Мудрый Юрист

Международные нормы о противодействии коррупции в системе Российского права

Скворцова Юлия Вячеславовна - кандидат юридических наук, доцент, Московский филиал Ленинградского государственного университета им. А.С. Пушкина.

В статье рассматриваются актуальные проблемы противодействия коррупции как на национальном, так и на транснациональном уровне. Проанализировано обновление правовой системы Российской Федерации с учетом имплементации международных норм о противодействии коррупции в систему российского права. Подчеркивается межотраслевой характер института противодействия коррупции. Исследованы основные новеллы российского законодательства, в том числе в сфере уголовного права, направленные на повышение эффективности имеющихся правовых инструментов противодействия коррупции. Анализируется характер коррупционных правонарушений в современном российском обществе, подчеркивается их социальная опасность и системность. Автор указывает на пробелы антикоррупционного законодательства, анализируя его в соотношении с проблемами имплементации международных антикоррупционных норм в национальное законодательство.

Ключевые слова: законодательство, право, коррупция, имплементация, норма, конвенция, закон, преступление, правонарушение.

The international standards about anti-corruption in system of Russian law

Yu.V. Skvortsova

In article urgent problems of anti-corruption, both on national, and at the international and transnational levels are considered. The author analyzes updating of legal system of the Russian Federation taking into account implementation of the international standards about anti-corruption in system of Russian law. The author proves and emphasizes the interindustry nature of institute of anti-corruption. In article the main short stories of the Russian legislation, including in the sphere of criminal law, in the sphere of anti-corruption which are directed, first of all, to increase in efficiency, the available legal instruments of anti-corruption are exposed to the analysis. In article character of corruption offenses in modern Russian society is analyzed, their social danger and systemacity is emphasized. The author points to gaps of the anti-corruption legislation, analyzing it in the ratio with problems of implementation of the international anti-corruption standards in the national legislation.

Key words: legislation, right, corruption, implementation, norm, convention, law, crime, offense.

Вопросы противодействия коррупции приобретают в современных условиях все большую значимость, что вполне закономерно. Коррупция является опасным социально негативным явлением, представляющим угрозу различным институтам государства и стабильности жизни общества.

Мировое сообщество давно осознало всю опасность коррупции. В предисловии к Глобальной программе против коррупции (Global Program against Corruption), принятой ООН в 1999 г., отмечается, что "в настоящее время на международном уровне признано, что коррупция является важнейшей социальной проблемой, которая угрожает стабильности и безопасности государств, их социальному, экономическому и политическому развитию, подрывает ценности демократии и морали".

В 1996 году Комитет министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией, в рамках которой были подготовлены Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.). В 1999 г. Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств был принят Модельный закон о борьбе с коррупцией.

Вопросам правового регулирования борьбы с коррупцией уделяют внимание не только региональные международные организации - Совет Европы, СНГ, но и влиятельнейшая организация, представляющая интересы всего мирового сообщества, - Организация Объединенных Наций. В последние годы в рамках ООН были приняты две универсальные конвенции, имеющие значение для борьбы с коррупцией: Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и Конвенция против коррупции (2003 г.). Данные международные документы содержат ряд эффективных правовых инструментов, направленных на предупреждение и борьбу с коррупцией, которые должны и могут быть восприняты российским законодателем.

Для Российской Федерации необходимость решительных шагов по борьбе с коррупцией и подчинения государственной политики антикоррупционным задачам, поставленным международным сообществом, диктуется остротой проблемы коррупции в нашей стране. Характерной особенностью нынешнего времени для Российского государства является формирование системного подхода в сфере противодействия коррупции. Об этой тенденции свидетельствует ратификация в 2006 г. двух основополагающих международных конвенций по борьбе с коррупцией: Конвенции ООН против коррупции (2003 г.) и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.); вступление нашей страны в группу государств против коррупции (ГРЕКО); учреждение специальной Межведомственной рабочей группы по разработке законодательных предложений с целью эффективного противодействия коррупции, что служит дополнительным свидетельством готовности России к эффективной борьбе с коррупцией.

