Мудрый Юрист

Финансовый суверенитет государства: к постановке проблемы исследования правовой идентификации

Омелехина Наталья Владимировна, заведующая кафедрой административного и финансового права Новосибирского национального исследовательского государственного университета, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассматривается понятие и содержание государственного суверенитета в финансовой сфере (финансового суверенитета). Ограничив предмет исследования публичными финансами, анализируя доктринальные исследования суверенитета государства и сфер его проявления, многообразие используемой терминологии и положения действующего законодательства, автор приходит к выводу о том, что суверенитет государства в финансовой сфере (финансовый суверенитет) является составной частью суверенитета государства в сфере экономики (экономического суверенитета) и предполагает право публично-правового образования в одностороннем порядке, реализуя властные полномочия, формировать фонды денежных средств, находящиеся в публичной собственности, а также перераспределять их для материального обеспечения своих задач и функций. При этом помимо внутреннего проявления финансового суверенитета выделяется его внешнее проявление - независимость государства во взаимоотношениях с другими государствами в части реализации своей фискальной компетенции и материального обеспечения международных обязательств. В статье также рассматриваются пределы реализации государственного суверенитета в финансовой сфере и определяются дальнейшие возможные направления исследования.

Ключевые слова: государство, государственный суверенитет, финансы, экономический суверенитет, финансовый суверенитет, публичные фонды денежных средств.

Financial Sovereignty of a State: On Raising the Legal Identification Problem

N.V. Omelekhina

Omelekhina Natalya V., Head of the Department of Administrative and Financial Law of the Novosibirsk State University, Doctor of Law, Assistant Professor.

The article discusses the concept and content of the state sovereignty in the sphere of finance (financial sovereignty). Analyzing the doctrinal research of state sovereignty and spheres of its realization, the variety of the terminology and the provisions of the current legislation, the author restricting the subject of research by public finances comes to conclusion that the state sovereignty in the sphere of finance (financial sovereignty) is the part of the state sovereignty in the sphere of economy (economic sovereignty) and includes the right of public legal entity unilaterally implementation of power to form and redistribute public funds for financial security of its objectives and functions. At the same time, in addition to the internal manifestations of financial sovereignty, there is an external manifestation - the state's independence in its relations with other states in implementing their fiscal competence and material support of the international obligations. The article discusses the implementation limits of state sovereignty in the financial sector and identifies possible research directions.

Key words: state, state sovereignty, finance, economic sovereignty, financial sovereignty, public funds.

В условиях непростой геополитической ситуации вопросы обеспечения государственного суверенитета Российской Федерации приобретают особую значимость, актуальность и остроту.

Замечается, что происходит трансформация роли государства. Информационные, финансовые и иные процессы, связанные с глобализацией, сокращают возможности национальных правительств по контролю за внутриполитической ситуацией и управлению ею. Отдельные государства, находясь под усиливающимся воздействием ситуации на мировом рынке, в определенной мере теряют суверенитет над национальной экономикой, все меньше могут влиять на положение в сфере экономики, финансов. Многие функции, ранее выполнявшиеся правительствами, переходят к институтам гражданского общества, транснациональным корпорациям. Национальные и международные неправительственные политические, экономические, правозащитные и иные организации оказывают растущее влияние на общественное мнение, формирование политики, выработку законов, сами выполняют некоторые властные функции <1>.

<1> Пастухова Н.Б. Государственный суверенитет в эпоху глобализации // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 130 - 141.

Проблематика суверенитета давно приобрела междисциплинарный характер, находит отражение в ряде концепций как политического, так и преимущественно правового характера и во множестве экспертных оценок <2>. При этом вопросы государственного суверенитета продолжают оставаться до настоящего времени одними из наиболее дискуссионных в праве, что непосредственно обусловлено происходящими в мире разнонаправленными процессами фрагментации и глобализации и неоднозначностью интерпретации термина "суверенитет" <3>.

<2> Лексин В.И. К вопросу о суверенитете в федеративном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 12. С. 26 - 31.
<3> Морозова А.С., Карасев А.Т. Некоторые подходы к пониманию государственного суверенитета // История государства и права. 2014. N 20. С. 45 - 50.

Безусловно, приоритет в разработке данной темы остается за конституционалистами, специалистами в сфере международного права. Однако, думается, отраслевые юридические науки не могут находиться в стороне от подобного рода исследований, поскольку национальное отраслевое законодательство, с одной стороны, является результатом его реализации, а с другой стороны, оказывает встречное воздействие на содержание государственного суверенитета, формирует его защитные, обеспечительные механизмы.

Полагаем, что финансово-правовые исследования также несвободны от анализа, оценки влияния государственного суверенитета на степень и качество урегулированности финансовых отношений, с одной стороны, и от исследования влияния финансовой деятельности, внутригосударственных финансовых отношений на защищенность, прочность государственного суверенитета - с другой.

Рассматривая финансовое право как публичную отрасль права, устанавливающую правила поведения в отношениях, возникающих в первую очередь для удовлетворения интересов общества в целом, публичных интересов, в качестве обязательного участника таких отношений определяют публичного субъекта - государство, публично-правовое образование в лице уполномоченных органов. Кроме того, финансовое правоотношение рассматривается как властеотношение, в которых одна сторона подчинена другой, в этих отношениях реализуются властные воздействия со стороны публично-правовых образований в лице соответствующих органов применительно к другим участникам отношения. В связи с этим возникают закономерные вопросы: какова правовая основа, что является "правовым базисом" для участия публично-правового образования в финансовых отношениях, что является основой для наделения его возможностью властного волеизъявления и существуют ли границы такого воздействия?

