитие городского права в средневековой Европе обеспечило развитие цехов, мануфактур, что предшествовало промышленной революции. Конституционная реформа в Англии позволила ей одной из первых в мире вступить в эру промышленной революции и бурного экономического роста. Подобных примеров множество <35>. Это общеизвестный факт. Об этом свидетельствуют труды ученых множества стран, видевших в местном самоуправлении и муниципальном праве основу жизни свободного общества. Ведь только подлинно самоуправляющееся общество может противостоять любой централизованной системе. А. де Токвиль суть общинных учреждений видит в том, что они, "с одной стороны, умеряют деспотизм большинства, а с другой - прививают народу вкус к свободе и учат жить в условиях свободы" <36>. Нельзя не согласиться с Винсентом Остромом в том, что "предполагалось, что подлинная наука лежит в будущем, а все прошлое было лишь мифологией, непониманием и заблуждением... что индивиды всегда действуют в культурной сфере, состоящей из полуавтономных познавательных систем, которые переходят к нам из прошлого и дают возможность смотреть в лицо будущему" <37>.

<35> Костюков А.Н. Концепция "единой фабрики" в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 8. С. 78.
<36> Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 220.
<37> Остром Винсент. Система американского федерализма. М., 1993. С. 35.

Проблемы муниципального права приобретают с каждым новым шагом перманентной муниципальной реформы местного самоуправления особую значимость. Мы не можем оставлять без внимания плеяду бесконечных поправок в Закон N 131-ФЗ, ЗК РФ, ГК РФ и целый ряд других федеральных актов, бессистемных, плохо увязанных между собой, отличающихся непродуманной поспешностью, искажающих конституционную модель местного самоуправления.

Складывается впечатление, что наши современные реформы не столько совершенствуют самоуправленческий уровень народовластия, носящий первоначальный характер, сколько трансформируют его в низовой объект управления - государственного с иллюзионными проявлениями участия муниципально организованных сообществ. Доказательством этого может служить анализ современного развития муниципального права в Российской Федерации. По мнению автора, одним из способов защиты института местного самоуправления, сохранения и развития его в конституционном понимании служит постановка проблемы муниципального права в российской правовой системе.

На основании названных выше положений можно сделать следующие выводы:

<38> Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2016. С. 73.
<39> Бондарь Н.С. Муниципальное право Российской Федерации.

К этим выводам следует добавить, что муниципальное право по своей природе выходит за рамки традиционных правовых отношений и является единственным в своем роде правовым феноменом, захватывающим духовную сферу, пробуждающим активность, самостоятельность и творческую инициативу. В общетеоретическом плане, с учетом российских реалий, бесспорен вывод о том, что муниципальное право является самостоятельной, первичной (основной) отраслью права <40>.

<40> Лазарев В.В. Общее и особенное в характеристике муниципального права в качестве самостоятельной отрасли // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 405 - 410.

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 5 - 11.
  2. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: В 2 т. М., 2005.
  3. Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003.
  4. Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации. Екатеринбург, 2012.
  5. Астафичев П.А. Муниципальное право России. М., 2010.
  6. Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010.
  7. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. М., 1988.
  8. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000.
  9. Батанов А.В. Современный взгляд на предмет муниципального права. Рецензия на учебник "Муниципальное право Российской Федерации" (под ред. Н.С. Бондаря. М., 2013) // Конституционное муниципальное право. 2014. N 9. С. 79.
  10. Бондарь Н.С. Конституционное правосудие и развитие конституционной юриспруденции в России: теория и практика // Журнал российского права. 2011. N 10.
  11. Бондарь Н.С. Российское конституционное право в ценностном измерении: как правовой отрасли, юридической науки, учебной дисциплины // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11. С. 4 - 13.
  12. Бялкина Т.Н. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006.
  13. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.
  14. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Современные вызовы и перспективы развития. М., 2016.
  15. Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2016.
  16. Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008.
  17. Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М., 2003.
  18. Костюков А.Н. Концепция "единой фабрики" в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 8. С. 78.
  19. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
  20. Лазарев В.В. Общее и особенное в характеристике муниципального права в качестве самостоятельной отрасли // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М., 2010.
  21. Муниципальное право / Под ред. А.М. Никитина. М., 2000.
  22. Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001.
  23. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Курс лекций. М., 2011.
  24. Остром Винсент. Система американского федерализма. М., 1993.
  25. Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2011.
  26. Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9.
  27. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
  28. Таболин В.В., Черногор Н.Н. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. N 3 - 4.
  29. Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992.
  30. Фадеев В.И. О проблемных особенностях современного законодательства о местном самоуправлении // Проблемы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М., 2008.
  31. Фадеев В.И. Проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные проблемы публичного права в Германии и России. М., 2011.
  32. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004; М., 2010.