Мудрый Юрист

Субъекты правоотношений акваториального планирования

<*> Статья является развитием темы акваториального планирования предложенной к обсуждению на страницах журнала "Юрист". 2016. N 8.

Майборода Виктор Александрович, судья Тульского областного суда в отставке, кандидат юридических наук.

Институт пространственного морского планирования Российской Федерации, формируемый в законотворческой деятельности в качестве правовых инструментов, предлагает заимствование территориального планирования. Представляется, что аналогия территориального планирования и акваториального планирования не может носить полномасштабного характера. В статье предложен круг субъектов формируемого института акваториального планирования.

Ключевые слова: акваториальное планирование, территориальное планирование, субъекты акваториального планирования.

PARTIES TO MARINE-PLANNING LEGAL RELATIONS

V.A. Mayboroda

Mayboroda Viktor A., Judge Emeritus of the Tula Regional Court Candidate of Legal Sciences.

Institute of spatial planning of the sea of the Russian Federation formed in legislative activity as legal tools suggested borrowing the spatial planning. It appears that the analogy of territorial planning and spatial planning of the sea may not be planning a full-scale nature. The range of subjects offered in the article produced by the Institute spatial planning of the sea.

Key words: marine planning, territorial planning, subjects of marine planning.

Институт правового воздействия на хозяйственную, транспортную, рекреационную, туристическую деятельность, осуществляемую человеком в морском пространстве (акватории), находится в Российской Федерации на стадии формирования. Действующую нормативную основу формирования института составляют: Конституция РФ, Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <1> и Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <2>. Документом, задающим вектор развития государственной политики РФ в области морской деятельности, следует признать Морскую доктрину РФ <3>. Администрирование в области формирования и реализации национальной морской политики заключается в определении органами государственной власти приоритетных задач и содержания национальной морской политики на ближайшую и долгосрочную перспективу, в управлении составляющими морского потенциала государства, отраслями экономики и науки, связанными с морской деятельностью, в перспективном планировании морской деятельности и строительства российского флота. Возможности перспективного планирования морской деятельности детализированы в Стратегии развития морской деятельности РФ на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2010 г. N 2205-р, согласно которой определяются стратегические цели, задачи и перспективные пути развития основных видов морской деятельности. Ведущей стратегической целью ее развития указывается переход к комплексному подходу к планированию развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны путем выделения их в отдельный единый объект государственного управления <4>.

<1> СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. 1). Ст. 3378.
<2> СЗ РФ. 1998. N 31. 3 авг. Ст. 3833.
<3> Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года, утверждена Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<4> Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2010 г. N 2205-р "О Стратегии развития морской деятельности в РФ до 2030 года" // СЗ РФ. 2010. N 51 (ч. 3). 20 дек. Ст. 6954.

В 2014 г. в целях развития Республики Крым и города федерального значения Севастополя принят Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя", имеющий сферой своего действия установление особого правового режима в указанных субъектах <5>.

<5> Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" // СЗ РФ. 2014. N 48. 1 дек. Ст. 6658.

Распоряжением Правительства РФ от 10 октября 2016 г. N 2131-р внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ законопроект об изменении указанного Федерального закона <6>. Законопроектом предусматривается включение в состав территории свободной экономической зоны внутренних морских вод и территориального моря России вдоль прибрежной линии Крымского полуострова. Из сопроводительной документации к законопроекту следует, что его принятие позволит: обеспечить возможности использования транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, во внутренних морских водах и территориальном море России, а также развития транспортной инфраструктуры, яхтенного туризма и парусного спорта, организации грузопассажирских перевозок.

<6> Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru/activities/selection/301/24879/; http://government.ru/media/files/SpAcvrrLTrMnjP9l7U4o7fPoL0WuuXGr.pdf.

Таким образом, фактически в сферу правового регулирования государственного управления в данном случае свободной экономической зоной включаются внутренние морские воды и территориальное море России. Подобный подход к комплексному управлению территорией, состоящей не только из суши (земли), но и из морских территорий (акваторий), в законодательстве Российской Федерации встречается нечасто. Очевидно, что комплексность правового регулирования территории, состоящей не только из суши, но и из морского пространства, это вектор неизбежного развития государственного регулирования в данной области.