Поиск ответов на поставленные вопросы и вызовы времени заставляют определиться, каково проявление государственного суверенитета в сфере регулирования современных внутригосударственных финансовых отношений и каково влияние финансовой деятельности публично-правовых образований на устойчивость, защищенность российской государственности, обеспечение фактической независимости в международных отношениях, насколько это возможно в условиях усиления межгосударственной интеграции.

Кроме того, исследование сущности и содержания государственного суверенитета, его соотношения с предметами ведения публично-правовых образований, передачи полномочий государства в финансовой сфере на межгосударственный уровень или их перераспределения между публично-правовыми образованиями - структурными единицами государства в финансовой сфере имеет не только доктринальное, сугубо теоретическое, но и существенное практическое, прикладное значение, как правоустановительное, так и правореализационное. Не случайно в Бюджетном кодексе РФ (гл. 2) при определении бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований законодатель первоначально разграничил компетенцию органов власти <4>, затем изменил разграничение компетенции на разграничение полномочий органов власти <5>, а в действующей редакции разграничил бюджетные полномочия публично-правовых образований <6>. До сих пор остается дискуссионным определение понятия бюджета. В действующей редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 6) бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В то же время при обсуждении проекта новой редакции Бюджетного кодекса РФ справедливо предлагается уточнить, конкретизировать цель этих отношений путем указания не на задачи и функции государства и местного самоуправления, а на полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления <7>, которые имеют четкую конституционную идентификацию (ст. 71 - 73, 130, 132 и 133 Конституции РФ) и законодательную детализацию (Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. изм.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <8>, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. изм.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") <9>. Даже определяя расходное обязательство в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6), законодатель указывает на необходимость установления обязанности публично-правового образования по перечислению денежных средств в нормативном правовом акте, договоре или соглашении.

<4> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<5> В ред. Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". См.: СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535.
<6> В ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов". См.: СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
<7> Проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ, подготовленный Министерством финансов РФ (по состоянию на 01.09.2016).
<8> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<9> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Оставим проблемы определения носителя государственного суверенитета, соотношения народного, национального и государственного суверенитета, поскольку настоящее исследование характеризуется в большей степени финансово-правовой направленностью. Позволим себе сосредоточиться на рассмотрении содержания государственного суверенитета и формах его выражения в финансовой сфере.

Для цели структурирования объекта исследования необходимо в первую очередь определить, что будем иметь в виду, говоря о финансовой сфере. Общеизвестно, что при отсутствии легального определения финансов в финансово-правовой науке ведется активный поиск правовой идентификации содержания этой одной из системообразующих категорий экономических отношений. Большинство современных исследователей предлагают использовать это понятие в материальном и институциональном аспектах, а также в широкой и узкой трактовке.

Если материальная сущность финансов как фондов денежных средств (определенным образом организованной совокупности денег), принадлежащих (находящихся в собственности) конкретным субъектам, отражает статическую характеристику, в большей степени приобретающую значение для их обладателей, то институциональная сущность финансов как отношений по получению и расходованию денежных средств отражает ее динамическую составляющую и имеет значение для правового регулирования, для реализации верховенства государства как субъекта, способного навязывать свою волю лицам, находящимся на его территории, для целей обеспечения их определенного поведения, желаемого для властвующего субъекта.

Кроме того, исследования последнего времени выделяют в финансово-правовой науке узкий и широкий подходы к пониманию финансов. Думается, что при анализе государственного суверенитета в финансовой сфере за основу может быть взято понимание финансов как отношений по формированию, распределению и использованию публичных фондов денежных средств для материального обеспечения задач и функций государства и муниципальных образований. Однако, полагаем, при определенных обстоятельствах нельзя абстрагироваться от широкого понимания финансов как отношений по аккумулированию и расходованию как публичных, так и частных фондов денежных средств, поскольку их существование взаимосвязано и взаимообусловлено. Так, исследователи современных проблем финансовой политики государства полагают, что финансовые отношения - это особая форма денежных отношений, в процессе которых посредством формирования и использования денежных фондов распределяются денежные доходы, накопленные в результате закончившихся производственных циклов <10>.

<10> Подпорина И.В. Современная финансовая политика Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2014. С. 17.

В этой связи заслуживают пристального внимания работы профессора Н.М. Казанцева, который предлагает использовать макроэкономическое видение смысловых финансово-правовых форм и определяет финансовое право как право ценности национального богатства, реализуемой и приумножаемой как частноправовым, так и публично-правовым образом, а также право ценности денежного выражения частных благ, защищаемой и реализуемой публично-правовым образом. Финансовое право, по его мнению, как всякое иное публичное право, принадлежит суверену, в демократическом государстве - народу <11>.

<11> Казанцев Н.М. Институты финансового права // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 97 - 114.

Тем не менее в качестве отправной точки исследования проявления государственного суверенитета в финансовой сфере на первом этапе полагаем возможным ограничиться сферой публичных финансов, отношениями по формированию, распределению и использованию публичных фондов денежных средств.

Исходя из того что целью исследуемых отношений (узко финансовых отношений), как обозначалось выше, является материальное обеспечение задач и функций государства, очевидно, что финансовая сфера выступает в качестве структурного элемента экономической сферы, т.е. одного из видов отношений, опосредующих имущественный оборот, однако не в целях удовлетворения частных интересов, интересов отдельного субъекта, а для обеспечения удовлетворения потребностей общества в целом, публичных интересов. Соответственно, экономическую сферу следует соотносить с финансовой как общее с частным, что и будет положено в основу объекта исследования проявления государственного суверенитета.

