Мудрый Юрист

О некоторых правовых проблемах социальной защиты муниципальных служащих

Шайхатдинов Владимир Шамильевич, заведующий кафедрой социального права, государственной и муниципальной службы Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации.

В статье рассмотрены некоторые правовые проблемы социальной защиты муниципальных служащих. Выявлены основные признаки социальной защиты населения и социального обеспечения, а также социальной защиты муниципальных служащих. Сформулировано определение понятия социальной защиты муниципальных служащих. При этом проанализированы точки зрения различных ученых (А.Н. Аверина, Е.И. Горбатова, А.Ю. Кирьянова, С.В. Наймушина и др.). Значительное внимание в статье уделено вопросам разграничения полномочий в сфере социальной защиты муниципальных служащих между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В связи с этим изучен Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе), другие федеральные законы. Кроме того, рассмотрены вопросы отраслевой принадлежности отношений в сфере социальной защиты муниципальных служащих. Изучив различные мнения ученых, автор сделал вывод о многоотраслевом характере этих отношений, которые регулируются нормами конституционного, административного, гражданского, муниципального, трудового, финансового права, права социального обеспечения.

В статье выявлены недостатки в нормативных правовых актах о социальной защите муниципальных служащих, обоснованы предложения по совершенствованию указанных актов. Эти предложения касаются медицинского обслуживания муниципальных служащих и членов их семей, их пенсионного обеспечения, обязательного государственного страхования на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей, обязательного государственного страхования на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальными служащими муниципальной службы или после ее прекращения, но в связи с исполнением ими должностных обязанностей, а также обеспечения муниципального служащего жилым помещением.

Ключевые слова: социальная защита, социальное обеспечение, социальная защита муниципальных служащих, муниципальная служба, охрана труда, охрана здоровья, пенсионное обеспечение, органы местного самоуправления, стаж муниципальной службы.

Some Legal Issues of Social Protection of Municipal Officers

V.S. Shaykhatdinov

Shaykhatdinov Vladimir Sh., Head of the Department of Social Law, State and Municipal Service of the Ural State Law University, Doctor of Law, Professor, Honored Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation.

The article discusses some legal problems of social protection of municipal employees. The basic characteristics of social protection and social security and social protection for municipal employees. Formulated a definition of social protection for municipal employees. Analyzed the point of view of various scientists (A.N. Averin, E.I. Gorbatov, A.Yu. Kir'yanov, S.V. Naymushin, etc.). Considerable attention is paid to issues of division of powers in the sphere of social protection of municipal servants between the Federal public authorities, public authorities of subjects of the Russian Federation and bodies of local self-government. In this regard, studied the Federal law of March 2, 2007 N 25-FZ "On municipal service in the Russian Federation" (hereinafter - the Law on municipalnoe service), other Federal laws. In addition, the issues of sectoral affiliation of relations in the sphere of social protection of municipal employees. After studying the different opinions of scholars, the author concluded that multi-sectoral nature of these relations, which are regulated by the norms of constitutional, administrative, civil, municipal, labor, financial law, social security law. The article identifies the shortcomings in the normative legal acts on social protection of municipal employees, justified proposals for the improvement of the said acts. These proposals concern the medical service of municipal employees and members of their families, their pensions, compulsory state insurance in case of harm to health and property of the municipal employee in connection with the performance of his official duties, a compulsory state insurance in case of disease or disablement during the period of passage of municipal employees of municipal service or after its termination, but occurring in connection with the performance of their official duties, as well as providing municipal employee living quarters.

Key words: social protection, social security, social protection, municipal employees, municipal service, health, health, pensions, local authorities, the experience of municipal service.

В российской юридической литературе правовым вопросам социальной защиты муниципальных служащих посвящен ряд работ научного, учебного и методического плана <1>. Однако необходимость в дальнейшем исследовании этих вопросов существует. В частности, следует изучить понятие социальной защиты муниципальных служащих, его структуру и основные задачи, провести анализ источников права о социальной защите муниципальных служащих, выявить их недостатки и обосновать предложения по их совершенствованию.

