Мудрый Юрист

Вопросы совершенствования системы предупреждения преступлений в сфере незаконных сделок с землей с учетом международного опыта

Гриб Владимир Григорьевич, профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин юридического факультета Московского государственного лингвистического университета, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

В статье рассмотрены важные вопросы совершенствования профилактики, предотвращения и пресечения преступлений, связанных с регистрацией незаконных сделок с землей.

Ключевые слова: регистрация, сделка, земля, кадастр, недвижимость, криминологические характеристики, преступность.

ISSUES OF ADVANCED PREVENTION OF CRIMES IN THE FIELD OF ILLEGAL LAND TRANSACTIONS, TAKING INTO ACCOUNT INTERNATIONAL EXPERIENCE

V.G. Grib

Grib Vladimir G., Professor of the Department of Criminal and Legal Disciplines of the Law Faculty of the Moscow State Linguistic University, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation.

The article deals with the important issues of improving prevention, prevention and suppression of crimes relating to the registration of illegal land deals.

Key words: registration, transaction, land, inventory, real estate, criminological characteristics, crime.

Разработка предложений, которые отождествляются с комплексом предупредительных мер, направленных на совершенствование системы недопущения совершения преступлений, в сравнении с уголовно-правовыми мерами, признается более выгодной. Еще философы и правоведы эпохи Просвещения отдавали предпочтение предупреждению преступности. Так, Монтескье призывал к тому, чтобы законодатель заботился не столько о наказании, сколько об улучшении нравов. Вольтер писал, что предупреждение преступности является истинной юриспруденцией в цивилизованном обществе. Что касается России, то в 1878 г. был принят Устав о предупреждении и пресечении преступлений. В нем содержался перечень деяний и лиц, подлежащих превентивному воздействию, им также регулировались некоторые вопросы тактики действий как правоохранительных органов, так и населения <1>.

<1> Устав состоял из 326 статей, заключенных в пяти разделах, о предупреждении и пресечении преступлений против: веры; общественного порядка и учреждений правительства; беспорядков при увеселении и забавах, пресечении явного соблазна и разврата в поведении; личной безопасности; имущества.

Произошедшие в конце XX века глобальные изменения в нашем обществе негативным образом сказались как на работе правоохранительных органов в целом, так и на таком направлении их деятельности, как предупреждение преступлений. Сегодня они реагируют в основном на уже совершенные преступления, направляя почти все свои усилия на раскрытие, расследование и судебное рассмотрение уголовных дел.

Предупреждение включает в себя профилактику, предотвращение и пресечение преступлений. Профилактика предполагает собой самую раннюю и наиболее сложную стадию предупреждения, объектом которой выступает не криминальная деятельность, а ее детерминанты. Предотвращение - это своевременное обнаружение планирования и подготовки преступления. Пресечение выражается в противодействии уже начатому преступлению и предполагает принятие определенных мер, в том числе силовых. Некоторые авторы выделяют также четвертый вид предупредительной деятельности - исправление преступников <2>. Но именно такой вид предупреждения преступлений, как профилактика, в наибольшей степени интересует криминологов, поскольку она требует наиболее серьезного научного обоснования.

<2> Криминология: Курс лекций / Под ред. В.Г. Гриба. М., 2008. С. 111.

В этом смысле регистрацию незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижение размеров платежей за землю следует рассматривать как специальный случай служебного подлога, то есть в качестве должностного преступления, хотя, согласно структуре УК РФ, это преступление относится к сфере экономической деятельности, имеющей высокий индекс латентности.

По нашему мнению, единство профилактики преступности и противодействия латентности совершаемых конкретных преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, должно быть положено в основу комплекса предупредительных мер против рассматриваемых преступлений, поскольку они относятся к числу высоко латентных, и до тех пор, пока латентность не начнет снижаться, вести речь об успешном предупреждении данных преступлений вряд ли придется.

