Мудрый Юрист

Порядок формирования отчета об исполнении контракта. Сизифов труд заказчика в свете нововведений 2017 года

Леонтьева Т.Ю., директор некоммерческого образовательного учреждения дополнительного профессионального образования Академия кадрового резерва.

Одной из основных задач контрактной системы в сфере закупок является эффективное расходование бюджетных средств. Способствовать осуществлению этой глобальной задачи призван комплекс мер общественного, финансового, ведомственного и аппаратного контроля, который охватывает все этапы закупочной процедуры от планирования до исполнения контракта. Нередко государственные ресурсы, затрачиваемые на осуществление такого контроля, несопоставимы с получаемым результатом. Одной из таких сложных, неоднозначных тем, о которой можно много дискутировать в разрезе соотношения пользы от результата и вреда от ресурсозатрат, является обязанность заказчиков формировать и размещать отчет об исполнении контракта. К тому же с 1 января 2017 года обязанность по составлению отчетов распространилась в т.ч. на новых участников контрактной системы - унитарные предприятия, а в форму отчета были внесены изменения.

Согласно пунктам 1, 2 ч. 1 ст. 94 Закона N 44-ФЗ исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и Законом N 44-ФЗ. Говоря просто и не вдаваясь в юридическую казуистику, чтобы считать контракт исполненным, необходимо осуществить приемку и оплату поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, предусмотренных контрактом.

В понятие приемки включается не только фактическая передача результата по контракту и подписание подтверждающего документа (накладной, акта оказания услуг или акта выполненных работ), но и проведение в соответствии с Законом N 44-ФЗ экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта. Не следует забывать, что исполнением контракта со стороны заказчика также является оплата поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги либо отдельных этапов, если таковые предусмотрены контрактом.

В соответствии с ч. 9 ст. 94 Закона N 44-ФЗ результаты отдельного этапа исполнения контракта, информация о поставленном товаре, выполненной работе или об оказанной услуге (за исключением контракта, заключенного в соответствии с пунктами 4, 5, 23, 42, 44 или 46 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ) отражаются заказчиком в отчете, размещаемом в ЕИС. Порядок и сроки размещения отчетов в ЕИС установлены Постановлением Правительства от 28.11.2013 N 1093 (далее - ПП РФ N 1093). Этим же Постановлением утверждена форма отчета.

Отчет размещается заказчиком в ЕИС в течение семи рабочих дней со дня наступления последнего из следующих событий:

Следует помнить об обязанности разместить отчет, если контракт расторгается. В данном случае отсчет семи рабочих дней осуществляется со дня, определенного соглашением сторон о расторжении контракта, со дня вступления в законную силу решения суда или дня вступления в силу решения поставщика либо заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта.

При первом изучении создается впечатление, что законодательство четко регулирует данные правоотношения, но на практике у контрактных управляющих возникают многочисленные вопросы. Связаны они прежде всего с понятием "этап исполнения контракта". Отсутствие в законе четкого определения дает повод к возникновению различных точек зрения.

Так, позиция Департамента развития контрактной системы Минэкономразвития России по этому вопросу в 2014 году основывалась на том, что этапы определяются только в том случае, если они прямо предусмотрены контрактом. Отчет о результатах отдельного этапа исполнения контракта составляется и подлежит размещению на официальном сайте только в том случае, если такие этапы предусмотрены контрактом. График оплаты (ежедневно, еженедельно и т.п.) относится к порядку оплаты (ч. 13 ст. 34 Закона N 44-ФЗ) и не равнозначен этапам исполнения контракта. Сам по себе факт ежедневной или иной оплаты контракта не свидетельствует о необходимости составления отчета и размещения его на официальном сайте (письмо Минэкономразвития России от 30.09.2014 N Д28и-1889).

Опираясь на вышеобозначенную позицию, бюджетные учреждения имели возможность размещать отчет об исполнении контракта один раз, по окончании контракта, либо, предусматривая поэтапное исполнение, размещать отчет с самостоятельно регулируемой частотой. Справедливости ради нужно отметить, что существовали и иные точки зрения (см., например, письмо Федерального казначейства РФ от 30.05.2014 N 42-5.7-09/5).