Следует признать, что попытки имплементации конвенционных положений в российское законодательство на различном уровне предпринимались неоднократно. Так, в ходе проводимой в Российской Федерации административной реформы принято несколько важнейших нормативных актов, содержащих нормы антикоррупционной направленности, к которым прежде всего относятся Федеральные законы: "О системе государственной службы" от 27.05.2003 N 58-ФЗ; "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ; "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ. Важное значение в этой связи имеет Указ Президента Российской Федерации "Об общих принципах служебного поведения государственных служащих" от 12.08.2002 N 885.

Однако следует признать, что все усилия Российского государства, направленные на борьбу с коррупцией, несмотря на их позитивный характер, не были системными и практически не получили достаточного развития в текущей политике государства. И только с изданием Указа Президента Российской Федерации от 03.02.2007 N 129 "Об образовании Межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г." работа по имплементации положений антикоррупционных Конвенций наконец приобрела официальный и системный характер.

Следует согласиться с мнением, что для России последствия присоединения к такому важному международному документу, как Конвенция ООН против коррупции 2003 г., заключаются не столько в облегчении решения каких-либо конкретных законодательных коллизий, сколько в восприятии международных антикоррупционных стандартов в целом [2]. Положения Конвенции прямо призывают каждое государство к осуществлению и проведению эффективной и скоординированной политики противодействия коррупции, способствующей участию общества и отражающей принципы правопорядка, "надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности прозрачности и ответственности" (ст. 5).

В соответствии с международными принципами и правилами, антикоррупционная политика Российского государства должна включать мероприятия, направленные на осуществление разносторонних и последовательных усилий государства и общества по устранению причин и условий, способствующих коррупции на всех уровнях, созданию атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях.

Отметим и то, что Россия, ратифицировав в 2006 г. Конвенцию ООН о противодействии коррупции, отказалась от имплементации в свою систему права, а именно в национальное уголовное законодательство, положений ст. 20 Конвенции о признании уголовно наказуемым незаконного обогащения, поскольку это вошло бы в противоречие с конституционным принципом презумпции невиновности [7].

Однако, как верно заметил Г.А. Сатаров, "коррупция не является проблемой сама по себе, она возникает в первую очередь как следствие проблем и пробелов законодательства, неэффективности его отдельных норм". Следовательно, осознавая себя частью мирового сообщества, России необходимо признать имплементацию норм международного права в качестве одного из стратегических направлений антикоррупционной политики.

Ратификация антикоррупционных конвенций неизбежно должна повлечь за собой глубокую реформу российского законодательства, в первую очередь уголовного, поскольку, несмотря на внешнее совпадение международного и российского уголовно-правовых подходов к определению форм уголовно наказуемой коррупции, их различия весьма существенны.

В числе первоочередных вопросов, стоящих перед российским законодателем в процессе имплементации международных конвенций о борьбе с коррупцией, выделяется вопрос о субъектах коррупционных преступлений. Общемировой тенденцией является расширение понятия субъекта должностного преступления, но в УК РФ по-прежнему фигурирует очень узкое понятие должностного лица.

Так, согласно примечанию к ст. 285 УК РФ субъектами должностных преступлений признаются не все государственные служащие, а только лица, занимающие определенные должности, позволяющие им осуществлять функции представителя власти либо выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Между тем согласно ст. 2 Конвенции ООН против коррупции субъектом коррупции может быть любое публичное должностное лицо, "независимо от уровня должности этого лица".

Большой интерес представляет проблема криминализации такого коррупционного деяния, как подкуп иностранных публичных лиц и должностных лиц международных организаций. Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 15.05.2003 еще более расширил круг субъектов преступления за счет национальных и иностранных третейских судей (арбитров) и присяжных заседателей [3].

В данном вопросе следует сделать вывод о том, что "пришло время вообще отказаться от использования в УК РФ понятия должностного лица, признав субъектом преступлений против интересов публичной службы любого публичного служащего независимо от того, к какой категории он относится". В то же время важным аспектом имплементации остается "четкое воплощение идеи дифференциации ответственности не по размеру взятки, а именно по субъекту преступления (в частности, судейская коррупция)".

