Мудрый Юрист

Обеспечение доступности образования для несовершеннолетних

Косова Ольга Юрьевна, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Иркутского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, доцент.

В статье говорится о праве ребенка на образование и обязанности государства создать условия для его реализации. Правовой анализ дается на основе Конституции РФ, международных актов, действующего российского законодательства, позиции Конституционного Суда РФ. Показана роль органов прокуратуры, которые в ходе своей надзорной деятельности обеспечивают доступность образования для несовершеннолетних детей.

Ключевые слова: право ребенка на образование, физическая и экономическая доступность образования, прокурорский надзор, нарушения законодательства.

Ensuring Availability of Education for Minors

O.Yu. Kosova

Kosova Olga Yuryevna, LLD., Assoc. Prof., Head, Department of Civil Law Disciplines, Irkutsk Institute of Law (Branch), Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

The article presents the child's right to education and the obligation of the State to create conditions for its implementation. Legal analysis is given on the basis of the Constitution of the Russian Federation and international acts, russian legislation, position of the Constitutional Court of the Russian Federation. The role of the prosecution, which by its oversight activities ensures access to education for children, is shown.

Key words: the child's right to education, hysical and economic accessibility of education access to education; public Prosecutor's supervision; violations of the law.

Конституция РФ и международные обязательства России в области прав человека обязывают государство обеспечить каждому человеку, находящемуся в сфере его юрисдикции, реальную возможность получения образования, или, иными словами, - доступность образования.

Из общих положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" следует, что получение образования предполагает приобретение в ходе образовательного процесса совокупности "знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности" (ст. 2), которые становятся неразрывно связанными с личностью самого человека, определяя в дальнейшем его сознание и действия. Нарушение права на образование может быть основанием для привлечения правонарушителей к ответственности, в том числе административной (ст. ст. 5.57, 19.30 КоАП РФ).

Особое значение обеспечение доступности образования имеет для несовершеннолетних, необходимость социализации и развития личности которых остро ставит вопросы получения ими образования. В соответствии с нормами Конвенции о правах ребенка ООН Российская Федерация признает, что образование ребенка должно быть направлено на развитие личности, талантов, умственных и физических способностей ребенка, воспитание уважения к родителям, правам и свободам человека, к культурным и национальным ценностям, на его социализацию. Государства обязываются обеспечить осуществление права детей на образование на основе равных для них возможностей (введение бесплатного и обязательного начального образования; поощрение развития различных форм среднего образования, обеспечение его доступности для всех детей; обеспечение доступности информации и материалов в области образования и профессиональной подготовки для всех детей и др.

Конституционный Суд РФ разъяснил, что "доступность образования" предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям. Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения <1>. Хотя позиция Конституционного Суда РФ была высказана по конкретной ситуации, она может быть распространена на иные уровни общего образования (обязательные начальное общее, основное общее, среднее общее), овладение которыми сопровождает жизнь ребенка.

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П.

В ходе модернизации системы образования были законодательно определены общие границы ответственности государства в части гарантий доступности права несовершеннолетних детей на общее образование. Согласно норме ч. 3 ст. 5 Закона об образовании общедоступность и бесплатность гарантируются в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе гарантируется бесплатность высшего образования, если образование этого уровня гражданин получает впервые. При этом объяснимо и объективно необходимо установление особых гарантий получения образования детьми отдельных категорий, например детьми, оставшимися без попечения родителей, детьми с ограниченными возможностями здоровья или особо одаренными детьми, особенности формирования личности которых требуют особых, дополнительных условий получения ими образования (ч. 5 ст. 5 Закона об образовании).

Реализация права несовершеннолетних детей на образование обеспечивается путем создания "федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения" (ч. 4 ст. 5 Закона об образовании), вследствие этого они наделены широкими полномочиями (ст. ст. 6 - 9, 91 - 93 Закона об образовании). В сфере образования действует система ведомственного надзора <2>, направленная на исполнение закона. Под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение осуществляющими управление в сфере образования органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также организациями, осуществляющими образовательную деятельность, нарушения требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований (ч. 3 ст. 93 Закона об образовании).

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 15 июля 2013 г. N 594 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки".

