Мудрый Юрист

Стратегическое планирование развития курортов Российской Федерации

Бабич Марина Евгеньевна, консультант отдела оценок в сфере транспорта, связи и экологии Департамента оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития Российской Федерации, магистр юриспруденции Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" (г. Москва).

Автор анализирует нормативные правовые акты, касающиеся стратегического планирования развития курортов Российской Федерации. Выявляет существующие в этой сфере проблемы. Делает выводы об отсутствии в России комплексной стратегии развития курортов как федерального, так и регионального значения и о том, что в концепциях и федеральных целевых программах, регулирующих режим курортов, они рассматриваются только как туристический или рекреационный ресурс, а не как самостоятельный природный комплекс, нуждающийся в охране.

Ключевые слова: туристический и рекреационный ресурс, стратегическое планирование развития курортов, режим курортов, туристический кластер, поддержание экологического баланса ландшафтов.

Strategic planning resorts development

M.E. Babich

The author analyzes normative legal acts concerning strategic planning of development of resorts of the Russian Federation. Identifies existing problems in this area. It draws conclusions on the absence in Russia of a comprehensive strategy for the development of resorts, both federal and regional, and that in concepts and federal target programs regulating the regime of resorts, they are considered only as a tourist or recreational resource, and not as an independent natural complex that needs in the guard.

Key words: tourist and recreational resources, strategic planning of development of resorts, resorts mode, tourist cluster, maintaining the ecological balance of landscapes.

Стратегическое планирование на федеральном уровне

В настоящее время общественные отношения по вопросам стратегического планирования в Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Закон N 172-ФЗ).

Согласно пункту 10 статьи 3 Закона N 172-ФЗ документ стратегического планирования - это документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования.

Такая широкая формулировка позволяет любые принимаемые органами публичной власти документы считать документами стратегического планирования, поэтому без дополнительных пояснений нам не обойтись.

В частности, согласно пункту 1 статьи 3 Закона N 172-ФЗ стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленную на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Следовательно, к документам стратегического планирования могут быть отнесены только документы, содержащие положения по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию (в Законе N 172-ФЗ даны трактовки указанных терминов).

Отметим, что Н.Г. Жаворонковой, Г.В. Выпхановой позитивно оценивается принятие Закона N 172-ФЗ, в том числе для экологической сферы жизни общества, по следующим причинам:

  1. циклы природопользования и цели охраны окружающей среды имеют стратегический и долгосрочный характер;
  2. экологическое развитие, использование и сохранение природных ресурсов в силу их конституционно-правового статуса являются прерогативой государства;
  3. переход к рыночным отношениям без непротиворечивой системы государственного планирования экономически неэффективен;
  4. "правильные" цели, прогнозы и стратегические планы необходимо не только разработать и принять, но и реализовать [1, с. 25].

Обозначенные Н.Г. Жаворонковой и Г.В. Выпхановой проблемы реализации документов стратегического планирования (невыполнимые цели, отсутствие адресата документа и ответственного за его реализацию, прав и обязанностей участников правоотношений в этой области, планов-графиков по принятию нормативных правовых актов, исходного правового материала для его разработки, финансово-экономического обоснования, механизма реализации, ответственности, условий для решения тех или иных задач) можно отнести ко всем документам такого плана [1, с. 27].

Для сегодняшнего дня характерна определенная, если не повсеместная, десакрализация. В отношении нормативных предписаний и документов стратегического планирования она проявляется, в частности, в следующем:

  1. цели и задачи указанных документов благородны, но зачастую недостижимы;
  2. указанные благородные цели не предусматривают механизма их достижения и реализации. Цель слишком высока, чтобы ее достигать методы слишком несовершенны и не соответствуют цели. При этом недостигнутые цели транслируются и повторяются в новом документе о планировании, который заведомо неисполним. Получается замкнутый круг.

Автором настоящей статьи были рассмотрены документы стратегического планирования, в которых содержатся упоминания о курортах. Так, например, к документам стратегического планирования, содержащим положения о развитии системы курортов, относятся:

  1. документы стратегического планирования федерального значения:
  1. документы стратегического планирования в отношении отдельных субъектов и федеральных округов Российской Федерации:

Общим для всех указанных документов является то, что в них курорты рассматриваются как часть системы туристического кластера или системы здравоохранения. Самостоятельное природоохранное или экологическое значение курортам и лечебно-оздоровительным местностям в названных документах не придается. Курорты рассматриваются только в качестве экономического ресурса, потенциал которого необходимо наращивать. При этом вопросы охраны природных комплексов, формирования оптимального, а не "сверхлимитного" туристического потока, который обеспечил бы минимальное негативное воздействие на природные комплексы, в рассмотренных документах не поднимаются.