Основной мерой, направленной на борьбу с искусственной латентностью, должно выступить кардинальное изменение существующей системы статистического учета преступности. А для того чтобы значительно усилить ее эффективность, необходимо широко использовать такие меры, как информирование граждан (через СМИ и т.п.) об их правах в процессе принятия заявлений о совершенном преступлении, усиление контроля над ведением учетной документации в органах внутренних дел и различного рода землеустроительных учреждениях. При этом основным принципом системы регистрации сообщений о преступлениях должна выступать такая мера, как устранение корыстных мотивов у должностных лиц правоохранительных органов, в компетенцию которых входит совершение действий в регистрации преступлений, указанных в ст. 170 УК РФ. Разумеется, что вышеназванные меры выступают также в качестве общей профилактики преступности. Поэтому предупредительно-профилактическое воздействие должно быть многовекторным. Например, для устранения корыстных мотивов у должностных лиц, совершающих рассматриваемые преступления, следует в равной степени применять как предупредительные меры материального характера, так и меры, связанные с ужесточением отбора кандидатов на должности по моральным качествам и оказанием воспитательного воздействия на граждан. А для лиц общей положительной ориентации, но которые могут совершить преступление под действием тяжелой жизненной ситуации, предлагается улучшение социального и материального статуса как государственных служащих. В отношении лиц, способных совершить преступление в результате влияния негативных внешних факторов, бесконтрольности, неустойчивой моральной и нравственной ориентации и т.п., наиболее действенными будут меры, направленные на пропаганду нетерпимости к должностным злоупотреблениям и невозможности впредь занимать должности, связанные с учетной и регистрационной работой. Что касается лиц, совершающих преступления в результате преимущественно антиобщественной, корыстной ориентации личности, то они вообще должны отсеиваться при должной кадровой политике.

При профилактике преступлений, совершаемых должностными лицами в сфере незаконных сделок с землей, особую важность приобретает проблема воспитательного воздействия на формирование общественного мнения непримиримой антикоррупционной направленности, которое может быть реализовано с помощью различных видов пропаганды: выступлений перед населением, в коллективах, работы со средствами массовой информации и других способов. Чрезвычайно эффективной представляется такая мера, как последующее осуществление общественного контроля за деятельностью публичных служащих, увольнение с государственной службы лиц, нарушивших этические нормы поведения, связанные с осуществлением должностных полномочий, с тем чтобы впредь они не занимали подобные должности.

При воздействии на данную детерминанту, с точки зрения общегосударственных мер, на первый план должны выступать организационные и кадровые меры противодействия должностной преступности, которые заключаются в увеличении прозрачности деятельности должностных лиц, создании эффективно функционирующего механизма подбора, профессиональной подготовки, расстановки и продвижения кадров в государственном аппарате, совершенствовании контроля над доходами и расходами государственных служащих. В этой связи интересен опыт некоторых зарубежных стран. Так, согласно ст. 268/2 Уголовного кодекса Аргентины "наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет каторжных работ или тюремного заключения, штрафом в размере от пятидесяти до ста процентов суммы обогащения и пожизненным абсолютным поражением в правах тот, кто в ответ на законное требование не представил оправдания происхождению своего значительного по размерам имущественного обогащения или обогащения, использовавшегося им в целях прикрытия подставного лица, осуществленных во время пребывания на государственном посту или должности в период до двух лет после ухода с указанного поста или должности <3>. То же наказание назначается тому, кто злонамеренно исказил или не представил сведений, которые указаны в декларации" <4>.

<3> Уголовный кодекс Аргентины. СПб., 2003. С. 212.
<4> Там же. С. 213.

Также в качестве примера можно привести законодательство Китайской Народной Республики. Согласно ст. 395 УК КНР "государственные служащие, стоимость имущества которых или расходы которых заметно превышают величину законных доходов и это превышение составляет значительную сумму, могут быть обязаны объяснить источник дохода. При невозможности подтверждения законности доходов сумма, составляющая разницу, считается незаконно полученной. В этом случае следует наказание лишением свободы на срок до 5 лет или краткосрочным арестом, а излишки имущества подлежат взысканию. Государственные служащие, имеющие счета за рубежом, обязаны заявить об этом в соответствии с государственными установлениями. Имеющие счета на сравнительно крупную сумму и не заявившие об этом, наказываются лишением свободы на срок до 2 лет или краткосрочным арестом; при смягчающих обстоятельствах - организацией или вышестоящими органами применяются административные меры наказания" <5>.

<5> Уголовный кодекс Китайской Народной Республики / Под ред. д. ю. н., проф. А.И. Коробеева; Пер. с кит. Д.В. Вичикова. СПб., 2001. С. 264.

За фальсификацию учетных записей при регистрации земельных участков предусмотрена ответственность в УК Голландии (ст. 360 УК). Кроме этого, в ст. 333 УК содержится ответственность за уничтожение или повреждение межевых знаков: установлен срок тюремного заключения до двух лет или штраф определенной категории. Примерно такая же ответственность предусмотрена в ст. 546 УК Бельгии, за уничтожение или повреждение межевых столбов, угловых подставок или деревьев, посаженных или признанных для установления границ между различными наследственными участками <6>.