Хотя Законом об образовании прямо не предусмотрена надзорная деятельность органов прокуратуры, социальная значимость права на образование и действующее законодательство обусловливают особое место прокуратуры среди государственных органов, обеспечивающих его реализацию. Исходя из Конституции РФ основной целью этой деятельности является обеспечение средствами прокурорского надзора права каждого человека на получение образования различного уровня и направленности в рамках предоставленных полномочий и применительно к существующей национальной системе образования. Прокурорский надзор в сфере образования представляет собой деятельность органов прокуратуры, направленную на обеспечение права на образование путем предупреждения, выявления и пресечения нарушений законодательства об образовании, а также на восстановление нарушенных прав граждан, в особенности социально незащищенных их категорий, которыми являются прежде всего несовершеннолетние дети. Реально гарантировать осуществление их права на образование невозможно без соблюдения режима законности и исполнения законодательства всеми участниками образовательных отношений. Поэтому в надзорной деятельности эти обозначенные ст. 1 Закона о прокуратуре направления неразрывно связаны друг с другом. В поле зрения органов прокуратуры должны находиться организации всех типов - дошкольные, общеобразовательные, специальные (коррекционные), профессионального образования, дополнительного образования и другие, а также органы управления образовательной сферой.

В сфере образования органы прокуратуры действуют на основании Конституции РФ, внутригосударственного законодательства, в том числе Закона о прокуратуре, Закона об образовании, международных правовых актов, с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, Европейского суда по правам человека, Верховного Суда РФ <3>, а также в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи". Надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность образования считается важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики безнадзорности и правонарушений (п. 6 Приказа). В Приказе акцентируется внимание на возникающих в сфере образования нарушениях законодательства, по большей части они связаны с нарушением требования доступности образования. Например, до сих пор выявляются в ходе прокурорских проверок факты противозаконного отказа в приеме в государственные и муниципальные образовательные организации; факты необоснованного отчисления обучающихся; нарушения прав на получение стипендий, пособий и компенсационных выплат, незаконная коммерциализация образовательной сферы и др. На нарушения законодательства об образовании обращено внимание работников прокуратуры также в некоторых информационных письмах Генеральной прокуратуры РФ <4>.

<3> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней".
<4> См., напр.: "О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о среднем профессиональном образовании" от 31 июля 2014 г. N 72/2-27-2014; "О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании" от 3 августа 2015 г. N 72/2-27д-2015 и др.

Обеспечение средствами прокурорского надзора экономической и физической доступности образования для несовершеннолетних детей особенно значимо на фоне затянувшейся реформы российской системы образования, ее реструктуризации и коммерциализации. Изменение системы государственных и муниципальных образовательных организаций может привести к ограничению физической доступности, а коммерциализация их деятельности сузить экономические возможности семьи дать ребенку качественное образование. Экономическая и физическая доступность образования тесно взаимосвязаны. Например, перевод ребенка на обучение в школу, находящуюся на значительном расстоянии от его места жительства, обычно влечет за собой необходимость дополнительных семейных затрат, связанных с питанием, одеждой, организацией его пребывания вне дома, а также способен негативно сказаться на его здоровье.

Применительно к физической доступности образования выявленные в ходе прокурорских проверок нарушения связаны зачастую с ненадлежащим выполнением органами управления образованием возложенных на них обязанностей в сфере образования, например, непринятие органами местного самоуправления мер по организации общего образования (ст. 9 Закона об образовании), в первую очередь дошкольного, приводит к недостаточной обеспеченности местами в организациях дошкольного образования, а бездействие в области организации дополнительного образования способствует безнадзорности и криминализации несовершеннолетних. Реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных организаций нередко осуществляются с нарушением ст. 22 Закона об образовании, ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Не создаются условия для обучения детей отдельных категорий с учетом их психофизического развития и состояния здоровья, в том числе детей, страдающих аутизмом, детей-инвалидов, обучающихся на дому и нуждающихся в технических средствах дистанционного обучения. Выявляются нарушения в области безопасности автомобильных перевозок детей в образовательные организации и др.