Несвоевременное размещение сведений об исполнении контракта или о результатах отдельного этапа его исполнения в ЕИС квалифицируется ФАС России как административное правонарушение, за которое предусмотрены штрафы: на должностных лиц - в размере 15 тысяч рублей, на юридических лиц - 50 тысяч рублей (п. 1.4 ст. 7.30 КоАП РФ, письмо ФАС России от 28.12.2015 N АЦ/75921/15).

Отсутствие четкой регламентации вкупе с наличием у контролирующих органов возможности наложить на "нарушителя" значительный штраф может привести к самым серьезным последствиям.

Для получения четких разъяснений по вопросу порядка исполнения обязанности по размещению отчета об исполнении контракта автором статьи был подготовлен и направлен в Департамент развития контрактной системы Минэкономразвития России коллективный запрос от имени общеобразовательных школ Самарской области.

Дело в том, что средние общеобразовательные школы Самарской области закупают продукты для организации питания учащихся - хлеб, молоко, мясо, фрукты, сыры и так далее - преимущественно с заключением годовых контрактов, в рамках которых поставка продуктов и их оплата осуществляются ежедневно. В ответ на направленный запрос Департамент развития контрактной системы Минэкономразвития России обозначил новую позицию, противоположную точке зрения 2014 года, и разъяснил: "Если условиями контракта этапы не предусмотрены, но поставка товара, а также его приемка производится регулярно, то в данном случае необходимо размещать отчет об исполнении контракта" (письмо от 08.06.2015 N Д28и-1558).

Отметим, что в 2016 году ведомство также неоднократно подтверждало занятую позицию. Например, в письме от 19.08.2016 N Д28и-2162 указывается, что приемка, оплата и экспертиза части поставленного товара (выполненной работы, оказанной услуги) являются отдельным этапом исполнения контракта в таких случаях, как:

Минэкономразвития России настаивает на том, что по результатам такой частичной приемки, оплаты и экспертизы товара (работы, услуги) необходимо составлять и размещать в ЕИС отчет об исполнении отдельного этапа поставки товара (выполнения работы, оказания услуги).

Что же касается правоприменительной практики, то здесь также не наблюдается единства. В некоторых случаях суды занимают позицию, совпадающую с той, которая была сформулирована в приведенных выше письмах Минэкономразвития России.

Пример.

Управление по противодействию коррупции Правительства Ярославской области (далее также - контрольный орган) провело в отношении заказчика плановую проверку на предмет соответствия его действий требованиям законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

По результатам проверки был составлен акт, где отражался факт нарушения заказчиком требований п. 1 ч. 9 ст. 94 Закона N 44-ФЗ, выразившийся в том, что заказчик не разместил в ЕИС отчеты об исполнении этапов следующих договоров, заключенных с ресурсоснабжающими организациями:

Из текстов указанных договоров следовало, что за расчетный период принимается 1 календарный месяц; соответственно, оплата по данным договорам производилась заказчиком ежемесячно, но, несмотря на это, отчеты о выполнении данных отдельных этапов договора в ЕИС не размещались.

На основании акта проверки контрольный орган выдал заказчику предписание, в соответствии с которым заказчику было необходимо устранить допущенные нарушения требований п. 1 ч. 9 ст. 94 Закона N 44-ФЗ путем внесения в реестр контрактов отчетов об исполнении отдельных этапов указанных договоров с ресурсоснабжающими организациями.

Заказчик посчитал, что п. 1 ч. 9 ст. 94 Закона N 44-ФЗ в рассматриваемой ситуации неприменим, в связи с чем обратился в АС Ярославской области с требованием о признании недействительным выданного контрольным органом предписания.

Однако суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований (решение от 07.10.2016 по делу N А82-9671/2016). Изучив доводы апелляционной жалобы и отзывы на нее, заслушав представителей сторон, Второй ААС не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Как следует из п. 1 ч. 9 ст. 94 Закона N 44-ФЗ, результаты отдельного этапа исполнения контракта, информация о поставленном товаре, выполненной работе или об оказанной услуге отражаются заказчиком в отчете, размещаемом в ЕИС. Данный отчет, среди прочего, должен содержать информацию об исполнении контракта (т.е. результаты отдельного этапа исполнения контракта: осуществленная поставка товара, выполненная работа или оказанная услуга, в том числе их соответствие плану-графику), о соблюдении промежуточных и окончательных сроков исполнения контракта.

