Мудрый Юрист

К вопросу о превентивной сущности прокурорского надзора

Винокуров Сергей Иванович, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации.

В статье подвергается аргументированной критике устоявшаяся в современной теории прокурорского надзора недооценка места и роли предупреждения правонарушений в реальной прокурорской практике. На основе толкования Федеральных законов "О прокуратуре Российской Федерации" и "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" обосновываются сущностный смысл и целевое предназначение предупредительной работы в деятельности органов прокуратуры.

Ключевые слова: превенция, предупреждение, профилактика, предотвращение, пресечение правонарушений, система профилактики, прокурорский надзор, полномочия прокурора, превентивная сущность надзора, целевое назначение предупреждения нарушений закона.

On the issue of preventive nature of the prosecutor's supervision

S.I. Vinokurov

Vinokurov Sergey I., Leading Research Scientist of the Research Institute of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation.

The article is giving substantiated criticism to underestimation of the crime prevention place and role in the actual prosecutor's practice firmly established in the contemporary prosecutor's supervision theory. The author justifies the essence and designation of the preventive work in the activity of the prosecution authorities based on the interpretation of Federal laws On Public Prosecution Office in the Russian Federation and On Fundamentals of the Crime Prevention System in the Russian Federation.

Key words: prevention, forestalling, anticipation, preclusion of crimes, prevention system, prosecutor's supervision, prosecutor's powers, preventive essence of supervision, designation of law violation prevention.

Принятие в 2016 году Федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" (далее - Закон о профилактике) <1> имеет важное значение прежде всего для органов прокуратуры. Это обусловлено тем, что ранее среди многих специалистов в области прокурорского надзора <2> было широко распространено формальное толкование содержания базового Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) <3>, согласно которому предупреждение правонарушений (преступлений) не являлось значимым направлением прокурорской деятельности. Так, в последнем учебнике о прокурорском надзоре, в специальном подразделе "Функции и основные направления деятельности прокуратуры", о предупреждении правонарушений даже не упоминается <4>.

<1> Федеральный закон от 23.06.2016 N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации".
<2> Устоявшееся в теории и на практике понятие "прокурорский надзор" в значительной мере условно, поскольку фактически речь здесь идет о прокурорской деятельности в целом, где надзорные полномочия прокурора не исчерпывают всего разнообразия его компетенции.
<3> Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 19.12.2016) "О прокуратуре Российской Федерации".
<4> См.: Прокурорский надзор. Общая часть: Учебник для академического бакалавриата. М.: Юрайт, 2016. С. 47 - 53.

Указанные специалисты зачастую обосновывают свое мнение тем, что в Законе о прокуратуре (пункты 2 - 4 ст. 1) при определении основных направлений ее деятельности ничего не говорится о профилактике или предупреждении правонарушений как таковых. Кроме того, многие авторы ссылаются на ограничительный характер перечня полномочий прокурора, изложенных в ст. 22 Закона о прокуратуре, акцентируя внимание на отсутствии среди этих полномочий терминологического упоминания о предупреждении или профилактике правонарушений.

Вместе с тем углубленный, детальный анализ базовых положений Закона о прокуратуре позволяет не согласиться с бытующей точкой зрения. В частности, наше возражение базируется на содержании ст. 25.1 данного Закона (предостережение о недопустимости нарушения закона), где предусмотрено, что "в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона". Анализ содержания приведенного примера позволяет акцентировать внимание на двух принципиально важных моментах.

В первую очередь на том, что направление соответствующему адресату предостережения о недопустимости нарушения закона осуществляется именно с целью предупреждения правонарушений. Отсюда предупреждение правонарушений выступает в качестве цели прокурорской деятельности в одном из приоритетных для нее направлений - надзоре за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Вторая принципиальная особенность выражается в характеристике самого предостережения, которое по своему смысловому значению является превентивным актом прокурорского реагирования и осуществляется при наличии сведений о еще только готовящихся противоправных деяниях.

Четко прослеживается предупредительная суть и применительно к другому виду надзора - за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Так, статья 27 упомянутого Закона (полномочия прокурора) предусматривает принятие прокурором мер по предупреждению и пресечению нарушений указанных прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Причем данные меры реализуются независимо от полномочий, предусмотренных статьей 22 указанного Закона.

С учетом изложенного логично сделать обоснованный вывод о том, что в конкретных статьях Закона о прокуратуре предупредительная деятельность прокурора весьма четко и однозначно прописана. При этом данная констатация вполне согласуется с ранее высказанной в литературе точкой зрения о том, что органы прокуратуры осуществляют профилактическую деятельность и являются специализированными субъектами профилактики преступлений в рамках своей надзорной деятельности <5>.

