Мудрый Юрист

Китайская модель открытого правительства: информационно-правовые векторы развития

Околеснова Ольга Алексеевна, научный сотрудник Научно-методического Центра "Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим правам интеллектуальной собственности" НИУ "Высшая школа экономики", кандидат юридических наук.

Рецензент: Бачило Иллария Лаврентьевна, член редколлегии, главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

Цель. Целью данной статьи является изучение на примере Китая модели государственного управления с использованием информационных технологий. Методы открытости в сочетании с современными технологиями и особенностями азиатской концепции открытого правительства по-новому раскрывают вопрос государственного управления в Китае, изучение которого незаслуженно скупо представлено в современной отечественной науке.

Методология. Методом анализа механизмов внедрения информационных технологий в процессы государственного управления в КНР в статье выделяются основные особенности и закономерности описанных процедур; метод компаративистики автор применяет, проводя параллели между азиатской моделью открытого правительства и моделью, которая сейчас развивается в России; формально-юридический метод применен автором при изучении нормативных предпосылок развития концепции открытого правительства с применением информационных технологий; исторический метод использован при изучении истории внедрения модели открытого правительства в КНР; метод моделирования применяется при попытке переноса опыта КНР в области развития открытого правительства на российские реалии.

Результаты. Благодаря применению методов сравнительного государствоведения в статье удается раскрыть важные реперные точки и экстремумы развития концепции электронного правительства в Китае на различных этапах его построения. Сохранение традиций и органичное вплетение в процедуры государственного управления информационных технологий делает Китай одним из уникальных примеров и ориентиров современности.

Научная и практическая значимость. Китай на сегодняшний день является важнейшим стратегическим партнером России на международной арене. Исследования новшеств государственного управления в этой стране могут быть полезны в попытках понять особенности поведения китайских коллег, участвующих в международных отношениях. Более того, изучение азиатского пути позволит сделать правильные выводы для проведения модернизации государственного управления в России.

Ключевые слова: право, модернизация, традиции, открытое правительство, информация, ограничение доступа, информационные технологии, электронное правительство, электронное государство, азиатская модель, Китай, неоконфуцианство, государственное управление, информационный контроль, сеть Интернет.

Chinese Open Government Model: Informational and Legal Development Vectors

O.A. Okolesnova

Okolesnova O.A., candidate of juridical sciences, research scientist of the UNESCO Chair on Copyright and Other Intellectual Property Rights at the National Research University Higher School of Economics.

Reviewer: Bachilo I.L., Member of the Editorial Board, Chief researcher of Institute of State and Law of the Russian academy of sciences, Doctor of Law, Professor.

Purpose. The purpose of this article is studying of China is an interesting example of public administration development resulting from the introduction of information technology. Openness methods in combination with modern technologies and features of the Asian concept of the open government in a new way open a question of public administration in China which studying is unfairly avariciously provided in modern domestic science.

Methods. The method of the analysis of mechanisms of implementation of information technologies in processes of public administration in China in article distinguishes the main features and regularities of the described procedures; the author applies comparative method, drawing parallels between Asian model of the open government and model which develops in Russia now; the legalistic method is applied by the author when studying standard prerequisites of development of the concept of the dug-out government about use of information technologies; the historical method is used when studying history of implementation of model of the open government in China; the method of modeling is applied in attempt of transfer of experience of China in the field of development of the open government on the Russian realities.

Results. Applying methods of comparative political science, in article it is possible to open important defined points and extrema of development of the concept of the electronic government in China at various stages of its creation. Preserving traditions and an organic inclusion in procedures state management of information technologies does China to one of unique examples and reference points of the present.

Discussion. China is the most important strategic partner of Russia on the international scene today. Researches of innovations of public administration in this country can be useful in attempts to understand features of behavior of the Chinese colleagues participating in the international relations. Moreover, studying of an Asian way will allow to draw the correct conclusions for carrying out upgrade of public administration in Russia.

Key words: law, modernization, traditions, open government, information, access restriction, information technology, e-government, electronic state, the Asian model, China, neoconfucianism, governmental management, information control, Internet.

