Мудрый Юрист

Некоторые организационно-правовые проблемы функционирования джамоатов * в таджикистане

<*> Джамоат - по законодательству Республики Таджикистан это орган самоуправления поселков и сел.

Сайфиддинов Азимжон Ахмадович, директор Фонда Евразия Центральной Азии - Таджикистан, кандидат юридических наук.

За период приобретения государственной независимости в Таджикистане местное самоуправление и местное управление в целом прошли период эволюции, становления, а местами и развития. За указанный отрезок времени были осуществлены реформы государственного управления, местного управления и самоуправления поселков и сел, которые сформировали необходимую политическую и нормативно-правовую основу деятельности этих институтов и дальнейшего их развития. Но в целом в сегменте местного самоуправления пока существует много нерешенных проблем: от эффективного функционирования местного самоуправления, ее экономическими основами до принципов взаимодействия с местными органами государственной власти. Их решение способствует более эффективному и рациональному становлению местного самоуправления в республике.

Ключевые слова: местное самоуправление, организация, правовые проблемы, взаимодействие, местная власть, деятельность, правовые основы.

Some Organizational and Legal Problems of Jamoat Activities in Tajikistan

A.A. Sayfiddinov

Sayfiddinov Azimdgon A., Director of the Eurasia Foundation of Central Asia-Tajikistan, Candidate of Legal Sciences.

Since Tajikistan gained independence, local government and local authorities in general have undergone evolution, formation, and development, in some cases. Over this period, state administration, local authorities and governments of villages and settlements have been reformed thus forming the necessary political and regulatory framework for the activities of these institutions and their further development. In general, local government faces however many unsolved problems: from the effective performance of local government, its economic foundations to the principles of interaction with local government bodies. Their solution contributes to a more effective and rational development of local government in the republic.

Key words: local government, organization, legal problems, interaction, local authority, activity, legal framework.

За последние годы местное самоуправление в Таджикистане прошло путь от полностью зависимого от государства до относительно самостоятельной единицы, ориентированной на решение проблем местного значения. Этот путь был достаточно тернистым, но в то же время достаточно бурным в плане конструирования и поиска оптимальной модели и соответственно формирования системы местного самоуправления республики. Многое еще предстоит сделать. Несмотря на активное правотворчество в этой сфере, в Таджикистане пока много проблем, связанных с эффективным функционированием местного самоуправления, ее экономических основ и принципами взаимодействия с местными органами государственной власти. Решение вышеуказанных проблем является важнейшим фактором дальнейшего укрепления местной инициативы и местного самоуправления в целом.

Очевидно, что успех реформы местного самоуправления во многом зависит от решения одной из важнейших проблем - создания эффективной системы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Здесь в первую очередь нужно разобраться с терминологией, а именно как понимать термины "местное самоуправление", "местная власть", "органы государственной власти", "местные органы государственной власти", т.к. это значительно проясняет вопрос о том, каким должно быть взаимодействие.

Прежде всего отметим, что в статье 1 Конституционного закона Республики Таджикистан "О местных органах государственной власти" даются следующие основные понятия.

Местные органы государственной власти - местные представительные органы государственной власти и местные исполнительные органы государственной власти, действуют в рамках своих полномочий.

Местный представительный орган государственной власти - Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области, области, города Душанбе, города и района, который избирается избирателями Горно-Бадахшанской автономной области, области, города Душанбе, города и района и в пределах своих полномочий решает вопросы местного значения.

Местный исполнительный орган государственной власти - орган, который в пределах соответствующих административно-территориальных единиц обеспечивает исполнение Конституции, законов и других нормативных правовых актов Республики Таджикистан и соответствующих нормативных правовых актов местных органов государственной власти.

Местная структура центрального органа исполнительной власти - единица центральных органов исполнительной власти, которая в соответствующих административно-территориальных единицах в пределах своих полномочий выполняет функции центрального исполнительного органа <1>. Пока, не анализируя указанные понятия, обратимся к мнению отдельных ученых.

<1> Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. N 5. Ст. 339.

По мнению профессора С.А. Авакьяна, под местной властью понимаются "любые властные инстанции, действующие на периферии, в Российской Федерации - на уровне субъектов РФ, местного самоуправления" <2>.

<2> Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2000. С. 351.