Согласно подразделу 2 раздела III Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [5] обеспечение преемственности в оказании медицинской помощи, включая реабилитационные методы и санаторно-курортное лечение, должно было быть реализовано в рамках третьей задачи - повышения эффективности системы организации медицинской помощи. О развитии курортов речь не идет. В Концепции утверждается необходимость развития системы здравоохранения, но не рассматриваются вопросы поддержания экологического баланса и устойчивого развития уникальных ландшафтов.

В Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года [6] (далее - Стратегия 1) говорится о курортах применительно к развитию туристического комплекса Российской Федерации, в частности позитивно оценивается тенденция к увеличению количества мест отдыха и объектов туристского показа за счет курортов Крымского федерального округа. При этом выделяются и факторы, препятствующие развитию внутреннего и въездного туризма в нашей стране, к которым относятся такие проблемы, как:

Вместе с тем основными показателями достижения цели развития туризма в Российской Федерации следует считать в том числе увеличение количества повторных поездок, расширение набора потребляемых туристами услуг и увеличение продолжительности пребывания туристов на отечественных курортах. Согласно Стратегии 1 решение этого вопроса может быть достигнуто посредством стимулирования предпринимательской активности в сегменте малого и среднего бизнеса. Частная инициатива в сфере гостеприимства (мини-гостиницы, мини-отели, хостелы, гостевые дома) позволяет заметно увеличить емкость средств размещения.

Однако неконтролируемое строительство частных гостиниц способно не только перегрузить коммунальную и туристскую инфраструктуру, но и привести к утрате исторического облика курорта, снижению его привлекательности для туристов. В связи с этим наряду с мерами по стимулированию предпринимательской инициативы местных жителей в градостроительной политике необходимо предусматривать потенциал роста частных гостиниц, учитывать его при разработке программ развития коммунальных сетей, регулировать уровень качества услуг и при необходимости нормировать объем туристского потока для обеспечения комфортных условий жизни местного населения, отдыха туристов и соблюдения норм рекреационной нагрузки на природные территории.

В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года [7] (далее - Прогноз) содержится упоминание о санаторно-курортном лечении и организации новых курортных центров, что свидетельствует о развитии системы здравоохранения и туристических услуг, но не об организации особой системы охраны и использования природных лечебных ресурсов курортов.

К примеру, согласно Прогнозу развитие наиболее известных оздоровительных, горнолыжных и приморских курортов с последующим распространением инфраструктурных инвестиций государства на новые курортные центры является перспективой экономического развития Южного федерального округа при реализации инновационного сценария. К перспективным параметрам развития Северо-Кавказского округа будет относиться реализация инвестиционных проектов в приоритетных сферах развития экономики округа, в том числе:

В перспективе в Дальневосточном федеральном округе предполагается реализация пакета крупномасштабных инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках целевой специализации Дальнего Востока, в том числе развитие сети горнолыжных и бальнеологических курортов, ориентированных на иностранных туристов.

Весьма примечательно, что лечебно-оздоровительные местности и курорты, а также вопросы их охраны остались за скобками Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, Экологической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года N 1225-р, и Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года N 2227-р. Создается впечатление, что курорты и лечебно-оздоровительные местности не относятся ни к природным богатствам нашей страны, требующим если не особой, то просто охраны, ни к перспективным площадкам инновационного развития. Кроме того, в Указе Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" также не содержатся положения об охране курортов и лечебно-оздоровительных местностей. Однако в разделе VI "Россия и переход к устойчивому развитию мирового сообщества" Концепции указано, что одним из основных направлений международной деятельности России в области охраны окружающей среды является развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий.

Напомним, что до вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ) лечебно-оздоровительные местности и курорты являлись одной из категорий особо охраняемых природных территорий. После вступления в силу Закона N 406-ФЗ 1 марта 2015 года курорты представляют собой самостоятельный вид особо охраняемых территорий. Следовательно, с указанного времени переход России к устойчивому развитию осуществляется без учета необходимости установления особого режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

В Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации [8] (далее - Концепция) курорты рассматриваются исключительно как ресурс для лечения и оздоровления. Из пятнадцати основных факторов, сдерживающих дальнейшее развитие курортного дела в нашей стране, в качестве одного названо ослабление контроля за использованием природных лечебных ресурсов, что привело к нерациональному расходованию ценнейших месторождений минеральных вод и лечебных грязей, уменьшению их применения в практике работы санаторно-курортных организаций.

Согласно Концепции главной целью государственной политики в санаторно-курортной сфере является создание в Российской Федерации современного высокоэффективного курортного комплекса, обеспечивающего широкие возможности для укрепления здоровья населения страны и удовлетворения потребности граждан в санаторно-курортной помощи.

Контроль за сохранением и рациональным использованием природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов является одной из двадцати задач государственной политики развития курортного дела в России.

Наряду с природоохранной задачей в Концепции предусматривается следующее:

При этом поставленные в Концепции задачи должны были быть реализованы в срок до 2010 года, чему, к сожалению, в указанный срок не суждено было случиться.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [14] определение понятия "государственная экологическая политика" не дано.