Юридическая конструкция суверенитета как свойства государства, по мнению специалистов в сфере теории права, конституционного права, международного права, впервые была сформулирована Жаном Боденом в XVI веке и изложена в "Шести книгах о государстве". По мнению профессора юриспруденции, суверенитет есть постоянная и абсолютная власть государства, обладающая такими признаками, как абсолютный характер, независимость, неделимость, неотчуждаемость и непрерывность во времени, а отсутствие суверенитета исключает существование государства, что впоследствии было развито и дополнено политиками, философами, юристами.

Исследования суверенитета в условиях глобализации приводят к выводу о том, что государственный суверенитет рассматривается в качестве одного из признаков государства <12>. Его смысл - верховенство государственной власти внутри страны, ее самостоятельность и полноправие в жизни общества и независимость во взаимоотношениях с другими государствами <13>. В свою очередь, выделяют три главных свойства суверенитета: верховенство, единство государственной власти и независимость, причем его "абсолютность" ограничена правом и международными обязательствами <14>. Налицо суверенитет как проявление сущности государства и его суверенных прав <15>.

<12> Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации // Право и политика. 2006. N 11. С. 37 - 44.
<13> См., например: Теория государства и права. М.: Юристъ, 2006. С. 57 - 58.
<14> Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 442 - 445.
<15> Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации // Право и политика. 2006. N 11. С. 37 - 44.

В качестве формально-юридического основания исследования государственного суверенитета в финансовой сфере полагаем возможным использовать положения Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24.10.1970 <16> (далее - Декларация о принципах международного права 1970 года), согласно которым принцип суверенного равенства государств в качестве элемента включает право каждого государства свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, что, в свою очередь, обеспечивается признанием принципа невмешательства во внутреннюю компетенцию в какой-либо форме со стороны какого бы то ни было другого государства. Таким образом, легально признается, что суверенитет публично-правового образования дифференцируется по сферам его проявления, к одной из которых относят сферу экономики, и реализуется внутри государства на его территории по отношению к своим гражданам (подданным) и вовне во взаимоотношениях с другими государствами.

<16> Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на двадцать пятой сессии. 15 сентября - 17 декабря 1970 года // Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Двадцать пятая сессия. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1971. С. 151 - 155.

В связи с этим возникает потребность в правовой идентификации самого термина "суверенитет государства в сфере финансов", так называемого финансового суверенитета государства. Обращение к трудам исследователей в сфере финансового права показывает, с одной стороны, разнообразие используемой ими терминологии, в частности: финансово-экономическое содержание государственного суверенитета, финансово-экономический суверенитет, финансовый суверенитет, фискальный суверенитет, налоговый суверенитет, встречается даже употребление термина "суверенитет бюджетов" <17>, и, с другой стороны, зачастую отсутствие тождества в содержании одного и того же понятия.

<17> Колесников Ю.А. Финансово-правовой статус субъектов расходных обязательств и механизм управления бюджетными ресурсами // Административное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 340 - 347.

Что касается применения термина "налоговый суверенитет", то зачастую он используется при характеристике налоговых полномочий публично-правовых образований в целях обоснования правовой природы этого вида обязательных платежей. При этом ссылаются на высказанные Конституционным Судом РФ правовые позиции в отношении того, что налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности. В этой обязанности воплощен публичный интерес всех членов общества <18>.

<18> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

Термин "фискальный суверенитет" в большинстве случаев связывают с налоговым суверенитетом, т.е. правом государства устанавливать налоги и иные обязательные платежи, используя при этом этимологическое содержание слова "фиск" как "казны публично-правового образования". Основываясь на высказанной Конституционным Судом РФ правовой позиции в отношении того, что с публично-правовым характером налога и государственной казны и с фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств <19>, ряд исследователей тождественно воспроизводят это положение <20>, а некоторые, далее развивая эту мысль, приходят к выводу о том, что налоги следует рассматривать как форму разумного ограничения фискального суверенитета публичных субъектов, основанную на принципах уважения права частной собственности и права каждого на свободное распоряжение своим имуществом, а фискальный суверенитет - это нечто большее - это абсолютная власть государства определять доходные источники казны, не будучи зависимым от воли плательщиков или иных субъектов права <21>.

<19> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.
<20> Козырин А.Н. Общие начала законотворческих налоговых процедур // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. М.: АНО "Центр публично-правовых исследований", 2007. С. 505 - 527; Хаванова И.А. Фискальный (налоговый) суверенитет и его границы в интеграционных образованиях // Журнал российского права. 2013. N 11. С. 41 - 51; Цинделиани И.А. Правовое регулирование взыскания недоимок по налогам, сборам, пеням, штрафам с налогоплательщиков - физических лиц: современное законодательство и правоприменительная практика // Финансовое право. 2012. N 11. С. 14 - 21; Покачалова Е.В., Аббасов Т.О. Налогово-правовые проблемы в сфере ипотечного жилищного кредитования // Налоги. 2014. N 2. С. 24 - 28; Симонян С.Л. Проблемы правового регулирования производства по делам о взыскании недоимок по налогам и сборам // Налоги. 2009. N 5. С. 7 - 12; Бондаренко Т.А. Особенности введения в действие актов законодательства о налогах и сборах в РФ // Финансовое право. 2006. N 10. С. 12 - 15; Краснова А.А. Проблемы терминологии при определении налогового законотворчества субъектов Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 1. С. 177 - 185.
<21> Орлов М.Ю. Принцип публичности налоговых отношений и правоприменительная практика // Реформы и право. 2008. N 1. С. 39 - 43; Орлов М.Ю. Налог как форма разумного ограничения фискального суверенитета // Финансовое право. 2006. N 2. С. 18 - 23.