<6> Гостев А.А. Состав регистрации незаконных сделок с землей в уголовных законодательствах иностранных государств [Электронный ресурс]. URL: http://www.edit.muh.ru/content/mag/trudy/05_2009/02.pdf.

Частично меры по усилению контроля над доходами государственных служащих предусматриваются Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", принятым в рамках Национального плана противодействия коррупции. Однако в данном Законе отражены лишь общие положения антикоррупционной политики, которые подробнее раскрываются в других нормативно-правовых актах <7>. Согласно Указу Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих (супруги (супруга) и несовершеннолетних детей) доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера", представлять данные сведения обязаны все должностные лица, в том числе должностные лица, являющиеся субъектами регистрации незаконных сделок с землей. К сожалению, невыполнение указанной обязанности влечет за собой лишь дисциплинарную ответственность в виде освобождения государственного или муниципального служащего от замещаемой должности либо другие виды дисциплинарной ответственности. Ни административной, ни уголовной ответственности за данные деяния современным российским законодательством не предусмотрено. Также одним из основных факторов латентности регистрации незаконных сделок с землей является несовершенство уголовного законодательства, направленного на защиту управленческих земельных отношений.

<7> Так, было внесено множество изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Наиболее важным изменением явилось введение требования о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Значительную роль в профилактике преступлений, связанных с регистрацией незаконных сделок с землей, играют специализированные субъекты, что обусловлено спецификой данного преступления, т.е. обстановкой совершения преступления. Профилактика преступлений - дело местных органов, отвечает их интересам и нуждам и ими же контролируется и проводится. Полиция лишь один из многочисленных инструментов, которым они могут воспользоваться. Это в равной степени относится ко всем видам преступлений, в том числе и к регистрации незаконных сделок с землей. Специальными субъектами профилактики данного вида преступлений остаются правоохранительные органы и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости <8>. Землеустройство тесно связано с ведением мониторинга и кадастра земель: поэтому многие нормативно-правовые акты, приведенные при рассмотрении данных вопросов, имеют отношение и к землеустройству. Осуществляя землеустройство, ведение мониторинга и кадастра земель, государство управляет земельными ресурсами независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки.

<8> Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) - федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Министерства экономического развития РФ. Образовано было в результате реорганизации Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастр), упразднено 1 марта 2009 г.

На практике неоднократно критиковалась сложившаяся ситуация, что один орган совмещает в своем лице регулятивные и контрольные функции, что негативно отражается на результативности этого вида государственной деятельности и в конечном итоге приводит к ухудшению состояния и неэффективному использованию земель в нашей стране.

Было бы целесообразно создание самостоятельного полномочного федерального органа исполнительной власти, на который возложить: выполнение основных контрольных функций за исполнением земельного законодательства, требований охраны земель; координацию деятельности других органов, осуществляющих государственный земельный контроль, и т.п. <9>. Наделить государственные контролирующие органы правовыми полномочиями по раннему выявлению нарушителей и установлению личности виновного <10>. Предложение по созданию самостоятельного контролирующего органа представляется нам весьма актуальным.

<9> Ашиткова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Дис. ... к. ю. н. М., 2008. С. 76.
<10> Мирзаев З.М. Уголовно-правовые и криминологические проблемы регистрации незаконных сделок с землей: Дис. ... к. ю. н. Махачкала, 2006. С. 15.

Немаловажную роль в предупреждении преступности играют также меры организационного характера, направленные на совершенствование работы правоохранительных органов в противодействии тому или иному виду преступлений. Хотелось бы обратить внимание на то, что в качестве одной из мер профилактики преступности в земельной сфере выступает значительное усиление прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства. Также необходимым элементом предупреждения регистрации незаконных сделок с землей и других преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, являются его правовые основы, рассмотрение которых следует начать с международного нормативно-правового акта, в котором закреплены основы противодействия коррупционным преступлениям.

В 2003 году ООН принята Конвенция против коррупции, целями которой являются: содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества по возвращению активов; поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. Конвенция была ратифицирована Российской Федерацией в 2006 г.

В 2008 году по поручению Президента РФ был подготовлен Национальный план противодействия коррупции. Также был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в котором раскрывается понятие противодействия коррупции, устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, отражены организационные основы противодействия коррупции, перечислены меры по профилактике коррупции и т.д. Одновременно были внесены изменения в законодательство, регулирующее отношения в сфере государственной службы.