Попытку сформулировать определение понятия "государственная экологическая политика" предпринял С.А. Боголюбов. По его мнению, "в определенной мере объединяются "государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", "государственная экологическая доктрина" и "государственная экологическая политика", под которой понимается деятельность государства для достижения стратегической цели - сохранения природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны" [2, с. 23 - 32].

По мнению Л.Г. Клюкановой, экологическая политика представляет собой "и сферу общественной жизни, и вид активности социальных субъектов, и тип социальных (эколого-правовых) отношений, воздействующих на управление окружающей средой; политика, направленная на охрану и оздоровление окружающей среды, обеспечение рационального природопользования, обеспечение экологической безопасности и соблюдения экологических прав человека" [3, с. 9 - 12].

Однако очевидным является то, что успешная реализация государственной политики, в том числе экологической, возможна только при наличии системы планирования мероприятий и мониторинга их исполнения. Как мы смогли убедиться, на федеральном уровне отсутствует единая концепция развития курортов, сохранения природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительных местностей.

Рассмотрим стратегии и концепции развития федеральных округов и субъектов Российской Федерации.

Стратегическое планирование на уровне федеральных округов и субъектов Российской Федерации

Особый вклад в развитие курортов как туристического комплекса предусматривает Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года [9], согласно которой Южный федеральный округ занимает первое место по масштабам, уровню и темпам развития санаторно-курортной и туристической сфер. Однако в новых условиях развития многие южнороссийские курорты оказались неконкурентоспособными, проигрывают по соотношению цены и качества турецким, хорватским, греческим и черногорским курортам.

При этом перспективы экономического развития Южного федерального округа при реализации базового сценария определяются таким фактором, как поэтапное развитие туризма и рекреации, в частности:

Стратегической целью развития санаторно-курортного и туристического комплекса Краснодарского края является формирование конкурентоспособного круглогодичного туристического предложения и доведение уровня санаторно-курортных и туристических услуг до уровня международных стандартов, обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста санаторно-курортного и туристического комплекса края. Основными направлениями развития санаторно-курортного и туристического комплекса Краснодарского края станут создание бальнеологических курортов, горноклиматических курортов с развитой горнолыжной инфраструктурой, центров активных видов туризма, этнотуристических центров, организация детского отдыха и оздоровления, продвижение современных туристических продуктов.

В Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года [10] достаточно скромно упоминается о развитии курортов. В частности, развитие санаторно-курортной помощи и восстановительного лечения рассматривается как одно из основных направлений совершенствования системы здравоохранения. Вместе с тем предоставление санаторно-курортных услуг рассматривается как перспективная область реализации государственно-частного партнерства.

Еще более скромными перспективами оперирует Концепция развития приграничных территорий субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа [11], согласно которой развитие туризма, санаторно-курортного лечения, строительство объектов туристической инфраструктуры представляется перспективным направлением приграничного сотрудничества в Приморском крае. При этом важными направлениями приграничного сотрудничества для Амурской области, помимо выращивания и переработки сои, являются развитие туризма, санаторно-курортного лечения, а также строительство объектов туристической инфраструктуры.

В Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2020 года [12] не указаны какие-либо планы и целевые показатели развития санаторно-курортного комплекса, однако подчеркивается уникальность Калининградской области как единственной курортной территории России на Балтийском море.

Государственной программой Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года [13] предусматривается развитие курортов Северного Кавказа, а именно:

Проведенный анализ показывает, что в настоящее время отсутствует комплексная стратегия (концепция, программа) развития курортов в Российской Федерации как федерального, так и регионального значения. Принципы и цели регулирования режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей складываются как мозаика из положений различных стратегий, концепций, прогнозов и федеральных целевых программ, в которых курорты рассматриваются только как туристический или рекреационный ресурс, а не как самостоятельный природный комплекс, нуждающийся в охране.

Литература и информационные источники

  1. Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. N 3.
  2. Боголюбов С.А. Соотношение экологических политик России и других государств // Экологическое право. 2016. N 4.
  3. Клюканова Л.Г. Особенности формирования государственной экологической политики Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013. N 2.
  4. Федеральный закон от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации".
  5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года)".
  6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 года N 941-р "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года".
  7. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (подготовлен Министерством экономического развития Российской Федерации). URL: http://www.economy.gov.ru (по состоянию на 30 апреля 2013 года).
  8. Решение Коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации от 24 июня 2003 года N 11 "О Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации".
  9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 года N 1538-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года".
  10. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 года N 1540-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года".
  11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 года N 2193-р "Об утверждении Концепции развития приграничных территорий субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа".
  12. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 года N 866 "О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2020 года".
  13. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 309 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года".
  14. "Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года" (Утверждены Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года).
  15. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации".
  16. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года N 2227-р "Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года".
  17. Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию".
  18. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".