<1> См.: Аверин А.Н. Социальная защита государственных и муниципальных служащих: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2008; Кирьянов А.Ю. Социальная защита муниципальных служащих: проблемы правового регулирования и практика применения законодательства // Социальное и пенсионное право. 2012. N 4. С. 9 - 16; Кулешов И.В. Муниципальная служба Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (юридический словарь-справочник). Новосибирский издательский дом, 2011; Наймушин С.В. Правовое регулирование труда и социальной защиты: Учебно-методические материалы. Екатеринбург: УрАГС, 2004; и др.

По мнению А.Ю. Кирьянова, социальная защита муниципальных служащих и членов их семей - это комплекс мероприятий государства и муниципального образования, направленных на обеспечение служебного иммунитета муниципальных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе муниципальной службы, а также система государственного и муниципального обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после оставления службы в силу государственных и муниципальных обязательств <2>. Как считает С.В. Наймушин, основными сферами социальной защиты муниципальных служащих являются: охрана труда; возмещение вреда, причиненного здоровью служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей; медицинское и жилищно-бытовое обслуживание; пенсионное обеспечение; единовременные выплаты <3>. Представляется, что эти мнения нуждаются в ряде уточнений. Прежде всего следует определить место социальной защиты муниципальных служащих в российской системе социальной защиты населения. Содержание российской системы социальной защиты населения вытекает из статей 7, 37, 38, 39, 40, 41 Конституции РФ. Социальная защита населения включает: охрану труда; охрану здоровья; оплату труда; содействие занятости; регулирование труда; государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; обеспечение жилыми помещениями; обеспечение по обязательному социальному страхованию в случае временной нетрудоспособности, материнства, смерти гражданина и членов его семьи; обеспечение по обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу граждан; социальную защиту лиц, пострадавших в результате природных и техногенных катастроф; иные социальные выплаты.

<2> См.: Кирьянов А.Ю. Указ. соч.
<3> Наймушин С.В. Указ. соч. С. 28.

Основными признаками социальной защиты муниципальных служащих являются следующие. Во-первых, она представляет собой систему правовых отношений, которые возникают между муниципальными служащими и членами их семей с одной стороны и органами государства, органами местного самоуправления с другой стороны. Во-вторых, эти правоотношения возникают по поводу предоставления муниципальным служащим и членам их семей медицинской помощи, пенсий, пособий и других мер социальной защиты. Меры социальной защиты осуществляются в виде выплат, натуральных предоставлений и услуг. В-третьих, указанные меры социальной защиты предоставляются на основе нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. В-четвертых, источниками социальной защиты муниципальных служащих являются федеральный бюджет, федеральные внебюджетные социальные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ), бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, средства страховых организаций. В-пятых, основанием предоставления мер социальной защиты является наступление страховых и нестраховых социальных случаев. Таковыми являются достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай при исполнении служебных обязанностей, беременность и роды, рождение ребенка (детей) и др. В-шестых, наступление этих социальных случаев, как правило, влечет за собой такие неблагоприятные последствия, как утрата заработка, его снижение, повышенные расходы. В-седьмых, основными задачами социальной защиты являются предотвращение, смягчение или устранение неблагоприятных последствий наступления страховых и нестраховых социальных случаев. В этой связи нельзя согласиться с А.Ю. Кирьяновым, который считает, что социальная защита обеспечивает охрану муниципальных служащих от социальных рисков <4>. Дело в том, что социальные риски - это предполагаемые события, защита от наступления которых практически невозможна. Что же касается социальных случаев, то они в значительной мере носят объективный характер, и защита от неблагоприятных последствий их наступления является одной из задач социальной защиты. Перечисленные выше задачи социальной защиты присущи системе социальной защиты в целом. Что касается задач социальной защиты муниципальных служащих, то они включают и еще некоторые. Во-первых, это компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности служащих. Во-вторых, нейтрализация факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности. В-третьих, материальное стимулирование труда служащих <5>.

<4> См.: Кирьянов А.Ю. Указ. соч.
<5> См.: Горбатов Е.И. Социальная защита государственных служащих. Правовые вопросы. Екатеринбург: УрАГС, 2001. С. 7.

