Мудрый Юрист

Момент предоставления субсидии

Варушкин Никита Александрович, заместитель председателя Совета молодых юристов Московского отделения Ассоциации юристов России.

Статья посвящена исследованию вопроса о возможности предоставления субсидий авансом. Автор оценивает сложившуюся практику и предлагает подход к ответу на вопрос.

Ключевые слова: санкции, субсидия, аванс, правовая определенность, толкование.

Subsidy Assistance

N.A. Varushkin

Varushkin Nikita A., Deputy Chairman of the Council of Young Lawyers of the Moscow Branch of the Association of Lawyers of Russia.

The article is devoted to the question of the possibility of granting subsidies in advance. The author assesses current practice and suggests to answer the question.

Key words: sanctions, subsidy, prepayment, legal certainty, the interpretation.

Предоставление субсидий юридическим лицам частного сектора регулируется статьей 78 БК РФ. Из реального толкования данной нормы следует, что статья ведет свое начало с момента утверждения БК РФ и имеет на сегодняшний день пять редакций. Ретроспективный взгляд позволяет выделить следующее.

Первая редакция статьи получила название "Субсидии и субвенции юридическим лицам". Спустя семь лет рассматриваемая статья, как и весь БК РФ в целом, подверглась существенным изменениям. Помимо изменения названия ("Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг") концептуальные изменения заключались в том, что возврат субсидий стал возможен только в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Из статьи было исключено условие о возврате субсидии в случаях нецелевого использования и неиспользования в срок. Право на субсидии получили индивидуальные предприниматели. В первый пункт было включено условие о целях предоставления субсидии ("возмещение затрат или недополученных доходов"), а также предусмотрено положение о безвозмездности и безвозвратности субсидий. Также статья была дополнена новым пунктом, содержащим обязательные требования к законодательным актам, регулирующим предоставление субсидий (пункт 3 статьи 78 БК РФ).

При этом следует отметить, что определения понятий "субсидия", "субвенция" и "дотация" были исключены из списка понятий и терминов, применяемых в БК РФ.

В июле 2013 года в связи со вступлением в силу Федерального закона N 181-ФЗ "О внесении изменений в статьи 78 и 78.1 БК РФ в части предоставления грантов" цели предоставления субсидий, указанные в пункте 1 статьи 78 БК РФ, были скорректированы, и вместо "возмещения затрат или недополученных доходов" целью субсидии стало "возмещение недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат".

В связи с этим многие коллеги сделали вывод о том, что с включением в статью формулировки "возмещение недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат" стало возможным предоставлять субсидии на возмещение еще не понесенных расходов. Однако, на наш взгляд, данный вывод недопустим.

Из этимологии слова "субсидия" можно установить, что оно имеет латинские корни subsidium (от лат. - помощь, поддержка) (здесь и далее по тексту выделено авт. - Н.В.) и subsidio (от лат. - укрываться, задерживаться, находиться в засаде) и пришло к нам из Германии в эпоху правления Петра I.

В общем виде субсидия означает денежное или натуральное пособие со стороны государства, учреждения <1>.

<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 23-е изд., испр. М.: Рус. яз. 1991. 917 с.

В Европейском союзе под субсидией понимают прямое или косвенное государственное финансирование производства, экспорта или транспортировки товаров, в результате чего экономике Европейского союза наносится ущерб <2>.

<2> См.: Юмашев Ю.М. Автономные меры Европейского союза по регулированию внешнеэкономических связей // Закон. 2014. N 2. С. 90 - 101.

Действующее законодательство не содержит определения понятия субсидии. Как отмечалось выше, оно было исключено из БК РФ. До 2007 года положения БК РФ под субсидией предусматривали бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Подзаконные нормативные акты также содержали определение понятия субсидии. Например, в Методических рекомендациях по бухгалтерскому учету государственных субсидий и других видов государственной помощи в сельскохозяйственных организациях, утвержденных Приказом Минсельхоза России от 02.02.2004 N 75, под субсидией понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (компенсация части затрат на приобретение минеральных удобрений, средств химической защиты растений, дотации на производство продукции растениеводства и животноводства, страхование сельскохозяйственных культур и т.п.).