Профессор В.Е. Чиркин, отмечая правовой характер теории и идеи местного самоуправления, замечает, что единая политическая система, единый механизм управления страной, понимаемый в политологическом плане, о чем и говорят в основном сторонники "государственной" теории местного самоуправления, не исключают, а, скорее, предполагают самостоятельность отдельных звеньев. Без этого не было бы ни системы, ни механизма <3>. По мнению ученого, концепция местного самоуправления исходит из того, что органами государственной власти являются только центральные органы государства (парламент, глава государства, правительство и др.), органы субъектов федерации (в федерациях), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды как особая ветвь государственной власти <4>. Государственная власть, государство представляет все общество данной страны и действует от имени этого общества. Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как выражение воли определенного территориального коллектива. Естественно, обладая определенной автономией, они в то же время подчинены воле всего общества, и их положение регулируется законами, принимаемыми государством - официальным представителем общества. Местные органы самоуправления имеют свою собственность, например муниципальное жилье, муниципальные дороги и т.д. Понятие муниципальной собственности есть в некоторых конституциях, в том числе в российской (ст. 8). В отдельных странах такая классификация имеет более детальный характер: некоторые объекты муниципальной собственности подчинены режиму публичной собственности. В российском праве такие классификации (положение объектов муниципальной собственности на основе публичного и на основе частного права) еще детально не разработаны, что осложняет положение муниципальной собственности, вносит много неясностей в распоряжение ею <5>. Точно таким же образом эти моменты совершенно не разработаны в Республике Таджикистан. И видимо, зарубежный опыт применительно к таджикской специфике можно и нужно было бы учесть. Тем более, как видно из содержания и определения таджикского законодательства, даже районные и городские органы, не только представительные, но и исполнительные, включены в понятие органов государственной власти, что, на наш взгляд, является спорным. Справедливости ради следует отметить, что это не новое изобретение, это, скорее всего, наследство недавнего прошлого, когда почти все управленческое было тождественно государственной власти.

<3> Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Юристъ, 1997. С. 421 - 422.
<4> Там же. С. 422.
<5> Там же. С. 422 - 423.

В период формирования советской системы развитию местного самоуправления препятствовала идеология построения местных органов власти на основе принципа демократического централизма и отношений руководства вышестоящих Советов народных депутатов нижестоящими. Такая система организации власти предполагала признание всех органов власти снизу доверху государственными, функционирование иерархического механизма распределения властных полномочий и материально-финансовых ресурсов, а также осуществление жесткого государственного контроля за нижестоящими органами государственной власти.

Законом СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" впервые были определены основы организации власти на местах на базе общепризнанных принципов местного самоуправления, правда, с сохранением двойного подчинения органов исполнительной власти - по горизонтали и вертикали.

Признав концепцию местного самоуправления как основу организации власти на местах, Таджикистан Законом от 1 декабря 1994 г. "Об органах самоуправления в поселке и селе", как уже говорилось ранее, установил "дуалистическую" систему организации власти на местах. Представительные органы местного самоуправления тем самым в процессе своей деятельности были обречены на взаимодействие с местными органами государственной власти (местными госадминистрациями).

Формально разделив местную власть между двумя неодинаковыми по своей природе властями, Закон не разграничил полномочия между ними и не определил компетенции этих органов, породив тем самым определенные проблемы взаимодействия между данными органами. Возникший в законодательстве пробел привел к тому, что становление новой модели взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти стало сопровождаться широким вмешательством последних в деятельность представительных органов. Таким образом, самостоятельность органов местного самоуправления оказалась в большей степени формальной, нежели реальной. Этому во многом способствовало отсутствие гарантий местного самоуправления.

Конституция Республики Таджикистан, учитывая сложившуюся ситуацию и исходя из сущностного понимания местного самоуправления как элемента гражданского общества, радикально меняет принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Важнейшей задачей в данной сфере является совершенствование механизма разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Принцип делегирования полномочий рассматривается как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Другими словами, любая функция, которая может быть эффективно выполнена на более низком уровне, должна быть передана на этот уровень (принцип субсидиарности).

Самое большое распространение практика делегирования полномочий органов местного самоуправления получила в Швеции, Нидерландах, Голландии, Испании. Франция благодаря реформе подобного рода в 1980-е годы трансформировалась из сильно централизованного государства в страну с децентрализованной властью.

Делегирование отдельных государственных полномочий на уровень местного самоуправления позволяет решать ряд актуальных государственных задач:

Взаимодействие муниципальных органов с органами государственной власти - это институт, который требует кропотливой работы. Идеала во взаимодействиях между двумя равными по своей природе органами достичь практически невозможно, в то же время мировой опыт показывает, что данные органы могут эффективно сосуществовать.