Среди блоков отношений, составляющих социальную защиту, следует выделить те, которые распространяются на муниципальных служащих как на любых российских граждан, а также те, которые распространяются только на муниципальных служащих. В число последних включаются: оплата труда; регулирование труда (службы); обеспечение по обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципальных служащих. Остальные блоки отношений по социальной защите касаются всех граждан, в том числе муниципальных служащих и членов их семей. Следует также разграничить социальную защиту и социальное обеспечение. Согласно ст. 72 Конституции РФ социальное обеспечение является частью социальной защиты. В состав социального обеспечения входят: охрана здоровья, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; обеспечение по обязательному социальному страхованию в случае временной нетрудоспособности, материнства, смерти гражданина и членов его семьи; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; социальная поддержка; дополнительное социальное обеспечение; иные социальные выплаты.

Исходя из изложенного выше, можно дать следующее определение социальной защиты муниципальных служащих. Социальная защита муниципальных служащих - это система правовых отношений, возникающих между муниципальными служащими и (или) членами их семей с одной стороны и органами государства, органами местного самоуправления, организациями - с другой, по поводу предоставления муниципальным служащим и (или) членам их семей из специальных финансовых источников и на основе соответствующих нормативных правовых актов денежных выплат, натуральных выдач и услуг в связи с наступлением страховых и нестраховых социальных случаев, влекущих неблагоприятные последствия, для нейтрализации этих последствий, а также компенсации служебных ограничений и материального стимулирования служащих.

Весьма важными являются вопросы разграничения полномочий в сфере социальной защиты муниципальных служащих между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также вопросы отраслевой принадлежности отношений по социальной защите муниципальных служащих.

Полномочия органов публичной власти в сфере социальной защиты муниципальных служащих закреплены в основном в Законе о муниципальной службе. Так, вопросы оплаты труда муниципальных служащих регулируются законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (ст. 22 Закона о муниципальной службе). Исходя из содержания ст. 23 Закона о муниципальной службе медицинское обслуживание муниципальных служащих и членов их семей регламентируется нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Однако в п. 4 ч. 1 ст. 23 Закона о муниципальной службе эти положения отсутствуют. В то же время в п. 5 ч. 1 ст. 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <6> (далее - Закон о гражданской службе) соответствующие положения имеются. Поэтому представляется необходимым дополнить п. 4 ч. 1 ст. 23 Закона о муниципальной службе правовыми нормами о том, что медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

<6> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Регулированию пенсионного обеспечения муниципальных служащих посвящены п. 5 ч. 1 ст. 23 Закона о муниципальной службе и ст. 24 этого же Закона. Согласно ст. 24 упомянутого Закона пенсионное обеспечение муниципального служащего регулируется федеральными законами и законами субъекта РФ, а пенсионное обеспечение членов семей муниципальных служащих по случаю потери кормильца - в порядке, определяемом федеральными законами. Однако Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" <7> в ст. 7 (п. 4) устанавливает, что условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также актами органов местного самоуправления. Порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных, кроме указанных в части 1 ст. 25 Закона о муниципальной службе, периодов трудовой деятельности устанавливается законами субъекта РФ.

<7> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.

Сравнительная характеристика положений ст. 52 Закона о гражданской службе и ст. 23 Закона о муниципальной службе позволила прийти к выводу о том, что в п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о муниципальной службе следует внести дополнение о том, что этот вид страхования и обеспечения по нему регулируется федеральными законами и законами субъектов РФ, а в п. 7 ч. 1 ст. 23 этого же Закона - о том, что это вид страхования и обеспечения по нему - федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Что касается отраслевой принадлежности отношений по социальной защите муниципальных служащих, то здесь сложилась следующая ситуация. В некоторых нормативных правовых актах, а также в научных исследованиях утверждается, что муниципальная служба, а следовательно, и социальная защита муниципальных служащих регулируются одной из отраслей российского права. Так, согласно ст. 11 Трудового кодекса РФ <8> на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права. По мнению И.В. Кулешова, Закон о муниципальной службе является источником административного права <9>, а по мнению А.Н. Кокотова, институт муниципальной службы является подразделением муниципального права <10>.