Ежемесячно оформляя документы о приемке поставленных ресурсов и производя по ним оплату, заказчик не размещал соответствующие отчеты в ЕИС. Этот факт был подтвержден материалами дела и заказчиком не оспаривался.

При этом суды отклонили как несостоятельные доводы о том, что заключенные заказчиком договоры с ресурсоснабжающими организациями не содержат этапов исполнения контрактов. Поскольку согласно условиям заключенных контрактов оказываются услуги длящегося характера, приемка и оплата оказанных услуг производятся в определенные промежутки времени (ежемесячно), суды согласились с доводами контрольного органа о том, что частичное исполнение контракта в установленные им промежуточные сроки является отдельными этапами исполнения контракта. Следовательно, по результатам такой частичной приемки и оплаты необходимо составлять и размещать в ЕИС отчеты об исполнении отдельного этапа поставки товара (выполнения работы, оказания услуги) (Постановление Второго ААС от 30.12.2016 N 02АП-10158/2016 по делу N А82-9671/2016).

Впрочем, специалистов в сфере закупок до некоторой степени может обнадежить наличие в правоприменительной практике также и примеров противоположного подхода (например, известное решение АС Астраханской области от 02.09.2015 по делу N А06-6162/2015). Однако разграничительная линия между представлениями "отчетный период является отдельным этапом исполнения контракта" и "специфика договорных отношений не позволяет выделить отдельные этапы исполнения контракта" иногда оказывается довольно трудноуловимой. Поэтому будет верным утверждать, что выделение отдельных этапов исполнения контракта на поставку энергоресурсов, оказание услуг зависит от условий конкретного контракта.

Пример.

Постановлением заместителя руководителя Красноярского УФАС России от 04.09.2015 должностное лицо заказчика (контрактный управляющий) было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ, и ему было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 руб. Административное правонарушение выразилось в том, что контрактный управляющий не разместил в ЕИС сведения об исполнении и оплате этапов государственных контрактов.

А именно:

Изучив контракт на оказание услуг электросвязи, суд установил, что в соответствии с его условиями оплата за оказанные услуги определяется с учетом стоимости и объема оказанных услуг за отчетный период. При этом отчетный период устанавливается с первого до последнего числа (включительно) календарного месяца оказания услуг оператором связи. Судом было установлено, что сведения об исполнении этапов контракта и оплате полученных услуг за отчетные периоды январь, февраль 2015 года действительно не размещались в ЕИС. При таких обстоятельствах суд согласился с контрольным органом в том, что действия (бездействие) контрактного управляющего образуют состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ. Кроме того, суд не усмотрел оснований для применения положений ст. 2.9 КоАП РФ (малозначительность совершенного правонарушения) и освобождения виновного отца от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.

Однако указание в обжалуемом постановлении Красноярского УФАС России на неопубликование сведений об исполнении и оплате отдельных этапов государственного контракта на оказание услуг теплоснабжения суд посчитал излишним, поскольку данный контракт не содержал условия о поэтапном принятии оказанных услуг / поставленных энергоресурсов. Как пояснил контрактный управляющий, в плане-графике закупок также не содержалось условий о поэтапном исполнении данного контракта.

Суд указал, что Закон N 44-ФЗ не определяет понятие "этап исполнения контракта", так же как и ГК РФ, на положениях которого (наряду с положениями других федеральных законов) основывается Закон N 44-ФЗ (ч. 1 ст. 2 указанного Закона). ГК РФ предусматривает выделение только этапов работ в договоре подряда (п. 1 ст. 708, п. 1 ст. 753 ГК РФ). Под этапами исполнения контракта также могут пониматься поставка отдельных партий товара в определенные периоды поставки (п. 1 ст. 508 ГК РФ), поскольку поставка каждой партии товара является отдельным обязательством.

Таким образом, выделение отдельные этапов исполнения контракта не поставку энергоресурсов, оказание услуг зависит от условий конкретного контракта. В данном случае специфика отношений по объективным причинам не позволяет выделить этапы поставки энергоресурсов, в связи с чем подписание промежуточных актов приемки служит лишь для проведения расчетов. Такие акты не должны рассматриваться как документы о приемке этапов исполнения контракта. Условие же государственного контракта о ежемесячной оплате не свидетельствует о том, что контракт исполняется поэтапно. Следовательно, у заказчика отсутствовала необходимость отражать сведения об исполнении этапов указанного контракта в соответствующем отчете.