Вместе с тем вопросы пространственного разграничения транспортной инфраструктуры, вынесенной в морское пространство от иных видов деятельности, осуществляемой человеком в морском пространстве, в указанном законопроекте не разрешены. Речь идет и об указанных в законопроекте отдельных видах отдыха (яхтенный туризм, парусный спорт), и о неупомянутых, но активно используемых в Республике Крым и городе федерального значения Севастополь отраслевых видах морской деятельности: выращивание аквакультур в морских садах; исследование и сохранение объектов культурного наследия, расположенных в морских водах; экологическая деятельность и т.д. <7>.

<7> См.: Сивкова С., Буданов А., Филин П. О государственной политике в сфере изучения, сохранения и популяризации морского наследия России // Морская политика России. 2011. Декабрь. С. 20 - 23; Филин П.А. Морское наследие как важнейший фактор развития морской деятельности России // Проблемы изучения и сохранения морского наследия России: материалы Первой международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 27 - 30 октября 2010 г. Калининград, 2010. С. 107 - 117; В Севастополе выделят 150 гектаров моря под устрицы и мидии // Российская газета. 2015. 27 окт.

Несомненным выводом из изложенного является то обстоятельство, что формирование института акваториального планирования, вопреки трудностям преодоления ведомственных интересов, продолжается, в связи с чем особого внимания заслуживает вопрос об участниках (субъектах) этих правоотношений.

Дефиниция акваториального (морского) пространственного планирования в наиболее распространенном понимании дана Межправительственной океанографической комиссией ЮНЕСКО: "Морское пространственное планирование - это публичный процесс анализа и размежевания во времени и пространстве антропогенной деятельности в рамках данной акватории с целью достижения экологических, экономических и социальных целей, установленных в ходе соответствующего политического процесса" <8>.

<8> База данных ЮНЕСКО. URL: http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001865/186559e.pdf.

Сформированное в Европейском союзе (далее - ЕС) понимание института акваториального планирования закреплено в ряде актов ЕС, использование опыта которого диктуется не только схожестью правовых систем России и ЕС (в отличие от, например, англо-американской правовой системы), но и территориальной сопричастностью морского пространства России и ЕС. Одним из доминирующих способов регулирования в современном ЕС является директива. В отличие от иных нормативных правовых актов прямого действия собственно директива ЕС имплементирует в национальное законодательство членов ЕС те или иные нормы не непосредственно, а обязанием члена ЕС принять меры, направленные на достижение определенных в директиве целей. Таким образом, доминирование публичного субъекта - законодателя нивелируется общностью целей ЕС <9>.

<9> Кашкин С.Ю., Калиниченко П.А., Четвериков А.О. // Введение в право Европейского союза: Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. С. 42.

Традиционно наиболее востребованной с участием России в торговом смысле является территория Балтийского моря. Последние десятилетия ознаменовались необычным возрастанием конкурентной борьбы за ограниченное морское пространство Балтики. В 2008 г. ЕС сформулировал Стратегию ЕС для региона Балтийского моря с целью содействия его гармоничному и интенсивному развитию <10>. Восприятие системности подхода к пространству (в том числе - морскому) как единой общности, вместо восприятия его просто как административной территории для различных схем сотрудничества, является новой не только для Российской Федерации, но и собственно для ЕС. 23 июля 2014 г. принята Директива 2014/89/ЕС Европейского Парламента и Совета "Создание основ для морского пространственного планирования", содержащая ряд норм, подлежащих имплементации в национальное законодательство стран - участниц ЕС <11>. В соответствии с данной Директивой всем государствам - членам ЕС предписывается разработать планы морского пространственного управления своими экономическими зонами. Эти планы обязательно должны содержать взаимодействие между берегом и морем - хозяйственная деятельность на море и на берегу; взаимодействие между государствами; обеспечивать участие общественности. Бельгия, Германия и Нидерланды уже разработали планы морского пространственного управления для своих акваторий, и по существу приведенная Директива является суммарным опытом комплексного управления морским пространством этих стран.

<10> Beazley C. A EU-strategy for the Baltic Sea region: making a success of the 2004 enlargement // Baltic Rimeconomies. 2007. December 21. P. 2 - 4.
<11> Directive 2014/89/EU of the European Union Parliament and of the Council of 23 July 2014 establishing a framework for maritime spatial planning // Официальный сайт Европейской комиссии. URL: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/maritime_spatial_planning/index_en.htm.