Экономический суверенитет рассматривают как одну из сторон такого сложного социального феномена, как суверенитет государства. При этом во внутригосударственной сфере экономический суверенитет выступает как верховенство и самостоятельность публичной политической власти в решении вопросов организации государственного хозяйства и управления им. Внешний экономический суверенитет выступает как независимость государства, заключающаяся в возможности принимать решения на международной арене <22>. В рассматриваемом случае государство абсолютно независимо в выборе соответствующих источников, поскольку обладает абсолютным экономическим суверенитетом. Будучи составной частью государственного суверенитета, экономический суверенитет предполагает суверенное право государств свободно распоряжаться своим имуществом и ресурсами, осуществлять экономическую деятельность и являться равноправными участниками международных экономических отношений <23>.

<22> Грачев В.С., Серов К.Н. Правовые средства обеспечения экономического суверенитета современного государства // История государства и права. 2007. N 8. С. 4 - 5.
<23> Блищенко И., Дориа Ж. Понятие экономического суверенитета государства // Правоведение. 2000. N 1. С. 200 - 217.

Соответственно, дифференцируя суверенитет государства по сферам его проявления, выделяют суверенитет в экономической сфере (экономический суверенитет), составной частью которого является суверенитет государства в сфере финансов (финансовый суверенитет).

Однако следует констатировать, что в большинстве случаев исследование проблем правовой идентификации государственного суверенитета в финансовой сфере связывают с потребностью обеспечения доходов публично-правового образования. Так, из общего суверенитета выделяется экономический суверенитет, составной частью которого, в свою очередь, является суверенитет фискальный - суверенитет государства в области налогообложения, основывающийся на праве государства устанавливать, вводить и взимать налоги и сборы с физических и юридических лиц в пределах своей территории <24>. Признается, что фискальный суверенитет имеет наряду с внутренним также и внешнее проявление. В последнем случае фискальный суверенитет проявляется через независимость государств в участии в международных отношениях и заключении международных договоров, объектом которых служат отношения, складывающиеся по поводу разграничения налоговой компетенции государств (случаи налоговой конкуренции), сотрудничества государств в фискальной сфере, а также по поводу любых других вопросов, регулируемых международным налоговым правом <25>. И в этой части выводы выглядят достаточно убедительными.

<24> Кучеров И.И. Международное налоговое право. М.: ЮрИнфоР, 2007. С. 101.
<25> Остроухов Б.А. Международно-правовые проблемы фискального суверенитета государства // Юридический мир. 2009. N 3. С. 27 - 31.

Что же касается исследования суверенитета государства применительно к использованию аккумулированных фондов денежных средств, то работы подобной тематики встречаются крайне редко, эпизодически, в то время как данная проблема, как уже упоминалось, имеет не только доктринальное, но и серьезное прикладное значение. Так, например, в отдельных трудах можно заметить дальнейшее расширение содержания фискального суверенитета, связывая его не только с правомочиями по установлению и взиманию обязательных платежей, но и с возможностью изыскания иных доходов публично-правового образования и осуществления расходов. В этой связи фискальный суверенитет определяется как присущее исключительно государству верховенство на всей территории страны, выражающееся, в частности, в праве вторгаться в сферу частной собственности, обращать часть такой собственности в свою пользу, аккумулировать ее в определенных фондах и перераспределять на общественные и государственные цели <26>.

<26> Крупенин Г.Р. Современные подходы к определению налога как категории юридической науки // Налоги. 2010. N 5. С. 6 - 9.

Кроме того, вызывает интерес позиция, высказанная отдельными исследователями о связи суверенитета государства в финансовой сфере с финансовой системой. По их мнению, фискальный суверенитет государства проявляется в особом характере участия публично-правового образования в финансовых правовых отношениях: во-первых, государство выступает организатором публичной власти, санкционирующим правовые нормы в сфере финансовой деятельности; во-вторых, государство и муниципальные образования выступают в качестве обязательных участников при реализации имущественных финансово-правовых отношений, опосредующих движение денежных средств: кредитора (при сборе налоговых платежей) и распорядителя (при определении и выплате денежных средств государства в пользу частных субъектов в виде пособий, пенсий, финансовой помощи и т.д.); в-третьих, как источник власти, обеспечивающий исполнение (реализацию) финансово-правовых норм, в том числе силой принуждения; в-четвертых, как арбитр, разрешающий споры участников финансовых отношений <27>.

<27> Комарова Г.В. Финансовая система государства как объект судебной защиты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 10.00.14. М., 2014. С. 7; Науменко А.М. Судебные акты в сфере финансовых правоотношений // Финансовое право. 2011. N 10. С. 4 - 8.

При анализе высказанных суждений возникает ряд вопросов. Можно ли говорить о финансовом суверенитете государства при расходовании публичных фондов денежных средств, собственником которых оно является? Не есть ли это обычная реализация правомочий собственника по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в данном случае денежными средствами, которыми равным образом наделен каждый субъект права собственности? Кроме того, поскольку суверенитет государства есть не только свобода и независимость в принятии решений, но еще и проявление возможности обязывать кого-либо к определенному поведению, возникает еще один вопрос: можно ли суверенитет государства рассматривать как свойство применительно к самому себе, как самообязывание, как понуждение себя к определенному поведению?