В мире существует две классические концепции (модели) взаимоотношений центральных и местных властей: модель партнерства и агентская модель <6>. Первая из них (обоснованная еще в XIX веке в трудах Дж.С. Милля) используется преимущественное такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическая система которых формировалась "снизу вверх", путем постепенного объединения различных местных сообществ. Суть партнерской модели кроется в том, что отношения центра с местными муниципальными властями строятся на основе равноправных партнерских условий. В рамках данной концепции муниципальное управление понимается в первую очередь как "органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества", благодаря которому местное население имеет возможность "организовывать в своих интересах необходимые им службы" <7>. Подобная философия предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов.

<6> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 115.
<7> Цитируется по: Черкасов А. The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Oxford, 1987. С. 81.

В рамках агентской модели отношения между центральными и муниципальными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местными органами. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. В пользу данной модели обычно приводится аргумент, что центральные власти, выражая общенациональные интересы, обладают более весомым мандатом, а также более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений <8>.

<8> Черкасов А. Указ. соч. С. 116.

Большинство зарубежных исследователей, анализируя данные концепции, подчеркивают, что они достаточно абстрактны, носят полярный характер и поэтому истину следует искать где-то посередине. Как считает английский исследователь И. Стокер, практически ни в одном современном государстве взаимоотношения центральных и местных властей нельзя описать лишь с точки зрения какой-либо одной модели, ибо в различных сферах эти взаимоотношения могут носить разный характер <9>. В современной литературе часто цитируется работа Дж.А. Гриффита "Центральные министерства и местные власти" <10>. Автор данного исследования приходит к выводу о том, что отношения между британскими министерствами и муниципальными органами строятся далеко не одинаково, с применением различных принципов и подходов. Подобное положение дел не дает возможности говорить о центральном правительстве в контексте его отношений с местными властями как о каком-либо едином целом.

<9> Local Government in Europe Trends and Developments Houndmills 1991. С. 7.
<10> Griffith J.A.G. Central Departments and Local Authorities 1. 1974.

В связи с этим в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит "концепция взаимозависимости". Одним из основоположников последней является британский исследователь Р.А.В. Родс <11>, считающий, что отношения центральных и местных органов, характеризующиеся как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью, определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления.

<11> Rhodes R.A.W. Control and Power in Central-local Government Relations Ian borough 1981. С. 97 - 108.

Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Поскольку в настоящее время центральное правительство не способно всецело контролировать местное управление, оно строит отношения с последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией.

Данная концепция предусматривает более равноправные отношения между центром и местами, чем агентская модель. В то же время она значительно динамичнее и состязательнее, чем модель партнерства, и дает возможность рассматривать отношения центральных и местных властей во всем их разнообразии, проводя дифференциацию этих отношений в зависимости от конкретной сферы деятельности.

Несколько иначе обстоят дела во многих странах "третьего мира" (особенно в африканских государствах), для которых характерен чрезвычайно жесткий контроль центральных властей над местными органами. Такая модель относится к крайне централизованной агентской модели. Государственный контроль при такой модели имеет некоторые объективные основания, ибо он направлен на более эффективное осуществление общенациональной политики на местах, на то, чтобы скудные ресурсы не растрачивались впустую слабо подготовленными и зачастую не отличающимися высокими моральными качествами местными администраторами. Излишняя централизация в то же время препятствует становлению демократических механизмов управления на местах, нарушает деликатный баланс между обеспечением национальных приоритетов и защитой местной автономии, что в конечном итоге делает политическую систему менее гибкой и представительной, "консервирует" авторитарные тенденции.

В Конституционном законе Республики Таджикистан "О местных органах государственной власти" <12> в ст. 6 "Отношения местных органов государственной власти с органами самоуправления поселка и села" определено следующее положение: "Местные органы государственной власти содействуют органам самоуправления поселка и села в выполнении своих функций и в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Таджикистан оказывают им финансовую и экономическую помощь". В части 2 данной статьи также закреплено, что "местные органы государственной власти могут возложить некоторые свои полномочия на органы самоуправления поселка и села". Данное положение в какой-то мере определяет и уточняет принципы взаимоотношения местного органа государственной власти и органов местного самоуправления. Местные органы государственной власти содействуют органам местного самоуправления в выполнении только части их функций как государственного органа, а как орган местного самоуправления джамоаты являются самостоятельными и подотчетны только собранию джамоата. Для постоянного мониторинга деятельности джамоата и контроля над ним в вышеуказанном конституционном законе местный орган государственной власти может возложить некоторые свои полномочия на джамоат, что связывает местную власть с органами местного самоуправления. В то же время те полномочия джамоата, согласно которым данное звено управления является органом самоуправления, в законодательстве не раскрываются.