Китайскую модель следует особо обозначить в азиатской концепции развития электронного правительства. Понимая неизбежность проникновения информационных технологий в государственные управленческие процессы, китайцы сохранили преемственность традиций в принципах государственного управления, но облекли его в новые информационно-технологические формы. Также в Китае сильно влияние национальной культуры на процессы государственного управления [9].

Азиатская модель опирается на специфический стиль управления, азиатский тип корпоративной культуры и многослойную систему государственного управления, организованного по принципу жесткой иерархии. Принципиальное значение в модернизации государственного управления Китая имеет использование информационных технологий.

С развитием Интернета в Китае начали появляться и электронные системы управления, постепенно изменяя систему менеджмента из вертикальной (уровневой) в системную (сетевую). Это было сделано в целях экономии финансовых средств, времени и человеческих ресурсов в процессе обслуживания нужд населения. Сейчас электронное правительство включает в себя систему программного обеспечения, платформ, моделей сервисов и веб-страницы правительственных организаций [6]. В конце девяностых годов прошлого века в итоге целой серии административных перестроек было создано Министерство информационной промышленности и запущен проект Правительство онлайн (Government Online) - первый официальный проект в сфере электронного правительства в Китае, который разросся до невероятных масштабов и насчитывает тысячи сайтов, которые можно идентифицировать по индексу "gov.cn". Он был направлен на создание электронных баз данных и облегчение доступа к ним представителей бизнеса и граждан.

Следует учесть, что приоритетом при формировании электронного правительства КНР оказались контрольные функции. Говоря о контроле как о стержневой идее электронного правительства Китая, нельзя не отметить определенный уровень успеха в регулировании отношений в сети Интернет. На сегодня уровень контроля в китайском сегменте Интернета приближается к 100% и никаких подвижек к послаблению не предвидится. В начале 2000-х годов Китай переживал бурное развитие сегмента интернет-коммуникаций. Старые методы контроля никак не справлялись с растущим количеством интернет-пользователей [4].

В Китае была сформирована достаточно эффективная система контроля интернет-пространства, включая как технические средства защиты ("Great Firewall of China"), так и цензуру сайтов. Использование информационных технологий направлено на повышение легитимности власти путем роста ее эффективности, с упором на порядок, а не демократические идеалы, технократический контроль, а не гражданское участие (кроме низового), управляемость, а не тип режима [12; с. 311].

С 2008 года началась история одного из самых молодых министерств в Китае - Министерства промышленности и информатизации КНР, которое в течение первого года своей деятельности закрыло доступ более чем к 100 тысячам сайтов, у которых не было соответствующей лицензии или же чьи регистрационные данные не совпадали с реальными, были поддельными и т.д. Также помощь в обеспечении безопасности в сети Министерству промышленности и информации оказывает Департамент интернет-безопасности и защиты Министерства Общественной Безопасности КНР.

Процедура получения разрешений на деятельность в сети с целью извлечения прибыли и деятельность, осуществляемую без таковой, а также не являющуюся предпринимательской, слегка отличается. В конечном счете разрешения выделяются на осуществление рекламной, культурной, издательской, предпринимательской деятельности. Сервисы общения, распространения новостей, трансляции материалов любого характера, платежные системы также подлежат разрешительной процедуре допуска к реализации их в сети. Вид разрешения обязателен к размещению на сайте, в том числе с его номером, по которому можно проверить его подлинность в соответствующих базах данных онлайн.

Таким образом, был введен тотальный контроль в сфере оборота информации в сети Интернет. Но мерами жесткого лицензирования китайские реформаторы не ограничились.

В 2015 году в рамках развертывания кампании по обеспечению "чистоты в киберпространстве" были приняты "Десять правил аккаунтов", исходя из которых сайты из определенных перечней обязаны предоставлять реальные данные и должны запрашивать у пользователя подтверждение его личности. На практике это значит, что если на сайте есть поле "Имя/фамилия", вы обязаны подтвердить регистрацию путем представления удостоверения личности. Отныне использование в Интернете никнеймов с именами лидеров иностранных государств и других псевдоучетных записей с названиями государственных организаций, СМИ и других ведомств, а также именами знаменитостей и официальных лиц в Китае запрещено.