Указанные выше нормативно-правовые акты не восполняют в полной мере пробела, связанного с правовым регулированием предупреждения преступности. Данные акты посвящены предупреждению лишь одного вида преступлений - коррупционных. В российском законодательстве все еще не отражены общие положения о предупреждении преступности (основания профилактики, принципы и т.д.), которые имеют принципиальное значение для соблюдения принципа законности субъектами профилактики.

Данная ситуация критиковалась некоторыми криминологами еще до принятия Федерального закона "О противодействии коррупции" <11>.

<11> См.: Ревин В.П., Малков В.Д., Плешаков В.А., Лукьянов Ю.К., Токарев А.Ф., Маслов С.А. О перспективах совершенствования правового регулирования деятельности по предупреждению преступлений // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2002. N 2. С. 64.

В заключение кратко остановимся на мерах общесоциального предупреждения и мерах специальной профилактики, которые имеют отношение к рассматриваемой сфере. В частности, к мерам общесоциального предупреждения относятся: криминологическая экспертиза проектов нормативно-правовых актов, с помощью которой могут выявляться и устраняться причины и условия преступности в рассматриваемой земельной сфере; консультативная помощь населению по вопросам самозащиты от преступлений, совершение которых возможно при осуществлении регистрации незаконных сделок с землей (виктимологическая профилактика); мероприятия по правовому просвещению, обучению, воспитанию населения; осуществление прикладных криминологических исследований криминальной ситуации, связанной с совершением коррупционных преступлений и преступлений в сегментах рынка землеустройства; кардинальное изменение существующей системы статистического учета преступности; повышение уровня жизни населения; совершенствование системы материального и социального обеспечения служащих, повышение их социального статуса; повышение уровня правовой культуры граждан; совершенствование законодательства о профилактике преступности; установление административной и уголовной ответственности за доходы должностных лиц неизвестного происхождения.

В процессе предупреждения преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, необходимо учитывать накопленный опыт профилактики общей преступности, предупреждения должностных и корыстных преступлений. При этом преимущество должно отдаваться экономическим мерам общесоциального предупреждения и мерам, направленным на снижение уровня латентности рассматриваемых преступлений.

Мерами специальной профилактики являются: совершенствование уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей; разработка методических рекомендаций по правильной квалификации регистрации незаконных сделок с землей для правоохранительных органов; создание самостоятельного контролирующего органа по соблюдению законности в сфере земельных отношений; ужесточение кадровой политики при назначении на должности, связанные с земельным управлением; совершенствование взаимодействия правоохранительных органов с другими органами государственной власти, с общественностью, научно-исследовательскими учреждениями в противодействии регистрации незаконных сделок с землей.

На уровне специального криминологического предупреждения преступлений в виде регистрации незаконных сделок с землей основные усилия заинтересованных субъектов должны быть сосредоточены на усилении государственного контроля над доходами и расходами должностных лиц, участвующих в осуществлении регистрационных действий по сделкам с землей. Как отмечалось выше, функцию государственного земельного контроля должно осуществлять не только Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), но и самостоятельный федеральный орган, создание которого необходимо, так как в настоящее время на Роснедвижимость возложена еще и функция оказания услуг, в целях снижения уровня латентности общей коррупционной преступности и преступлений, посягающих на управленческие отношения, возникающие по поводу совершения сделок с землей. Необходимо совершенствование норм уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за преступления в виде регистрации незаконных сделок с землей, в частности ст. 170 УК РФ.

Литература

  1. Ашиткова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Дис. ... к. ю. н. М., 2008. С. 76.
  2. Гостев А.А. Состав регистрации незаконных сделок с землей в уголовных законодательствах иностранных государств [Электронный ресурс]. URL: http://www.edit.muh.ru/content/mag/trudy/05_2009/02.pdf.
  3. Криминология: Курс лекций / Под ред. В.Г. Гриба. М., 2008.
  4. Мирзаев З.М. Уголовно-правовые и криминологические проблемы регистрации незаконных сделок с землей: Дис. ... к. ю. н. Махачкала, 2006.
  5. Ревин В.П., Малков В.Д., Плешаков В.А., Лукьянов Ю.К., Токарев А.Ф., Маслов С.А. О перспективах совершенствования правового регулирования деятельности по предупреждению преступлений // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2002. N 2.