С первого приближения к проблеме думается, что самообязывание следует рассматривать не как суверенитет над собой, а как волеизъявление, не как результат понуждения, а как результат реализации собственных потребностей и желаний, что, в общем-то, присуще любому субъекту права собственности. Однако в данном случае полагаем, что необходимо учитывать специфику исследуемого субъекта - государства, которое вступает в правоотношения в публичных интересах, в интересах общества в целом. Очевидно, что публичный интерес не следует отождествлять с интересом отдельных лиц, в нем в концентрированном выражении проявляется общность волеизъявления, отражающая интересы всего населения государства (либо определенной группы лиц исходя из формы правления и политического режима государства). Очевидно, что в этой связи следует вести речь об обязанностях государства (как публично-правового образования), которые оно принимает перед населением своей территории и которые, в свою очередь, нуждаются в материальном обеспечении, для чего формируется и на что впоследствии будет расходоваться публичный фонд денежных средств.

Как известно, наивысшей формой установления юридических обязанностей является Конституция Российской Федерации. С теоретической точки зрения конституционная обязанность - это мера должного поведения, установленная Конституцией Российской Федерации. Конституционные обязанности содержатся в гл. 2 Конституции Российской Федерации и расположены после прав, свобод и их гарантий <28> применительно к правовому статусу личности.

<28> Конституционное право России: Учеб. / С.В. Васильева, В.А. Виноградов, В.Д. Мазаев. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 236.

Однако в ст. 2 Конституции Российской Федерации прописано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. При этом признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства. Это положение подтверждает, что Российская Федерация "движется по пути построения демократического правового государства и будет последовательно осуществлять указанные нормы на практике так, чтобы они определяли смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивались правосудием" <29>. По мнению профессора Б.С. Эбзеева, обязанности государства перед народом, различными социальными структурами, а также личностью имеют глубокие основы, коренятся в самом укладе общественных отношений. Юридическую основу изучаемого явления составляют нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие обязанности государства, государственных органов и должностных лиц (конституционные государственные обязанности) по обеспечению и защите прав граждан <30>.

<29> Демидов В.Н. Конституция РФ и единство конституционно-правового пространства Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 6. С. 14 - 23.
<30> Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М.: НОРМА, 2007. С. 96.

Несмотря на то что словосочетание "обязанность государства" встречается в Конституции Российской Федерации единственный раз, целый ряд конституционных формулировок позволяет говорить о том, что государство помимо обозначенной выше как бы основной его обязанности, провозглашая целый ряд принципов, возлагает на себя и достаточно большой перечень иных обязанностей <31>. К примеру, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года N 20-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции от 20 апреля 1996 года" <32> отмечено, что в ч. 1 ст. 7 Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предопределяется обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, об их социальной защищенности.

<31> См. подробнее: Худяков А.В. Генезис конституционных обязанностей государства в Российской Федерации // Юридический мир. 2009. N 10. С. 25 - 28.
<32> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5878.

Задача формирования социального государства предполагает создание благоприятных условий для развития общества и обязанность государства обеспечить право на достойную жизнь. Это накладывает на публичную власть обязанность надлежащим образом осуществлять охрану жизни, здоровья, труда людей, государственную поддержку семьи, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты, поскольку человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Без финансового обеспечения, а вместе с тем и развития рыночных отношений, экономики в современных условиях данную задачу решить затруднительно <33>. В специальной литературе отмечается также, что охрана труда в конституционном контексте означает обязанность государства создать и развивать законодательство, направленное на защиту жизни, здоровья, достоинства работника в процессе трудовой деятельности, обеспечение достойных условий труда, в том числе его оплаты <34>.

<33> Саттарова Н.А. Конституционно-правовые основы управления финансами // Финансовое право. 2012. N 10. С. 8 - 11.
<34> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева [Электронный ресурс] // СПС "ГАРАНТ". 2007.

Представляется, что социальная составляющая в ряду конституционных обязанностей государства является превалирующей и наиболее показательной, поскольку непосредственно сочетается с финансированием государством социальной сферы, в том числе посредством принятия и исполнения соответствующих расходных обязательств, однако не является единственной. По мнению Б.С. Эбзеева, конституционные обязанности Российского государства по защите граждан носят не разовый, а постоянный характер и требуют высокой степени активности государства в обеспечении материального производства, развитии экономики и формах управления ею для обеспечения индивидуальной и социальной жизни <35>. Так, академик Т.Я. Хабриева отмечает, что государство на уровне Конституции РФ принимает на себя обязательство гарантировать соблюдение принципа конкуренции, а также защиту частных интересов и возможность хозяйствующих субъектов свободно конкурировать друг с другом <36>.

<35> Эбзеев Б.С. Личность и государство в России. С. 87.
<36> Хабриева Т.Я. Конституционно-правовые основы конкуренции в Российской Федерации // Журнал российского права. 2017. N 1. С. 13.

В ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации получило закрепление положение о том, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В данном случае речь идет о неукоснительном соблюдении всеми перечисленными субъектами правоотношений законодательных актов. Однако самостоятельную группу субъектов - участников реализации конституционных прав и свобод составляют органы государства, которые в силу своего социального назначения призваны создавать условия для надлежащей реализации Конституции Российской Федерации, принимать меры для удовлетворения потребностей населения. Эти их обязанности прямо закрепляются в действующем законодательстве.