Также необходимо отметить, что в международных конвенциях шире, нежели в УК РФ, описаны составы преступлений, связанных со взяточничеством (активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц). Под подкупом в ст. 15 Конвенции ООН против коррупции (2003 г.) понимаются не только действия по даче-получению взятки, но также обещание и предложение "публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей". Аналогичные положения содержатся в ст. 2 Конвенции Совета Европы (1999 г.). Следовательно, действия, связанные с предложением и обещанием взятки, также должны быть криминализированы и включены в объективную сторону состава преступления, предусмотренного ст. 204, 290 и 291 УК РФ [8].

Некоторые российские специалисты придерживаются мнения, согласно которому большинство деяний, связанных с обещанием и предложением взятки, не содержат общественной опасности и вряд ли требуют криминализации, за такие действия вполне достаточно установления административной ответственности. С данным предложением трудно согласиться.

Во-первых, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 10.02.2000 N 6 разъясняет, что действия лиц, пытавшихся передать или получить предмет взятки или подкупа, следует квалифицировать как покушение на получение либо дачу взятки или незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе. Во-вторых, с учетом положений Конвенции ООН против коррупции (ст. 15 и 16), Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ст. 2 и 3) квалификация обещания и предложения взятки даже как покушения на преступление является явно недостаточной, поскольку по смыслу Конвенций данные действия образуют оконченный состав преступления [1].

Следует учитывать также, что в соответствии с ч. 3 ст. 66 УК РФ срок или размер наказания за покушение на преступление не может превышать трех четвертей максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части УК РФ за оконченное преступление. Следовательно, в целях выполнения международных обязательств и усиления борьбы с коррупцией необходимо рассматривать данные действия как оконченный состав преступления.

Также требует уточнения в российском уголовном праве и предмет подкупа в публичном и частном секторах. В международном праве под таким предметом понимается "любое неправомерное преимущество для себя или для других лиц", тогда как по российскому законодательству предмет взятки имеет материальное выражение (деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды, в том числе услуги имущественного характера). В данном случае весьма спорным представляется мнение, что предмет взятки имеет исключительно имущественную природу. В условиях современной действительности получение выгоды неимущественного характера (положительная рецензия на авторскую работу, содействие в поступлении в вуз члена семьи должностного лица и т.п.) эквивалентно взятке в ее материальном выражении.

Еще одним не решенным в Российской Федерации вопросом является установление уголовной ответственности юридических лиц. Согласно ст. 26 Конвенции ООН против коррупции "каждое государство-участник принимает такие меры, какие, с учетом его правовых принципов, могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией". Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию содержит аналогичные положения.

В отечественной правовой системе предусмотрена только гражданско-правовая или административная ответственность юридических лиц. Однако в последнее время среди ученых-юристов, исследующих проблемы уголовного права (Б.В. Волженкин, П.П. Иванцов, А.В. Наумов и др.), все чаще говорится о необходимости установления уголовной ответственности юридических лиц. Так, П.П. Иванцов, анализируя взгляды ученых по данной проблематике, выделяет в качестве основной причины введения корпоративной уголовной ответственности "размер ущерба, причиняемого деятельностью корпораций, который во много раз превышает вред, причиняемый отдельными физическими лицами. В то время как санкции, применяемые в рамках гражданского и административного законодательства, являются неадекватными" [4].

Таким образом, в перспективе представляется целесообразным проработать концепцию уголовной ответственности юридических лиц и сформулировать на ее основе предложения по расширению круга субъектов уголовной ответственности за коррупцию.