Действующее законодательство содержит определение понятия "субсидия" только в контексте межбюджетных трансфертов и субсидий, предоставляемых юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

В то же время остаются формально неопределенными понятия "субсидия на выполнение государственного задания" и "субсидия на иные цели, предоставляемая автономным и бюджетным учреждениям".

Таким образом, в БК РФ можно выделить несколько самостоятельных видов субсидий, но при этом вполне очевидно отсутствие их должной систематизации <3>.

<3> См.: Карандаев И.Ю. Понятие "бюджетные средства" в контексте финансирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 775 - 780.

Важно отметить, что профессор С.И. Ожегов, отождествляя субсидию с пособием, которое обычно назначается в случае заболевания, травмы или при потере работы, презюмировал необходимость документального подтверждения фактически полученного ущерба, который в случае с пособием мог быть выражен в виде больничного, заключения врача, трудовой книжкой с отметкой об увольнении. Тем самым профессор С.И. Ожегов дал понять, что субсидия не может предоставляться авансом.

Однако везде бывают исключения из правил. Когда речь идет о грантах в форме субсидий на поддержку научных исследований, образовательных и просветительских проектов, финансирование возможно авансом, что является небесспорным, однако многочисленная практика подтверждает правомерность заключения договоров о предоставлении гранта для авансирования расходов <4>, а также допускает грантовое финансирование на основании расчета прогнозируемых расходов <5>.

<4> См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 02.03.2011 по делу N А55-5688/2010; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 13.10.2014 по делу N А70-1300/2014.
<5> См.: распоряжение префектуры ЮВАО г. Москвы от 16.12.2011 N 1180.

Как отмечает А.А. Филимонов, аванс в российской экономической практике - явление довольно распространенное. Однако его определение в действующем законодательстве не содержится. Принято считать, что аванс - это денежная сумма, выдаваемая вперед в счет предстоящих платежей за материальные ценности, выполнение работ, оказание услуг. Из этого следует, что, во-первых, вещи передаются, услуги оказываются, работы выполняются и сдаются в будущем. Во-вторых, платежи за товары, работы, услуги производятся по истечении некоторого срока после выдачи аванса. В-третьих, при осуществлении платежей сумма аванса учитывается в общем объеме средств, направляемых на погашение денежных обязательств. Таким образом, аванс в момент его выдачи не выступает непосредственно инструментом платежа за товары, работы, услуги <6>.

<6> См.: Филимонов А.А. Авансирование расходов в механизме федерального бюджета // Финансы. 2002. N 8.

Расширительно толковать изменения, вносимые Федеральным законом N 181-ФЗ "О внесении изменений в статьи 78 и 78.1 БК РФ в части предоставления грантов", и применение положений об авансировании не только к грантам недопустимо.

Субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые для компенсации фактически понесенных затрат, имеющих документальное подтверждение.

Однако, обратившись к правоприменительной практике, выясняется, что Минфин России и Минэкономразвития России, толкуя пункт 1 статьи 78 БК РФ, допускают предоставление юридическим лицам субсидий на возмещение затрат до их возникновения.

В 2008 году вышеуказанные органы совместно выработали позицию <7>, из которой следует, что предоставление субсидий коммерческим и некоммерческим организациям (кроме государственных (муниципальных) учреждений) на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения указанных затрат может осуществляться как до их возникновения, так и по факту возникновения.

<7> См.: совместное письмо Минфина России и Минэкономразвития России от 29.08.2008 N 02-01-04/2523/ N 12064-АП/Д05 "О применении статей 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Cui bono? Данная позиция получила широкое распространение и стала использоваться налоговыми органами <8> и структурными подразделениями Минфина России. Зачем вносить изменения в профильное законодательство и признавать факт существенного упущения, если можно просто расширительно толковать действующее законодательство, используя метод A fortiori (Если есть право на большее, то на меньшее право тем более есть).

<8> См.: письмо ФНС России от 10.09.2009 N ШС-17-3/165@ "О налогообложении субсидий, предоставляемых из бюджета в целях возмещения затрат".