В отдельных положениях Конституции Российской Федерации присутствуют конкретные обязывания органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. Так, в ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации определено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Эта обязанность выступает определенной гарантией конституционных прав и свобод человека и гражданина <37>.

<37> Максимова О.И. Право человека на информацию в конституционном законодательстве РФ и зарубежных государств (сравнительно-правовой анализ) // Общество и право. 2010. N 3. С. 63 - 66.

Раскрывая понятие конституционных государственных обязанностей, правоведы отмечают, что это своеобразные социальные, экономические, политические обязанности государства, вытекающие из объективных закономерностей цивилизационного развития и потребностей такого развития, которые в силу их закрепления в Конституции РФ приобретают статус юридических обязанностей, носят конституционный характер <38>.

<38> Эбзеев Б.С. Личность и государство в России. С. 99.

В конечном счете основные квалификационные признаки конституционных обязанностей государства отдельные специалисты сводят к тому, что они закреплены в Конституции Российской Федерации в качестве первоочередных, приоритетных и важных направлений всей государственной деятельности, наделены высшей юридической силой; для них в целом характерна особая социальная значимость; отсутствует высокая степень их формальной определенности; основы конституционных обязанностей государства коренятся в конституционном строе; они регулируют широкий круг общественных отношений; тесно взаимозависимы и взаимосвязаны с правами контрагентов; конституционные обязанности государства носят универсальный характер <39>. Кроме того, совершенно справедливо отмечается, что конституционные обязанности государства по своему юридическому значению необходимо рассматривать как меру должного поведения его органов и должностных лиц, реализация которых гарантируется различного рода организационными, информационными и стимулирующими средствами <40>.

<39> Снежко О.А. Защита прав граждан - основная обязанность Российского государства // Право и политика. 2005. N 10. С. 103 - 114.
<40> Черкасов К.В. Государственное управление: концепции современного понимания // Гражданин и право. 2010. N 6. С. 80 - 85.

Во многом с учетом всех приведенных выше суждений А.В. Худяков предложил рассматривать конституционные обязанности государства как закрепленную в Конституции Российской Федерации, получившую свое продолжение в иных нормативно-правовых актах и подлежащую обязательному (безусловному) исполнению установленную меру должного поведения (совершение необходимых действий и бездействие) государства, его органов и должностных лиц, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности <41>.

<41> Худяков А.В. Понятие и признаки конституционных обязанностей государства в Российской Федерации // Юридический мир. 2011. N 4. С. 27 - 31.

Тем не менее конституционный уровень возложения обязанностей на государство имеет свои особенности. В этой связи в одной из своих работ М.В. Баглай, разделяя в целом приведенное выше суждение, указывает, что Конституция Российской Федерации являет собой документ, нормы которого часто носят декларативный характер и в некоторых случаях, соответственно, не порождают конкретного правоотношения с его обязательной частью <42>. В свою очередь, с оглядкой на это обстоятельство, известный отечественный правовед Д.К. Туманов заключает, что данные нормы могут быть неоднозначно восприняты теми или иными участниками правоотношений <43>. Таким образом, представляется, что наиболее точный объем понятия можно получить, только исследовав иные, нижестоящие по уровню, нормативные предписания.

<42> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 11, 115 - 118.
<43> Туманов Д.К. К вопросу о применении Конституции Российской Федерации в случае пробелов в праве, а также о роли Конституционного Суда Российской Федерации в выявлении таких пробелов // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6. С. 6 - 10; N 7. С. 5 - 9.

На следующем после Конституции Российской Федерации уровне правового регулирования можно обнаружить еще больший круг обязанностей государства. Представляется, что обязанности, предусмотренные законодательными актами следующего уровня, характеризуются большей конкретикой. Некоторые из этих обязанностей исполняются в форме обязательств. К примеру, в ст. 6 БК РФ наряду с расходными обязательствами определены их разновидности, в том числе бюджетные обязательства, публичные обязательства, публичные нормативные обязательства. Эти финансово-правовые, по сути, обязательства являются предметом нашего рассмотрения.

Исполнение со стороны государства, входящих в него иных публично-правовых образований многочисленных вышеперечисленных публичных конституционных обязанностей требует определенного ресурсного обеспечения, которое в условиях рыночных, товарно-денежных отношений осуществляется за счет средств, аккумулированных в соответствующих публичных фондах. Следовательно, государство, публично-правовые образования в лице своих органов не свободны в выборе цели, направлений расходования денежных средств, а связаны теми конституционными обязанностями, которые обусловлены формой государственного устройства, формой правления, политическим режимом (как федеративное, демократическое, социальное, правовое и пр.). Полагаем возможным в этой связи говорить о проявлении государственного суверенитета в финансовой сфере путем самообязывания - путем принятия публично-правовым образованием в лице соответствующих органов обязанностей по финансированию своих предметов ведения и полномочий. Думается, что в данном случае адресатом властных требований суверена будут выступать в первую очередь органы власти соответствующего публично-правового образования, именно от них государство требует (авторитарно, независимо от чьего-либо усмотрения) определенного поведения, состоящего в принятии финансовых обязанностей (обязанностей по выплате денежных средств) в тех объемах, которые бы обеспечили эффективное и своевременное исполнение конституционных обязанностей государства. В свою очередь, конституционные обязанности государства реализуются посредством распределения предметов ведения между публично-правовыми образованиями исходя из формы государственного устройства и закрепляются в составе полномочий соответствующих органов власти.