<12> Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. N 5. Ст. 339; 2006. N 11. Ст. 472; 2009. N 12. Ст. 814; 2010. N 12 (ч. 1). Ст. 800; Законы РТ от 19.03.2013 N 960; от 22.07.2013 N 1012.

На практике с современным джамоатом складывается совсем иная картина. Джамоат выполняет и реализует функции и полномочия государственного органа фактически без процедуры возложений, и нет перечня государственных услуг, которые предоставляет джамоат. Кроме того, в соответствии с действующим законодательством предусмотрен договор между местным органом государственной власти и органом местного самоуправления по возложенным полномочиям местного органа государственной власти, однако не имеется ни формата договора, ни самого текста, а также порядка оплаты и цены за выполнение возложенных полномочий со стороны джамоата. На наш взгляд, необходимо разработать образец договора между государственным органом и органом местного самоуправления, а также определиться с порядком оплаты и ценообразованием на государственную услугу со стороны джамоата, что позволит совершенствовать деятельность органов местного самоуправления, облегчит задачу государственных органов, сэкономит время обращающихся за государственной услугой и оптимизирует расходы населения на получение государственных услуг.

Несколько слов о порядке избрания председателя джамоата. Председатель района или города предлагает всего одного кандидата на должность председателя джамоата, но в то же время его избирает собрание джамоата. Законодатель не предусмотрел и не определил количество выдвинутых кандидатов на должность председателя джамоата, когда процесс вступления в должность председателя джамоата проходит через выборы. Тут еще есть момент, на наш взгляд противоречащий законодательству о государственной службе, так как председатель джамоата включен в Реестр государственных должностей Республики Таджикистан <13>.

<13> Указ Президента Республики Таджикистан от 15 августа 2016 г. N 737.

Формирование, управление, структура и деятельность джамоата в действующем законодательстве точно не определены, а персонал джамоата является государственными служащими, данный факт определяет статус данного звена управления как государственного органа. Данный вывод непосредственно закреплен в частях 2 и 3 статьи 3 Закона РТ "Об органах самоуправления поселков и сел", где определено, что:

"2. Джамоат является юридическим лицом и имеет круглую печать, на которой изображены Государственный герб Республики Таджикистан и полное название Джамоата.

  1. Правовое регулирование деятельности Джамоата осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами о государственных органах".

Эти положения соответственно определяют правовой и фактический статус джамоата как государственного органа.

Предположим, что государственный контроль возможен и необходим также в отношении осуществления местным самоуправлением собственных полномочий. Теоретически это вытекает из той посылки, что местное самоуправление как власть на части территории государства, власть определенного коллектива находится под контролем государственной власти, представляющей общество в целом.

Следует отметить, что процесс формирования и реализации современной правовой основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления (далее - МСУ) в Республике Таджикистан имеет свои особенности, обусловленные предшествующей историей развития таджикской государственности.

Суть местного самоуправления, как мы уже говорили, в праве населения (местного сообщества) самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местному территориальному сообществу должно быть предоставлено право самостоятельно определять:

Взаимодействие местного самоуправления и органов государственной власти должно быть основано на законодательно закрепленных принципах: функционирования МСУ в рамках законов государства; наличия у органов МСУ собственных полномочий, в пределах которых они должны быть самостоятельны; наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами МСУ своих полномочий; обязательности выборных органов в системе местного самоуправления.

Общеизвестно, что в западных странах местное самоуправление не противопоставляется государству. В концепциях МСУ этих стран указывается на важность обеспечения единой по сути власти, приближения управления делами государства к населению в целях развития демократии и повышения эффективности управленческого процесса.

Важно отметить, что по сравнению с предыдущим Законом об органах МСУ <14> экономические и финансовые основы органов МСУ не были урегулированы, а в действующем Законе РТ "Об органах самоуправления поселков и сел" отдельная глава посвящена экономическим и финансовым основам деятельности органов самоуправления поселков и сел.

<14> Закон РТ "Об органах самоуправления в поселке и селе" // Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан. 1994. N 23 - 24. Ст. 450; 2008. N 6. Ст. 468, 470.