Еще одним оплотом китайского контроля является система контроля общественных настроений. В связи с тем, что пользователей сети Интернет невообразимо много, их действия в сети в ручном режиме проконтролировать абсолютно невозможно. Указанная система имеет связь с общегосударственной, цель которой - общий контроль содержания мигрирующей информации в сети. В функции указанной системы входит и модерация, т.е. отсечение вредной или запрещенной к обороту информации. Через эту систему информация поступает в соответствующие министерства для контроля.

Ожидания, которые китайские реформаторы связывали с электронным правительством, это повышение административной эффективности государственного аппарата за счет поддержания требуемого уровня подотчетности. Государственные служащие получают возможность контролировать подчиненных, основываясь на функциях, обеспечиваемых новыми технологиями. Кроме того, переход к электронному правительству призван обеспечить устойчивую коммуникацию между центральными и региональными органами власти. Более того, руководители из бедных восточных регионов получат доступ к новым идеям и опыту богатых западных регионов, а также смогут рассчитывать на поддержку их руководителей при реализации своих проектов.

Интересно, что, переводя правительство на электронные рельсы, китайские реформаторы используют инструмент контроля не только сверху, но и инструмент дополнительного контроля снизу (жалобы и обращения граждан).

Отсюда поощрение консультационной демократии на муниципальном уровне, что и представляет собой китайскую версию "открытого правительства". Идеологической основой для него служит левое неоконфуцианство, развивающее традиционную идею обязанности просвещенных поданных открыто критиковать власть, если она отклоняется от верного пути [11]. Но стремление Китая развивать открытое правительство этим не ограничивается. Одним из приоритетных направлений развития здесь является обеспечение доступа граждан к информации, накопленной органами власти в процессе своей деятельности. Например, повышается значение раскрытия информации об эффективности использования финансовых ресурсов [1].

Процесс модернизации системы государственного управления Китая, который осуществляется последние тридцать лет, чаще всего рассматривается как осознание необходимости привести эту систему в соответствие с требованиями рыночной экономики.

Китайская модернизация означает разрыв с традицией и заимствование зарубежных управленческих практик. Установка китайских реформаторов на приоритет экономики означает отход от тысячелетней конфуцианской традиции пренебрежения коммерцией как низкой сферой человеческой деятельности. И особую роль в трансформации традиционной управленческой модели играют информационно-коммуникационные технологии: они не только создают возможности для существенной оптимизации функционирования государственного аппарата, для создания так называемого электронного правительства, но и закладывают совершенно новую основу для формирования гражданского общества в Китае [7, с. 50].

Для административных реформ в Китае характерен синтез китайской и западной управленческой моделей [2]. И заимствования из западной модели реформирования происходят с учетом накопленного опыта и учета конкретной ситуации [10]. При этом допускается сосуществование старых и новых структур управления, чтобы не нарушать взаимосвязи внутри системы. Но переход в Китае к электронному правительству, т.е. внедрение в государственное управление новых информационных технологий с сохранением исторически сложившихся традиций, можно рассматривать как очередное "генерализованное заимствование", предполагающее наличие у китайских властей собственных приоритетов и интересов [2].

Однако не все так просто с преемственностью традиций в КНР. Угнетение национальной специфики рецепции информационных технологий в государственном управлении присутствует даже здесь. Переход к электронному правительству в Китае осуществляется в условиях выраженных региональных различий. Несмотря на очень сильную централизацию системы государственного управления, на региональном уровне при принятии решений и разработке конкретных программ приходится учитывать уровень развития человеческого капитала, доступность информационных технологий и имеющиеся экономические ресурсы. Это связано с тем, что на практике административные традиции различных частей Китая могут достаточно сильно различаться, глобальные управленческие рекомендации используются в качестве безусловного обоснования при принятии ситуативно обусловленных решений. Хотя в основе избирательной адаптации должны также лежать уже сложившиеся административные традиции.