<5> Блувштейн Ю.Д., Зырин М.И., Романов В.В. Профилактика преступлений: Учеб. пособие. М.: Университетское, 1986. С. 138 - 144.

В этой связи обращает на себя внимание и сходная позиция ученых Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ (ныне НИИ Генеральной прокуратуры РФ), которые на основе изучения прокурорской практики пришли к вполне обоснованному выводу о том, что "органы прокуратуры проводят определенную работу по предупреждению преступлений, инициируют многие решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в этой сфере. Существенное внимание уделяется вопросам предупреждения преступлений не только при выявлении причин их совершения и условий, им способствующих, в ходе проведения проверок, но и при решении более общих задач, связанных с участием в правовом регулировании, информационном обеспечении, программировании и планировании предупреждения преступлений, в осуществлении координации деятельности правоохранительных органов" <6>.

<6> Деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений: Метод. пособие. М.: Экслит, 2004. С. 3.

Таким образом, необходимо признать в качестве вполне очевидной и весьма значимой объективной реальности наличие предупредительной составляющей в повседневной работе органов прокуратуры, поскольку превентивный смысл <7> изначально присущ основным направлениям прокурорской деятельности.

<7> Термин "превенция" понимается нами в самом широком смысле - как препятствие, преграда, упреждение, недопущение, предохранение от какого-либо девиантного, вредоносного, общественно опасного поведения (деяния), события, обстоятельства. Превенция включает в себя менее широкое по содержанию понятие "предупреждение", которое чаще всего используется применительно к правонарушениям (в том числе преступлениям). В свою очередь предупреждение составляют более частные элементы, именуемые "профилактикой", предотвращением", "пресечением".

Представляется также важным обеспечить критичное отношение к формальному (терминологическому) толкованию изложенных в Законе о прокуратуре основных направлений прокурорской деятельности в связи с отсутствием в их перечислении понятий "предупреждение" или "профилактика" правонарушений. Это вовсе не означает отрицания предупредительной (профилактической) основы в многогранной прокурорской деятельности. Например, чисто терминологический анализ осуществляемой органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов может привести к неверному выводу о том, что здесь не идет речи о предупреждении правонарушений. Однако уяснение содержательной сущности и целевого смысла данного направления прокурорской деятельности однозначно позволяет утверждать обратное.

Факт принятия нового Закона о профилактике весьма значим для органов прокуратуры и еще в двух принципиально важных аспектах. Во-первых, статья 3 Закона о прокуратуре предписывает, что на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Отсюда, поскольку Закон о профилактике является федеральным актом, вполне логично рассматривать профилактическую деятельность в качестве важной составляющей прокурорской работы. Во-вторых, предусмотренное этим Законом непосредственное включение органов прокуратуры в единую систему субъектов профилактики правонарушений следует рассматривать как серьезный повод для более тщательного, углубленного исследования, переосмысления и четкого обоснования превентивной, криминологической сущности прокурорской деятельности <8>.

<8> Об этом, в частности, может свидетельствовать и тот факт, что еще в Советском Союзе Постановлением Совета Министров СССР от 30.05.1963 было организовано единственное, ведущее в стране, специализированное криминологическое научное учреждение - Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности при Прокуратуре СССР.

Соотнесение превентивной сущности прокурорского надзора и предупредительной (в том числе профилактической) деятельности в сфере противодействия преступности, в целом, обусловливает необходимость сравнительной характеристики базовых понятий, используемых в Законе о прокуратуре, с одной стороны, и в Законе о профилактике - с другой. Речь идет о сопоставлении терминов "предупреждение" и "профилактика" правонарушений. Сравнительный анализ указанных базовых понятий показывает существенные различия их терминологического употребления.

Например, в Законе о профилактике базовым понятием является "профилактика правонарушений". В Законе же о прокуратуре, наоборот, термин "профилактика правонарушений" не применяется. Здесь используются понятия: "предупреждение правонарушений" и "предупреждение нарушений прав и свобод человека и гражданина".

Таким образом, в упомянутых Законах употребляются две основные разновидности терминов: "предупреждение правонарушений" и "профилактика правонарушений". В этой связи представляется важным четко и однозначно определить содержание и разграничить данные понятия.

Учитывая отсутствие законодательного определения термина "предупреждение правонарушений", необходимо уяснить прежде всего логическую суть и предназначение предупредительной деятельности. Ее основной целью является, на наш взгляд, недопущение нарушения закона, а равно недопущение совершения правонарушения (преступления). При этом способы достижения этой цели могут быть весьма разнообразны для различных субъектов данной деятельности.