Международными конвенциями предусмотрено создание эффективного механизма конфискации доходов от коррупционных преступлений "в максимальной степени" (ст. 31 Конвенции ООН 2003 г.). Однако в гл. 15.1 УК РФ прописан ограниченный перечень деяний, за которые предусмотрена конфискация имущества. В этой связи представляется целесообразным гл. 15.1 УК дополнить следующими ст.: 169, 170, 174, 174.1, 201, 202, 204, 285, 285.1, 285.2, 289, 290, 291, 292 УК РФ [1]. Проблемы, связанные с имплементацией положений основополагающих антикоррупционных Конвенций, не исчерпываются теми, что были рассмотрены выше. Вопросы соотношения конвенционных и отечественных уголовно-правовых норм крайне сложны и не предполагают скорых решений. Поэтому работа по реализации положений международных соглашений в законодательстве Российской Федерации должна быть обязательно продолжена. Тем не менее можно отметить, что международные нормативные правовые акты не содержат точного и исчерпывающего определения коррупции, а равно мер по противодействию таковой. В международных документах термин "коррупция" стал использоваться с 50-х гг. XX в. В настоящее время в документах ООН и региональных международных организаций, в том числе Совета Европы, коррупция определяется как злоупотребление властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и групп [9]. На национальном же уровне подходы к определению коррупции и коррупционным правонарушениям различаются. Так, например, во Франции понятие коррупции раскрывается через составы отдельных правонарушений, куда входят совокупность примерно двадцати составов уголовных преступлений. В Великобритании закон не дает подробного описания коррупции, а использует термин "коррупционно направленное действие". В законодательстве Испании помимо формально-юридических критериев в него включаются этические критерии честности, независимости, открытости, служения общественным интересам. В Дании и Финляндии законодательство это понятие не использует вовсе. Тем не менее коррупция постоянно эволюционирует в зависимости от предпринимаемых мер противодействия, которых зачастую бывает недостаточно. Коррупция вышла на новый транснациональный уровень, что обусловливает необходимость принятия глобальных международно-правовых норм [6]. В данных формулировках и определениях преимущественно приводится перечень коррупционных правонарушений, часть из которых подлежат криминализации, т.е. в них находит свое определение не содержание, а объем соответствующего понятия. Меры противодействия в основном сводятся именно к установлению уголовной или иной ответственности за те или иные деяния, т.е. существующая международно-правовая основа противодействия коррупции находится лишь в стадии становления и неизбежно продолжит свое развитие, направленное на повышение эффективности международного сотрудничества в данной сфере. Также отметим, что при совершенствовании российского законодательства целесообразно не прибегать к полному заимствованию соответствующих положений международных нормативных правовых актов, а учитывать уже существующие нормы национальных законов, прежде всего устоявшиеся в нашем государстве принципы правового регулирования.

Список литературы

  1. Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции: Сб. тр. по итогам Всерос. науч. конф. / Отв. ред. В.Н. Руденко; Ред. К.В. Киселев, Е.А. Степанова, В.В. Эмих; Ин-т философии и права Урал. отд. Рос. акад. наук. Екатеринбург, 2014. 468 с.
  2. Богуш Г.И. Конвенция ООН против коррупции 2003 г.: общая характеристика и проблемы имплементации // Вестн. Моск. ун-та. Сер. II. Право. 2005. N 4. С. 24.
  3. Домников А.С., Иванцов С.В. Криминологическая оценка социальных последствий коррупционной деятельности // Рос. криминолог. взгляд. 2013. N 3. С. 228 - 232.
  4. Иванцов С.В. Обеспечение органами внутренних дел системного подхода в изучении и предупреждении организованной преступности. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. 287 с.
  5. Конвенция ООН против коррупции (принята Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН 31 октября 2003 г.).
  6. Мамитова Н.В. Проблемы противодействия коррупционным преступлениям в Российской Федерации // Криминолог. журн. Байкальского гос. ун-та экономики и права. 2016. Т. 10. N 2. С. 267 - 268.
  7. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Моногр. / [Т.Я. Хабриева и др.]; Отв. ред. О.И. Тиунов. М.: Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос. Федерации; Юриспруденция, 2012. 288 с.
  8. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения / [О.А. Плохой и др.]; Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос. Федерации, 2014. 64 с.
  9. The United Nations Convention Against Corruption. Article 2.