Электронное правительство превратилось в символ желаемого западного прогресса, позволяющий связывать между собой административную реформу, реформу законодательства и управление экономикой [3]. Соответственно, основные усилия были направлены на формирование инфраструктуры обмена информацией между органами власти, а не на взаимодействие с гражданами. Информационные технологии были призваны обеспечить прежде всего возможность контролировать ежедневные действия нижестоящих чиновников, во многом упуская интересы граждан. Идея генералитета контрольной функции проходит через всю систему электронного правительства в Китае.

Китай часто становится объектом критики из-за контроля за информацией в сети Интернет и ограничения доступа к некоторым популярным интернет-сервисам. Официальная позиция Китая в ответ на подобные заявления вполне логична: Интернет в Китае регулируется в соответствии с законами Китая, а право регулировать свое киберпространство является частью государственного суверенитета [8].

Из систем-новшеств, являющихся более полезными для граждан, нежели для контролирующих субъектов, в Китае можно назвать портал трансляций судебных заседаний, также на соответствующем ресурсе размещены в открытом доступе судебные решения (за соответствующими изъятиями в соблюдении режима персональных данных), открыты базы недобросовестных организаций и граждан.

Особое внимание уделяется системам, помогающим работать с фермерскими хозяйствами, вести учет и контроль хозяйственной деятельности, а также системам безопасности. В последнее время невероятно популярны системы предупреждения населения, например, о стихийных бедствиях [6].

Мировой опыт показывает, что территориальная целостность государства и его национальное единство невозможны без формирования целостного и единого информационно-коммуникационного пространства [5]. Из-за того, что информационный уровень различных районов Китая сильно колеблется, успехи и особенности развития электронного правительства разные регионы имеют свои. Так, основным инструментом внедрения электронных услуг в сельской местности является мобильный телефон, поскольку проникновение мобильной связи значительно опережает проникновение Интернета [3].

Анализ китайского опыта перехода к электронному правительству показывает, с одной стороны, важность изучения социальных и культурных контекстов, в которых он осуществляется, а с другой - необходимость учитывать глобальный характер проводимых реформ [2]. В Китае умудрились создать тоталитарное общество с всеобщим контролем и из года в год получают все больше иммигрантов. Тоталитарное общество, куда стремятся люди, можно назвать шедевром государственного управления, который еще никому не удалось повторить.

Литература

  1. Боканов А.А. Повышение релевантности информации об эффективности использования финансовых ресурсов в сфере обеспечения обороноспособности страны на основе методологии объектно-ориентированного подхода // Вестник Московского университета. Серия 26: Государственный аудит. 2014. N 2. С. 8 - 14.
  2. Дьякова Е.Г. Проблема адаптации инноваций в традиционной управленческой культуре (на примере перехода к электронному правительству в Китае) // Интернет и современное общество: Сборник научных статей. Труды XVI Всероссийской объединенной конференции "Интернет и современное общество" (IMS-2013), Санкт-Петербург, 9 - 11 октября 2013 г. СПб.: НИУ ИТМО, 2013. С. 23 - 27.
  3. Дьякова Е.Г. Формирование электронного правительства: "административная мода" и управленческая традиция (на примере Китая). URL: http://inso.ge/inso2015/wp-content/uploads/2015/07/2-elena-diakova.pdf (дата обращения: 05.04.2016).
  4. Ковалев Г. Регулирование Интернета в Китае. URL: http://geektimes.ru/post/248120/ (дата обращения: 01.04.2016).
  5. Ковалева Н.Н. Информатизация: опыт государственно-правового регулирования // Информационное право. 2012. N 2. С. 3 - 4.
  6. Компьютеризация китайского правительства: как устроено электронное правительство в Китае. URL: http://magazeta.com/2015/10/e-government/ (дата обращения: 11.04.2016).
  7. Кузык Б.Н., Титаренко М.Л. Китай - Россия 2050: стратегия саморазвития. М.: Российская академия наук, 2006. 656 с.
  8. РИА Новости: Контроль над информацией в Интернете ужесточается в Китае с 1 марта. URL: http://ria.ru/world/20150301/1050224784.html#ixzz3sWAbx4oI (дата обращения: 21.04.2016).
  9. Тонков Е.Н. Национальная культура как источник права // История государства и права. 2015. N 12. С. 43 - 47.
  10. Чуньянь В. Этапы и содержание трансформации аппарата государственной власти Китая // Известия Уральского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. 2010. N 2(77). С. 38 - 49.
  11. Bell D.A. Reconciling Socialism and Confucianism?: Reviving Tradition in China // Dissent. 2010. Vol. 57. N 1. P. 91 - 99.
  12. Yang Dali L. Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China. Stanford, CA: Stanford Univ., 2003. 432 p.