Так, обеспечение в ходе надзора строгого и неуклонного исполнения российского законодательства, недопущение нарушений закона, оказание позитивного воздействия на нарушителей закона является сутью и целью предупредительной деятельности органов прокуратуры. При этом специфика предупредительных мер зависит от целого ряда иных существенных обстоятельств.

Одним из основных является характер, последовательность, взаимосвязи возникновения и развития потенциальных и реально выявленных девиаций. Имеются в виду различные их перечни (сочетания): а) отклоняющееся от общей социальной нормы поведение; б) правонарушения вне уголовно-правовой сферы; в) преступления. Так, надлежащие меры процессуального реагирования прокурора в связи с совершенным административным правонарушением одновременно могут носить и предупредительный характер применительно к возможному совершению в будущем аналогичного преступления.

Существенное значение имеет также сам факт наличия конкретной информации о реальных правонарушениях или лицах, замышляющих, подготавливающих либо покушающихся на преступление. В подобных ситуациях следует говорить о "предотвращении" (на стадии замысла или приготовления к преступлению) или "пресечении" (на стадии покушения) преступления. Знание такого рода закономерностей может иметь существенное значение, например, для прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов об оперативно-разыскной деятельности.

В случае отсутствия сведений о конкретных правонарушениях (преступлениях) чаще всего ведут речь о выявлении и устранении обстоятельств, способствующих возможному совершению такого рода правонарушений, либо оказании необходимого воспитательного воздействия на лиц, со стороны которых можно обоснованно ожидать совершения правонарушений, т.е. об общей или индивидуальной профилактике.

Еще одним значимым обстоятельством может быть время (момент) поступления в соответствующий компетентный орган информации о преступлении (в зависимости от стадии развития деяния). С учетом этого может быть принято решение либо о предотвращении преступления (на ранних стадиях), либо его пресечении (в случае покушения).

Следует также отметить, что при отсутствии законодательного определения понятия "предупреждение правонарушения" в Законе о профилактике приводится дефиниция термина "профилактика правонарушений". При этом под профилактикой понимается "совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения".

Основными сущностными смыслами приведенной формулировки, имеющими профилактическое содержание, можно определить: "выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений" (общая профилактика) и "оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения" (индивидуальная профилактика). Именно данные смысловые выражения (значения) определяют суть профилактики правонарушений. При этом выделение в рассматриваемом Законе указанных сущностных смыслов является ключевым для последующего сравнительного анализа и отождествления аналогичных превентивных смыслов в ходе уяснения реального содержания прокурорской деятельности.

Важное значение для интерпретации в целом превентивной сущности надзорной (контрольной) деятельности имеет соотнесение и разграничение в теории права терминов "предупреждение" и "профилактика" правонарушений. На этот счет в литературе имеются различные точки зрения. Одни авторы практически отождествляют данные понятия <9>. Другие отмечают наличие в них определенных, порой существенных, содержательных различий <10>. Мы придерживаемся второй точки зрения, поскольку исходим из анализа реальной практики превентивной деятельности во всех ее смыслах и направлениях. При этом наша аргументация сводится к следующему.

<9> См., например: Боголюбова Т.А. Современные проблемы теории предупреждения преступности в российском обществе: Сборник материалов круглого стола / Под ред. Т.Л. Козлова. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. С. 14; Воеводина Т.Г. Профилактика правонарушений и прокурорский надзор: проблематичные новеллы законодательства // Законодательство и экономика. 2016. N 9. С. 27; и др.
<10> См.: Аванесов Г.А. Криминология и социальная профилактика. М.: Академия МВД СССР, 1980. С. 404 - 406; Алексеев А.И. Криминология: Курс лекций. М.: ЩИТ-М, 1998. С. 119 - 120; и др.

Тысячелетия существования человеческой цивилизации убеждают нас в том, что самым надежным и эффективным средством противодействия насилию, хаосу, конфликтам, спорам и т.п. в реальной социальной практике может быть только надлежащее правовое упорядочение наиболее острых, сложных, значимых общественных отношений. Отсюда их правовое регулирование (и прежде всего законом) изначально является предпосылкой, превентивным средством обеспечения надлежащего правопорядка, безопасности и благополучия личности, общества и государства.

Вместе с тем обеспечение реального действия принятых законоположений может быть достигнуто только в случае установления государством в качестве необходимой превентивной меры действенного надзора (контроля) за неуклонным соблюдением (исполнением) всеми лицами соответствующих законодательных предписаний (запретов, ограничений, дозволений и др.). Именно отсюда в правовой жизни общества и государства возникают такие юридические понятия превентивного характера, как "правовой запрет", "надзор", "законность", "правопорядок" и др.