<8> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
<9> Кулешов И.В. Указ. соч. С. 13.
<10> См.: Муниципальное право России: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. А.Н. Кокотова. М.: Юрайт, 2016. С. 82.

В действительности вопрос об отраслевой принадлежности отношений по социальной защите муниципальных служащих более сложен, чем это представляется отдельным авторам. Так, выше уже приводились конституционные положения о социальной защите населения. Следовательно, отношения по социальной защите муниципальных служащих в первую очередь опосредуются нормами конституционного права. Отношения по финансированию расходов на социальную защиту муниципальных служащих и членов их семей регулируются нормами финансового права. Речь идет о финансировании из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В последнем случае имеет место регулирование и со стороны муниципального права. Нормы финансового права касаются также формирования и расходования средств федеральных внебюджетных социальных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования).

В то же время отношения по формированию и расходованию средств обязательного государственного страхования на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей регулируются нормами гражданского права. Отношения по финансированию дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих и их медицинского обслуживания регулируются нормами финансового и муниципального права. То же можно сказать и о финансировании жилищного обеспечения муниципальных служащих.

Управление в сфере социальной защиты муниципальных служащих регулируется нормами административного права и муниципального права.

Отношения по предоставлению отдельных мер социальной защиты муниципальным служащим регулируются следующим образом. На отношения по денежному содержанию муниципальных служащих и охране труда распространяются нормы трудового права. Отношения по предоставлению муниципальным служащим и членам их семей медицинской помощи, пособий на случай заболевания или утраты трудоспособности, а также страховых пенсий по старости и инвалидности регулируются нормами права социального обеспечения. Что касается выплат по обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего, то они регулируются нормами гражданского права. Поэтому нельзя согласиться с теми авторами, которые считают, что в данном случае речь идет о регулировании этих отношений Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" <11>.

<11> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803. См.: Липатов Э.Г., Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2008. С. 225.

В случае возникновения процессуальных отношений в сфере социальной защиты населения они регулируются нормами как материального права (трудового, гражданского, финансового, муниципального, права социального обеспечения), так и процессуального (административно-процессуального, гражданского процессуального).

В отдельных статьях Закона о муниципальной службе содержатся некоторые недостатки. Например, в п. 7 ч. 1 ст. 23 этого Закона речь идет об обязательном государственном социальном страховании, тогда как следует вести речь об обязательном социальном страховании. Серьезные недостатки имеются в ст. 24 упомянутого Закона. В ч. 1 данной статьи указано, что на муниципальных служащих в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ. В действительности такие законы отсутствуют. То же самое можно сказать и о части 2 ст. 24. Что же касается ч. 3 данной статьи, то она регламентирует лишь права членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей. К этому следует добавить, что ст. 24 Закона о муниципальной службе не согласуется с ч. 4 статьи 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении. При этом непонятно, какие вопросы решаются в нормативных правовых актах субъектов РФ, а какие - в муниципальных правовых актах. Кроме того, следовало бы ввести правовые положения о социальной защите муниципальных служащих в ст. 42 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12>.

<12> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

И самое последнее. Представляется целесообразным разработать и принять федеральный закон "О социальной защите государственных гражданских и муниципальных служащих". Необходимость в таком законе вытекает из положений статьи 6 Закона о гражданской службе и статьи 5 Закона о муниципальной службе.

Литература

  1. Аверин А.Н. Социальная защита государственных и муниципальных служащих: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2008.
  2. Кирьянов А.Ю. Социальная защита муниципальных служащих: проблемы правового регулирования и практика применения законодательства // Социальное и пенсионное право. 2012. N 4. С. 9 - 16.
  3. Кулешов И.В. Муниципальная служба Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (юридический словарь-справочник). Новосибирский издательский дом, 2011.
  4. Наймушин С.В. Правовое регулирование труда и социальной защиты: Учебно-методические материалы. Екатеринбург: УрАГС, 2004.
  5. Горбатов Е.И. Социальная защита государственных служащих. Правовые вопросы. Екатеринбург: УрАГС, 2001.
  6. Муниципальное право России: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. А.Н. Кокотова. М.: Юрайт, 2016.
  7. Липатов Э.Г., Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2008.