Учитывая, что государственный суверенитет имеет не только внутреннее, но и внешнее проявление, как уже отмечалось, вопросы внешней реализации фискального суверенитета (в части формирования публичных фондов денежных средств) находятся под пристальным вниманием финансово-правовых исследований <44>, в то время как вопросы внешней реализации финансового суверенитета в части расходования публичных фондов денежных средств находят эпизодическое отражение в публикациях финансово-правовой тематики.

<44> В качестве одного из последних крупных научных финансово-правовых исследований можно привести работу И.А. Хавановой "Избежание двойного налогообложения и предотвращение уклонения от налогообложения в условиях взаимодействия национального и международного права" (дис. на соискание ученой степени д-ра юрид. наук: 12.00.04. М., 2016).

Так, ст. 3 и 4 Конституции РФ определяют основы государственного суверенитета Российской Федерации, предполагающие не только внутреннее, но и внешнее его проявление как равноправие во взаимоотношениях с другими государствами, которое может быть реализовано путем самостоятельного, независимого определения расходов публичных фондов денежных средств на участие в межгосударственных отношениях, на принятие и исполнение межгосударственных обязательств.

Конституционное определение территориальной целостности Российской Федерации (ст. 67 Конституции РФ) предполагает необходимость защиты безопасности государства, относя к ведению Российской Федерации обороноспособность и безопасность, определение статуса и защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, вопросы войны и мира, внешнюю политику и международные отношения, а также внешнеэкономические отношения и др. (п. "к", "л", "м", "н" ст. 71 Конституции РФ). Кроме того, ст. 61 Конституции РФ в качестве одной из основных гарантий прав граждан РФ закрепляет обязанность государства осуществлять их защиту и покровительство за пределами территории РФ.

Все это позволяет говорить о реализации государственного суверенитета при распределении публичных фондов денежных средств для целей материального обеспечения прав и обязанностей государства во взаимоотношениях с другими государствами. Однако, учитывая интеграционные межгосударственные процессы в разных сферах и отраслях, процессы глобализации и взаимозависимости государств, то, как государства реализуют свое суверенное право на распределение публичных фондов денежных средств в межгосударственных отношениях, имеет ключевое значение для обеспечения безопасности, защиты от международного терроризма, от экологических катастроф, транснациональных опасностей, усиливающегося влияния международных финансовых организаций и пр. Так, например, в Декларации о принципах международного права 1970 года напрямую закреплено, что ни одно государство не должно финансировать подрывную или террористическую деятельность, направленную на изменение строя другого государства путем насилия, в то же время государства берут на себя обязательства сотрудничать в экономической, социальной и культурной областях, а также в области науки и техники, содействуют прогрессу в мире в области культуры и образования, содействуют экономическому росту во всем мире, особенно в развивающихся странах. Думается, что проблема содержания, пределов финансового суверенитета государства во взаимоотношениях с другими государствами в части принятия и исполнения финансовых обязательств нуждается в серьезных доктринальных исследованиях.

Таким образом, подводя итог проведенному исследованию, рассматривая финансовую сферу в узком аспекте, можем заключить, что суверенитет государства в финансовой сфере (финансовый суверенитет государства) является составной частью суверенитета государства в сфере экономики (экономического суверенитета государства), предполагает право государства устанавливать и взимать денежные платежи с населения в пределах своей территории, получать иные доходы, аккумулировать их в определенных фондах и перераспределять для материального обеспечения задач и функций государства, выраженных в предметах ведения соответствующего публично-правового образования и закрепленных в составе полномочий его органов. Финансовый суверенитет имеет и свое внешнее проявление - независимость государства в участии в международных отношениях и заключении соглашений по поводу фискальной компетенции государств, с одной стороны, и осуществлении материального обеспечения международных обязательств, с другой стороны, а также по поводу сотрудничества в указанных сферах.

Однако нельзя не отметить, что подобное определение суверенитета государства в финансовой сфере отражает только часть такого сложного и многоаспектного понятия, как финансы и сфера их проявления. Как уже отмечалось, предлагаемое определение сконструировано на основе узкого понимания их содержания, ограниченного сферой формирования, распределения и использования публичных фондов денежных средств. Очевидно, что необходимо проводить дальнейшее исследование правовой идентификации финансового суверенитета государства применительно к сфере частных финансов и вообще денежному обращению как таковому, а также при заключении межгосударственных соглашений, касающихся финансовой сферы.