References

  1. Bokanov A.A. Povyshenie relevantnosti informacii ob ehffektivnosti ispol'zovaniya finansovyh resursov v sfere obespecheniya oboronosposobnosti strany na osnove metodologii ob''ektno-orientirovannogo podhoda [Increase in relevance of information on efficiency of use of financial resources in the sphere of ensuring defense capability of the country on the basis of methodology of object-oriented approach] // Vestnik Moskovskogo universiteta. Serija 26: Gosudarstvennyj audit - Bulletin of the Moscow University. Series 26: State audit, 2014. No 2. P. 8 - 14 (in Russian).
  2. D'jakova E.G. Problema adaptacii innovacij v tradicionnoj upravlencheskoj kul'ture (na primere perekhoda k ehlektronnomu pravitel'stvu v Kitae) [Problem of adaptation of innovations in traditional managerial culture (on the example of transition to the electronic government in China)]. Internet i sovremennoe obshhestvo: Sbornik nauchnyh statej. Trudy XVI Vserossijskoj ob''edinennoj konferencii "Internet i sovremennoe obshhestvo" (IMS-2013), Sankt-Peterburg, 9 - 11 oktjabrja 2013 g. Internet and modern society: collection of scientific articles. Works XVI of the All-Russian integrated conference "Internet and Modern Society" (IMS-2013), St. Petersburg, 2013, October, 9 - 11. SPb.: NIU ITMO, 2013. P. 23 - 27 (in Russian).
  3. D'jakova E.G. Formirovanie ehlektronnogo pravitel'stva: "administrativnaya moda" i upravlencheskaya tradiciya (na primere Kitaya) [Forming of the electronic government: "administrative fashion" and managerial tradition (on the example of China)]. URL: http://inso.ge/inso2015/wp-content/uploads/2015/07/2-elena-diakova.pdf (date of the application: 05.04.2016) (in Russian).
  4. Kovalev G. Regulirovanie Interneta v Kitae [Regulation of the Internet in China]. URL: http://geek-times.ru/post/248120/ (date of the application: 01.04.2016) (in Russian).
  5. Kovaleva N.N. Informatizaciya: opyt gosudarstvenno-pravovogo regulirovaniya [Informatization: experience of state and legal regulation] // Informacionnoe pravo - Information right. 2012. No 2. P. 3 - 4 (in Russian).
  6. Kuzyk B.N., Titarenko M.L. Kitaj - Rossija 2050: strategija samorazvitija [China - Russia 2050: strategy of self-development]. M.: Rossijskaja Akademija nauk, 2006. 656 p. (in Russian).
  7. Tonkov E.N. Nacional'naya kul'tura kak istochnik prava [National culture as right source] // Istorija gosudarstva i prava - History of state and law. 2015. No 12. P. 43 - 47 (in Russian).
  8. Chun'jan' V. Etapy i soderzhanie transformacii apparata gosudarstvennoj vlasti Kitaya [Stages and content of transformation of the device of the government of China] // Izvestija Ural'skogo gosudarstvennogo universiteta (Serija 3: Obshhestvennye nauki) - News of the Ural State University (Series 3: Social sciences). 2010. No 2(77). P. 38 - 49 (in Russian).
  9. Bell D.A. Reconciling Socialism and Confucianism?: Reviving Tradition in China // Dissent. 2010. Vol. 57. No 1. P. 91 - 99 (in English).
  10. Yang Dali L. Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China. Stanford, CA: Stanford Univ., 2003. 432 p. (in English).