Нарушения требований физической доступности образования допускаются и общеобразовательными организациями. Здесь наиболее распространены: необоснованные отказы в принятии в образовательное учреждение; не соответствующие законодательству положения локальных актов о приеме и отчислении из соответствующих учреждений; невыполнение мероприятий, обеспечивающих вход-выход и передвижение маломобильных групп детей (отсутствие пандусов, расширенных дверных проемов и пр.); вследствие ненадлежащего ведения сайта образовательных организаций информация, необходимая для обучающихся, в частности слабовидящих, не доступна для них и др.

Экономическая доступность образования в целом предполагает его бесплатность, а значит, возможность получения за счет задействованных государством источников финансирования средств соответствующих бюджетов (ст. ст. 6 - 9, 99 Закона об образовании). Однако при упрощении федеральных государственных образовательных стандартов, сокращении объема часов и сужении программ учебных дисциплин появляется возможность ослабления гарантий экономической доступности качественного образования. Обучение сверх установленных гарантий осуществляется на договорной возмездной основе (ст. 101 Закона об образовании) через оказание дополнительных образовательных услуг. При проведении надзорных проверок прокурорские работники нередко выявляют нарушения порядка предоставления платных образовательных услуг, в том числе несоответствие условий договоров об их оказании требованиям законодательства, завышение оплаты оказываемых по договору услуг, например, при ее индексации. Среди применяемых мер реагирования особое место занимает возбуждение дел по ч. 1 ст. 19.30 КоАП.

Еще один аспект применения законодательства об образовании, связанный с его финансированием, - получение образовательными организациями внебюджетных средств за счет "пожертвований" со стороны законных представителей обучающихся и использование полученных от них средств. Противоречат закону локальные акты образовательных организаций, а также положения договоров образовательных организаций с законными представителями, нормирующие передачу последними материальных благ (их размер, форму, порядок, в том числе сроки передачи). Например, выявляются факты заключения договоров, в которых устанавливается обязанность родителей ежемесячно вносить добровольные пожертвования на развитие материально-технической базы и иные нужды школы в твердой сумме, которая подлежит внесению не позднее определенного числа каждого месяца. В соответствии с разъяснением Министерства образования и науки РФ внесение денежных средств (пожертвований) физическими и юридическими лицами, в том числе законными представителями обучающихся, осуществляется только на добровольной основе, причем целевым назначением на расчетный счет образовательного учреждения <5>.

<5> Инструктивное письмо Министерства образования РФ от 15 декабря 1998 г. N 57 "О внебюджетных средствах образовательных учреждений".

В образовательной сфере все еще распространены случаи возложения на законных представителей обучающихся (в том числе детей, оставшихся без попечения родителей) обязанности финансирования приобретения учебников и иных учебных материалов, что противоречит положениям ч. ч. 1, 2 ст. 35 Закона об образовании о бесплатном их предоставлении для использования обучающимся, осваивающим основные образовательные программы за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в пределах федеральных государственных образовательных стандартов. В некоторых случаях администрация общеобразовательных учреждений организует незаконный сбор денежных средств с родителей на охрану учреждений и обеспечение антитеррористической безопасности. Оплата охранных услуг по договору осуществляется в течение длительного периода, сбор средств со стороны родителей носит системный и с большой вероятностью недобровольный характер, договоры об охране учреждения заключаются неуполномоченными лицами, например руководителями попечительского совета школы. В нарушение установленных правил <6> пожертвованные средства собираются непосредственно работниками образовательной организации, решение об их использовании принимается неуполномоченными лицами.

<6> См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (п. 8 ст. 9.2); указание ЦБ РФ от 11 марта 2014 г. N 3210-У "О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства".

Внимание прокурорских работников привлекают нарушения законодательства в части использования образовательными организациями денежных сумм, "пожертвований", полученных ими для определенных целей. Здесь нарушаются, например, требования о предоставлении отчетов об использовании денежных средств и размещении их на сайте образовательных организаций, что создает возможность присвоения, использования средств не на нужды образования. Применение мер реагирования на выявленные нарушения нередко осложняется тем, что родители, учитывая, что их ребенок обучается в организации, осуществляющей различного рода поборы, в случае конфликтной ситуации пытаются ее "сгладить" и занимают позицию администрации образовательного учреждения.

Обеспечение конституционного положения о доступности образования - задача, безусловно, сложная, требующая целенаправленных усилий государства, в том числе осуществления эффективной надзорной деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере общественной жизни.