Литература

  1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В. Баглай. М., 1997.
  2. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права / М.В. Баглай. М., 1998.
  3. Блищенко И., Дориа Ж. Понятие экономического суверенитета государства / И. Блищенко, Ж. Дориа // Правоведение. 2000. N 1. С. 200 - 217.
  4. Бондаренко Т.А. Особенности введения в действие актов законодательства о налогах и сборах в РФ / Т.А. Бондаренко // Финансовое право. 2006. N 10. С. 12 - 15.
  5. Грачев В.С., Серов К.Н. Правовые средства обеспечения экономического суверенитета современного государства / В.С. Грачев, К.Н. Серов // История государства и права. 2007. N 8. С. 4 - 5.
  6. Демидов В.Н. Конституция РФ и единство конституционно-правового пространства Российской Федерации / В.Н. Демидов // Журнал российского права. 2009. N 6. С. 14 - 23.
  7. Казанцев Н.М. Институты финансового права / Н.М. Казанцев // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 97 - 114.
  8. Козырин А.Н. Общие начала законотворческих налоговых процедур / А.Н. Козырин // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. М.: АНО "Центр публично-правовых исследований", 2007. С. 505 - 527.
  9. Колесников Ю.А. Финансово-правовой статус субъектов расходных обязательств и механизм управления бюджетными ресурсами / Ю.А. Колесников // Административное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 340 - 347.
  10. Комарова Г.В. Финансовая система государства как объект судебной защиты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 10.00.14 / Г.В. Комарова. М., 2014.
  11. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева [Электронный ресурс] // СПС "ГАРАНТ". 2007.
  12. Васильева С.В. Конституционное право России: Учеб. / С.В. Васильева, В.А. Виноградов, В.Д. Мазаев. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011.
  13. Краснова А.А. Проблемы терминологии при определении налогового законотворчества субъектов Российской Федерации / А.А. Краснова // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 1. С. 177 - 185.
  14. Крупенин Г.Р. Современные подходы к определению налога как категории юридической науки / Г.Р. Крупенин // Налоги. 2010. N 5. С. 6 - 9.
  15. Кучеров И.И. Международное налоговое право / И.И. Кучеров. М.: ЮрИнфоР, 2007.
  16. Лексин В.И. К вопросу о суверенитете в федеративном государстве / В.И. Лексин // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 12. С. 26 - 31.
  17. Максимова О.И. Право человека на информацию в конституционном законодательстве РФ и зарубежных государств (сравнительно-правовой анализ) / О.И. Максимова // Общество и право. 2010. N 3. С. 63 - 66.
  18. Морозова А.С., Карасев А.Т. Некоторые подходы к пониманию государственного суверенитета / А.С. Морозова, А.Т. Карасев // История государства и права. 2014. N 20. С. 45 - 50.
  19. Науменко А.М. Судебные акты в сфере финансовых правоотношений / А.М. Науменко // Финансовое право. 2011. N 10. С. 4 - 8.
  20. Орлов М.Ю. Налог как форма разумного ограничения фискального суверенитета / М.Ю. Орлов // Финансовое право. 2006. N 2. С. 18 - 23.
  21. Орлов М.Ю. Принцип публичности налоговых отношений и правоприменительная практика / М.Ю. Орлов // Реформы и право. 2008. N 1. С. 39 - 43.
  22. Остроухов Б.А. Международно-правовые проблемы фискального суверенитета государства / Б.А. Остроухов // Юридический мир. 2009. N 3. С. 27 - 31.
  23. Пастухова Н.Б. Государственный суверенитет в эпоху глобализации / Н.Б. Пастухова // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 130 - 141.
  24. Подпорина И.В. Современная финансовая политика Российской Федерации: Учебное пособие / И.В. Подпорина. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2014.
  25. Покачалова Е.В., Аббасов Т.О. Налогово-правовые проблемы в сфере ипотечного жилищного кредитования / Е.В. Покачалова, Т.О. Аббасов // Налоги. 2014. N 2. С. 24 - 28.
  26. Саттарова Н.А. Конституционно-правовые основы управления финансами / Н.А. Саттарова // Финансовое право. 2012. N 10. С. 8 - 11.
  27. Симонян С.Л. Проблемы правового регулирования производства по делам о взыскании недоимок по налогам и сборам / С.Л. Симонян // Налоги. 2009. N 5. С. 7 - 12.
  28. Снежко О.А. Защита прав граждан - основная обязанность Российского государства / О.А. Снежко // Право и политика. 2005. N 10. С. 103 - 114.
  29. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2006. С. 57 - 58.
  30. Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации / Ю.А. Тихомиров // Право и политика. 2006. N 11. С. 37 - 44.
  31. Туманов Д.К. К вопросу о применении Конституции Российской Федерации в случае пробелов в праве, а также о роли Конституционного Суда Российской Федерации в выявлении таких пробелов / Д.К. Туманов // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6. С. 6 - 10, N 7. С. 5 - 9.
  32. Хабриева Т.Я. Конституционно-правовые основы конкуренции в Российской Федерации / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. 2017. N 1. С. 5 - 15.
  33. Хаванова И.А. Избежание двойного налогообложения и предотвращение уклонения от налогообложения в условиях взаимодействия национального и международного права: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.04 / И.А. Хаванова. М., 2016.
  34. Хаванова И.А. Фискальный (налоговый) суверенитет и его границы в интеграционных образованиях / И.А. Хаванова // Журнал российского права. 2013. N 11. С. 41 - 51.
  35. Худяков А.В. Генезис конституционных обязанностей государства в Российской Федерации / А.В. Худяков // Юридический мир. 2009. N 10. С. 25 - 28.
  36. Худяков А.В. Понятие и признаки конституционных обязанностей государства в Российской Федерации / А.В. Худяков // Юридический мир. 2011. N 4. С. 27 - 31.
  37. Цинделиани И.А. Правовое регулирование взыскания недоимок по налогам, сборам, пеням, штрафам с налогоплательщиков - физических лиц: современное законодательство и правоприменительная практика / И.А. Цинделиани // Финансовое право. 2012. N 11. С. 14 - 21.
  38. Черкасов К.В. Государственное управление: концепции современного понимания / К.В. Черкасов // Гражданин и право. 2010. N 6. С. 80 - 85.
  39. Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности / Б.С. Эбзеев. М.: НОРМА, 2007.