В этой главе отдельной нормой регулируются вопросы подготовки, принятия, содержания (доходные источники и расходная часть бюджета) и цели расходования бюджета. В этой же норме определяется, что проект бюджета предполагается по доходным источникам и расходным частям согласно порядку, установленному нормативными правовыми актами. Однако для подготовки проекта бюджета джамоата в поселке и селе и порядка расходования нет никаких нормативных актов, определяющих и регулирующих вопросы, связанные с бюджетом органов местного самоуправления. Кроме того, в данной норме определяется, на какие цели могут быть израсходованы бюджетные средства джамоата <15>. На наш взгляд, необходимо разработать пакет нормативных документов по урегулированию вопросов экономического и финансового характера по деятельности джамоатов и в то же время важно в разрабатываемом пакете документов уделить внимание вопросам взаимодействия с местными органами государственной власти по экономическим и финансовым основам. Кроме того, действующее законодательство Таджикистана возлагает на органы МСУ выполнение отдельных государственных полномочий, которые производятся на основании нормативных правовых актов и по договору сторон с финансированием этих полномочий <16>.

<15> См.: ч. 3 ст. 27 Закона РТ "Об органах самоуправления поселков и сел".
<16> См.: ч. 2 ст. 14 вышеуказанного Закона.

Еще одним направлением деятельности органов государственной власти является организационно-методическое обеспечение органов местного самоуправления, в рамках которого они оказывают им методологическую помощь по использованию местных бюджетов, формированию внебюджетных фондов, а также разрабатывают минимальные государственные социальные стандарты, устанавливают финансовые и социальные нормы.

Важным этапом в решении этих задач должно стать принятие закона, устанавливающего финансовую основу местного самоуправления, который должен определить основные принципы организации местных финансов, установить источники их формирования и направления использования финансовых ресурсов, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношение органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии прав органов местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти с органами местного самоуправления могут осуществляться в различных формах, посредством:

Главной задачей высших органов государственной власти на современном этапе является законодательное закрепление принципов делегирования полномочий органам местного самоуправления, установление механизмов передачи, а также механизмов осуществления контроля за делегированными полномочиями. Среди основных принципов делегирования государственных полномочий особое значение имеет принцип соответствующего материально-финансового обеспечения из государственного бюджета делегируемых органам местного самоуправления полномочий. Без достаточной финансовой поддержки делегируемых полномочий невозможно эффективное исполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. И конечно, важнейший аспект развития местного самоуправления - это эффективное взаимодействие с государственными органами. Залогом эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти является конкретное и точное определение юридической природы как представительных, так и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Литература

  1. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2000. С. 351.
  2. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Юристъ, 1997. 568 с.
  3. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.
  4. Сахаров А.Н. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
  5. The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions / Edited by Vemon Bogdanor. New York: Blackwell Reference, 1987.
  6. Batley Richard and Stoker Jerry (eds.) (1991) Local government in Europe: trends and developments, Basingstoke, UK, Palgrave Macmillan, 253 p.
  7. Griffith J.A.G. (1966) Central departments and local authorities. Allen and Unwin, London, UK.
  8. Rhodes R.A.W. (1981) Control and power in central-local government relations, Aldershot, GB, Gower and Brookfield VT: Ashgate, 232 p.
  9. Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2016.
  10. Конституционный закон РТ "О местных органах государственной власти" // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. N 5. Ст. 339; 2006. N 11. Ст. 472; 2009. N 12. Ст. 814; 2010. N 12 (ч. 1). Ст. 800; Законы РТ от 19.03.2013 N 960; от 22.07.2013 N 1012.
  11. Закон Республики Таджикистан "Об органах самоуправления поселков и сел" (в редакции Законов РТ от 16.04.2012 N 827, от 01.08.2012 N 899, от 23.11.2015 N 1243).
  12. Закон РТ "О государственной службе" // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. N 3. Ст. 166; N 6. Ст. 429; 2010. N 3. Ст. 158; 2011. N 6. Ст. 452; 2012. N 8. Ст. 834; N 12 (ч. 1). Ст. 1008; 2013. N 7. Ст. 542; N 12. Ст. 905; 2014. N 7 (ч. 2). Ст. 425; Законы РТ от 25.12.2015 N 1260; от 15.03.2016 N 1303.
  13. Реестр государственных должностей Республики Таджикистан: утв. Указом Президента Республики Таджикистан от 15 августа 2016 г. N 737.
  14. Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантных административных должностей государственной службы: утв. Указом Президента Республики Таджикистан от 10 марта 2016 г. N 647.