Поэтому заслуживает особого внимания формирование представления о возможном круге субъектов - участников правоотношений акваториального (морского) планирования в случае формирования такого института в законодательстве Российской Федерации. Причастность территорий морского пространства, в отличие от пограничья в сухопутных частях, по физической природе является причастностью иного рода. Сама среда является перемещающейся между ее разграничением, а биологическое разнообразие среды непосредственно детерминирует необходимость формирования национального правового института, обладающего потенцией к гармонизации с законодательством стран - участниц ЕС.

Использование аналогии института территориального планирования предлагает формирование субъектного состава участников отношений акваториального планирования сопоставимым кругу лиц, задействованных в территориальном планировании, тем более что в литературе отмечается усиление взаимодействия земельного и градостроительного законодательства, позволяющего использовать инструментарий не только градостроительного, но и земельного законодательства <12>.

<12> Умеренко Ю.А. Тенденции развития и некоторые проблемы земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. N 7. С. 90 - 105.

Согласно положениям гл. 3 Градостроительного кодекса РФ круг субъектов института территориального планирования разделен на две группы: публично-правовые субъекты - регуляторы (акторы) документов территориального планирования по определенным законом сферам регулирования и физические, юридические лица и публично-правовые образования в качестве лиц, чьи интересы обеспечиваются соблюдением документации территориального планирования <13>.

<13> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). 3 янв. Ст. 16.

Российская Федерация как регулятор государственной функции территориального планирования принимает схемы территориального планирования в областях: федерального транспорта; обороны и безопасности; энергетики; высшего образования и здравоохранения. Субъекты РФ как регуляторы принимают схемы: регионального или межмуниципального транспорта; предупреждения чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; образования; здравоохранения; физической культуры и спорта и по иным областям полномочий. Муниципальные образования принимают схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений, округов.

Частью 1 ст. 67 Конституции РФ установлено, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Внутренние воды и территориальное море текстом Конституции РФ обособлены от территории ее субъектов. Далее ч. 2 указанной статьи Конституции РФ подчеркивает, что на континентальный шельф и исключительную экономическую зону распространен суверенитет России и она осуществляет юрисдикцию в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Таким образом, нормы Конституции РФ и принятого на их основе законодательства институализируют суверенные права (суверенитет) России на ее морскую территорию: внутренние воды, территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации в порядке вопроса федеральной компетенции регулирования. Данное обстоятельство исключает возможность использования института территориального планирования по аналогии применительно к отношениям акваториального планирования. Данное обстоятельство исключает возможность использования института территориального планирования по аналогии применительно к отношениям акваториального планирования.

Суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации <14>.

<14> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 5.

В отношении рассматриваемой проблемы можно заключить, что государственная функция акваториального (морского) планирования применительно к объектам планирования: внутренние воды, территориальное море, континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ могут составлять только компетенцию Российской Федерации в лице уполномоченных органов. Вместе с тем очевидным является, что само по себе акваториальное планирование не лишено возможности регулирования применительно к иным объектам акваториального планирования, не относящимся к вышеназванным. К таким объектам правового регулирования можно отнести: поверхностные морские воды, горизонтальную проекцию морских вод (границы вод, обозначенные условными линиями, расположенными в плоскостях ниже уровня моря) и прибрежные морские воды - воды, расположенные в примыкании к береговой полосе и состоящие с ней в единстве взаимодействия периодического изменения уровня воды (приливов и отливов) <15>.

<15> Майборода В.А. Формирование объектов правового регулирования в сфере акваториального планирования // Юрист. 2016. N 8. С. 37 - 41.

Регулирование процедур акваториального планирования относительно указанных объектов может быть отнесено к уровню компетенции субъекта Российской Федерации, сообразуясь с вопросами совместной компетенции России и субъектов РФ.

Кроме того, прибрежные морские воды могут быть выделены в более широкую категорию - прибрежную зону. Заимствование европейского опыта в таком случае позволяет заметить, что согласно ст. 7 Директивы ЕС от 23 июля 2014 г. взаимодействие "суша - море" не включается в процедуры акваториального планирования. Директивой странам - участницам предложен к использованию такой институт, как комплексное управление прибрежной зоной. Представляется, что такой подход может являться позитивным заимствованием опыта. Он позволяет предоставить органам местного самоуправления в формируемой модели акваториального планирования компетенцию по институализации прибрежной зоны в общественном использовании, если иное не будет установлено компетенцией РФ либо ее субъекта. Регулирование прибрежной зоны в качестве зоны территориального планирования позволит вовлечь в этот процесс и заинтересованное население, реализуя существующие в законодательстве России институты публичных слушаний <16>.