Таким образом, прокурорский надзор за точным и неуклонным соблюдением (исполнением) законов, прав и свобод граждан изначально включает в себя превентивную составляющую и является, по сути дела, специальным видом предупреждения (в том числе профилактики) правонарушений, который реализуется в специфических формах, приемах и методах осуществления данного надзора. При этом специфика превентивной составляющей прокурорской деятельности обусловлена особенностями компетенции органов прокуратуры, значительным своеобразием составляющих ее полномочий.

Данные особенности характеризуются такими чертами, как независимость и самостоятельность прокурора и осуществляемого им надзора, подчиненность прокурора только закону, недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора, исключительно высокий правовой статус прокурора и осуществляемой им деятельности в сфере правоприменения, всеобъемлющий характер надзора и некоторые другие.

Для обоснования реального наличия превентивной составляющей в содержании прокурорского надзора большое значение имеет комплексное исследование надзорных прокурорских полномочий, которые в совокупности определяют компетенцию и специфику прокурорской деятельности в целом. В этой связи особый интерес представляют анализ и оценка научных точек зрения по данному вопросу.

В частности, в настоящее время в литературе большинство авторов классифицируют полномочия по надзору за исполнением законов на следующие группы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2) полномочия по устранению нарушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона <11>.

<11> См., например: Настольная книга прокурора: Практ. пособие: В 2-х т. / Под ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016. Т. 1. С. 143.

Комплексный анализ представленных выше групп полномочий показывает наличие в них очевидной приоритетной превентивной составляющей. Так, выявление нарушений закона, их причин и способствующих им условий носит предварительный обеспечивающий превентивный характер, поскольку без этого невозможно убедиться в наличии соответствующих нарушений с целью последующей их нейтрализации. Вторая группа полномочий имеет совершенно ясно и четко выраженную предупредительную направленность, поскольку устранение нарушений закона со всей очевидностью способствует правовой упорядоченности общественных отношений и ликвидации основных обстоятельств, способствующих совершению правонарушений. Название третьей группы полномочий говорит само за себя. Здесь предупреждение нарушений закона имеет непосредственно приоритетное и неоспоримое значение.

Таким образом, подводя общий итог комплексному анализу содержащихся в Законе о прокуратуре надзорных и иных полномочий прокуроров, а также научных точек зрения по данному вопросу, полагаем целесообразным рассматривать предупреждение правонарушений в качестве сущностной основы и одной из целей прокурорской деятельности.

Данный вывод отчасти находит подтверждение и в Законе о профилактике. Так, ст. 9 этого Закона определяет, что органы прокуратуры осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Вместе с тем данная формулировка представляется не совсем точной, поскольку компетенция органов прокуратуры, согласно Закону о прокуратуре, не исчерпывается только надзором за исполнением законов. Поэтому более правильным представляется вывод, что превентивная сущность характерна и для других направлений прокурорской деятельности.

В частности, об этом свидетельствует приведенный выше содержательный анализ полномочий, составляющих компетенцию прокурора. Среди них обращают на себя внимание не только разнообразные действия в рамках надзора за исполнением законов, но и меры реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина, меры по предупреждению и пресечению подобных и иных нарушений и др. Все указанные полномочия прокурора нацелены в конечном счете на выявление, проверку, нейтрализацию факторов или деяний, способствующих совершению правонарушений, а также недопущение или устранение нарушений закона, а равно восстановление нарушенных прав и свобод граждан.

Литература

  1. Аванесов Г.А. Криминология и социальная профилактика. М.: Академия МВД СССР, 1980. С. 404 - 406.
  2. Алексеев А.И. Криминология: Курс лекций. М.: ЩИТ-М, 1998.
  3. Блувштейн Ю.Д., Зырин М.И., Романов В.В. Профилактика преступлений: Учеб. пособие. М.: Университетское, 1986. С. 138 - 144.
  4. Боголюбова Т.А. Современные проблемы теории предупреждения преступности в российском обществе: Сборник материалов круглого стола / Под ред. Т.Л. Козлова. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. С. 14.
  5. Воеводина Т.Г. Профилактика правонарушений и прокурорский надзор: проблематичные новеллы законодательства // Законодательство и экономика. 2016. N 9. С. 27.
  6. Деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений: Метод. пособие. М.: Экслит, 2004. С. 3.
  7. Настольная книга прокурора: Практическое пособие: В 2-х т. / Под ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016. Т. 1. С. 143.
  8. Прокурорский надзор. Общая часть: Учебник для академического бакалавриата. М.: Юрайт, 2016. С. 47 - 53.