На основании изложенного суд посчитал, что неопубликование в ЕИС сведений об исполнении и оплате отдельных этапов государственного контракта на оказание услуг теплоснабжения было вменено контрактному управляющему безосновательно и подлежит исключению из обжалуемого постановления Красноярского УФАС России (решение Ачинского городского суда (Красноярский край) от 12.11.2015 N 12-369/2015 по делу N 12369/2015).

Как видно из приведенных примеров, результат судебных споров по рассматриваемому вопросу прогнозировать довольно сложно, поскольку позиция суда целиком и полностью определяется внутренним убеждением конкретных судей, разрешающих спор.

Говоря о трудностях, связанных с подготовкой и размещением в ЕИС отчетов об исполнении контрактов, нельзя не сказать о недавнем увеличении объема информации, включаемой в такие отчеты. В силу ч. 3 ст. 114 Закона N 44-ФЗ с 01.01.2017 в ЕИС размещается информация о реализации планов-закупок и планов-графиков закупок. Это изменение затронуло и порядок составления отчета об исполнении контракта. Согласно Постановлению Правительства РФ от 18.05.2015 N 475 с 01.01.2017 в разделе III установленной формы отчета заказчиком заполняется специальная графа "Причина отклонения или неисполнения".

В новой графе указывается информация о причине отклонения или неисполнения, в том числе причины отклонения от плана-графика в отношении следующих показателей:

  1. дата начала и дата окончания исполнения контракта (отдельного этапа исполнения контракта) (строка N 1 и 2);
  2. цена контракта (отдельного этапа исполнения контракта) (строка N 3);
  3. количество (объем) поставляемых ТРУ (строка N 4);
  4. авансовый платеж (если контрактом предусмотрена выплата аванса) (строка N 5) в разрезе размера в рублях и дате перечисления.

Таким образом, на сегодняшний день наименее рискованным будет следование позиции Минэкономразвития "каждая приемка и оплата поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) приравнивается к этапу исполнения контракта и влечет возникновение обязанности составить и разместить отчет о частичном исполнении контракта". При таком подходе исполнение обязанности по размещению отчетов об исполнении контрактов требует от бюджетного учреждения дополнительных ресурсозатрат. Получается, что контрактный управляющий, имея несколько заключенных договоров на ежедневные поставки, должен отслеживать приемку и оплату по контракту, формировать и размещать по нескольку отчетов каждый день. Проблема касается не только учреждений образования: это и многочисленные медицинские учреждения, и детские оздоровительные учреждения. Значительно усугубляет проблему еще и то, что сотрудниками контрактных служб в подавляющем большинстве случаев работают штатные юристы, бухгалтеры, экономисты, которые совмещают эту работу с основными своими обязанностями.

В настоящей статье хотелось бы не только выявить проблему, но и наметить пути выхода из сложившейся ситуации. Что можно порекомендовать контрактным управляющим и сотрудникам контрактных служб на сегодняшний день?

Один из вариантов - оптимизировать ежедневную работу по размещению отчетов, прибегнув к укрупнению сроков оплаты. Если осуществлять оплату за поставленные товары один раз в месяц, то, следуя букве закона, размещать отчет придется также раз в месяц, в течение 7 рабочих дней с момента оплаты. Этот вариант видится не самым лучшим: затягивая оплату, бюджетные учреждения могут поставить поставщиков продуктов питания, многие из которых относятся к субъектам малого бизнеса, в сложное финансовое положение.

Еще один возможный способ оптимизации трудозатрат заказчика - предусмотреть в контракте наличие этапов его исполнения. В этом случае, следуя логике Минэкономразвития России, отчет можно будет сформировать и разместить по итогам завершения предусмотренного этапа, например ежемесячно.

Изучение действующей системы закупок показывает, что в разных условиях оптимальными оказываются совершенно разные подходы к решению задач. Тем не менее необходимость исключения трудоемких процедур, несопоставимых с получаемыми результатами, признается подавляющим большинством специалистов. Хочется верить, что законодатели обратят на это свое внимание. А пока этого не случилось, заказчикам приходится уделять немалую долю своего времени процедуре заполнения и размещения отчетов в ЕИС.