<16> Холопов В.А. Эффективность организационно-правового регулирования проведения публичных слушаний как фактор обеспечения легитимности решений органов местной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 20 - 24.

Юридические лица также могут являться субъектами отношений в акваториальном планировании. В данном случае уместным будет заимствование опыта земельного законодательства в части, касающейся института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Инициатором и фактическим исполнителем в ряде случаев такого изъятия может являться круг частных субъектов, не являющихся органами публичной власти. Конструкция института такова, что на инициатора процедуры изъятия возложено бремя реализации не только своего частного интереса, но и публичного интереса <17>. Это позволяет существенно снизить управленческие издержки, переложив их на заинтересованного субъекта, при этом задачи государственного управления земельными ресурсами разрешаются столь же аффективными средствами, как и в случае непосредственного управления.

<17> Майборода В.А. Изъятие земельных участков для публичных нужд // Правовые вопросы недвижимости. 2015. N 1. С. 28 - 32.

Изложенное позволяет предложить аналогичную конструкцию и в формируемом институте акваториального планирования: заинтересованное лицо может выступать инициатором проведения процедур акваториального планирования, имея коммерческий интерес. В таком случае оно не должно быть лишено возможности обращения в соответствующий проектный институт с предложением о заключении договора проектирования зоны в интересующей его акватории. Однако формой такого проектирования может являться лишь создание комплексного проектного плана акватории, включающего в себя не только проектирование зоны по размещению объекта коммерческого интереса, но и весь функциональный комплекс акваториального планирования. В дальнейшем такой проект подлежит рассмотрению и утверждению наряду с проектами, создаваемыми по заказу органов управления соответствующего уровня публично-правового образования.

На основании вышеизложенного можно предложить следующие выводы по составу субъектов отношений акваториального планирования.

Российская Федерация (в лице соответствующих органов управления) осуществляет регулирование отношений акваториального планирования внутренних вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны, включающие функциональные зоны обеспечения безопасности страны, обороны и транспорта и связи.

Субъекты Российской Федерации (в лице соответствующих органов управления) осуществляют регулирование отношений акваториального планирования, связанные с функциональными зонами природопользования; охраной окружающей среды, обеспечения экологической безопасности; особо охраняемых природных территорий; охраной памятников истории и культуры и выполняемых применительно к поверхностным морским водам и горизонтальным проекциям морских вод.

Муниципальные образования (в лице соответствующих органов управления) осуществляют регулирование отношений акваториального планирования, связанных с вопросами управления прибрежной зоной.

Юридические лица и заинтересованные физические лица могут выступать участниками отношений в области акваториального планирования в качестве лиц, имеющих в его реализации правовой интерес, с возложением обязанностей реализации публичного интереса через форму управления - комплексный проект, проявляющий реализацию как частного интереса заинтересованного лица, так и публичного интереса государственного управления сферой акваториального планирования.

Литература

  1. Кашкин С.Ю., Калиниченко П.А., Четвериков А.О. Введение в право Европейского союза: Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Эксмо, 2010. 218 с.
  2. Майборода В.А. Изъятие земельных участков для публичных нужд // Правовые вопросы недвижимости. 2015. N 1. С. 28 - 32.
  3. Майборода В.А. Формирование объектов правового регулирования в сфере акваториального планирования // Юрист. 2016. N 8. С. 37 - 41.
  4. Сивкова С., Буданов А., Филин П. О государственной политике в сфере изучения, сохранения и популяризации морского наследия России // Морская политика России. 2011. Декабрь. С. 20 - 23.
  5. Умеренко Ю.А. Тенденции развития и некоторые проблемы земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. N 7. С. 90 - 105.
  6. Филин П.А. Морское наследие как важнейший фактор развития морской деятельности России // Проблемы изучения и сохранения морского наследия России: Материалы Первой международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 27 - 30 октября 2010 г. Калининград, 2010. С. 107 - 117.
  7. Холопов В.А. Эффективность организационно-правового регулирования проведения публичных слушаний как фактор обеспечения легитимности решений органов местной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 20 - 24.
  8. Beazley C. A EU-strategy for the Baltic Sea region: making a success of the 2004 enlargement // Baltic Rimeconomies. 2007. December 21. P. 2 - 4.
  9. Directive 2014/89/EU of the European Union Parliament and of the Council of 23 July 2014 establishing a framework for maritime spatial planning // Официальный сайт Европейской комиссии http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/maritime_spatial_planning/index_en.htm.