Расширительное толкование порой бывает очень полезным, но в рассматриваемой ситуации органы власти, используя юридическую эквилибристику, применили отменяющее толкование interpretatio abrogans (Толкование какого-либо закона, лишающее его реального значения) и тем самым намеренно допустили аберрацию.

Минфин России и Минэкономразвития России стали применять результаты своей деятельности на практике, их разъяснениями стали руководствоваться органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при подготовке нормативно-правовых актов, регулирующих предоставление субсидий, а также судебные органы в случаях обжалования данных актов.

Так, например, согласно пункту 3.1.4 Порядка предоставления субсидий на реализацию республиканских целевых программ в агропромышленном комплексе, утвержденного Постановлением Правительства Республики Бурятия от 16.11.2009 N 426, предоставление субсидий возможно авансом на основании соглашения об оказании государственной поддержки, заключенного между Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Бурятия и получателем.

Это лишь один из многочисленных примеров, подтверждающих урожай от семян, посеянных авторами письма.

Отрадно, что Верховный Суд Российской Федерации (далее - ВС РФ) через два года предпринял попытку изменить сложившуюся практику, взвешенно и всесторонне исследовав вопрос о моменте предоставления субсидий. Причиной этому послужил спор в Республике Саха (Якутия) (далее - РС (Я)).

В 2010 году Верховным Судом РС (Я) (далее - ВС РС (Я)) было возбуждено дело по заявлению местной прокуратуры. Надзорный орган требовал помимо прочего признать недействующим положения региональных нормативно-правовых актов, допускающих предоставление сельскохозяйственных субсидий авансом.

По мнению прокуратуры, нормы, предусматривающие порядок предоставления субсидий, противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу и, в частности, статье 78 БК РФ, так как предполагают предоставление субсидий в размере 50% от суммы соглашения с Минсельхозом России - на основании расчета на предварительную оплату.

Проанализировав аргументы заявителя, ВС РС (Я) вынес решение об отказе в удовлетворении исковых требований, положив в основу отказа разъяснение Минфина России и Минэкономразвития России <9>.

<9> См.: решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 07.09.2010 по делу N 3-23/10.

Не согласившись с вынесенным решением, прокуратура обратилась в ВС РФ с кассационным представлением на решение ВС РС (Я).

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ (далее - Ск ВС РФ), исследовав материалы дела, не согласилась с решением ВС РС (Я) и отменила его, так как коллеги из ВС РС (Я) неправильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, и не применили закон, подлежащий применению <10>.

<10> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10.11.2010 N 74-Г10-16.

Судебная коллегия ВС РФ, будучи не связанной с основаниями и доводами заявленных требований, в силу части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сделала ключевой вывод о том, что в публичном праве принцип "разрешено все, что не запрещено" не применяется. В публичном праве разрешено только то, на что содержится указание в законе. Поэтому, несмотря на то что статья 78 БК РФ не устанавливает запрета на предоставление субсидий в виде авансирования, авансирование запрещено.

Также суд верно оценил вышеуказанное письмо Минфина России и Минэкономразвития России, указав, что оно не обязательно для исполнения, так как имеет информационно-разъяснительный характер.

Элиминировав сложившуюся практику применения пункта 1 статьи 78 БК РФ, допускающую предоставление субсидий авансом, ВС РФ исходил из буквального метода толкования, применив метод от обратного A contrario (Только то, что упомянуто, не более того) и общеисключающий принцип "разрешено только то, что разрешено законом", сформированный из постулатов древнеримских преторов ubi jus incertum, ibi nullum.

С позицией ВС РФ о невозможности предоставления субсидий до возникновения затрат солидарны суды арбитражной системы и антимонопольная служба. Так, например, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд вынес Постановление, в котором указал, что диспозиция статьи 78 БК РФ запрещает предоставление субсидий на возмещение затрат до возникновения последних <11>.

<11> См.: Постановление N 14 Арбитражного апелляционного суда от 09.04.2014 по делу N А66-9585/2013.

В публично-правовой сфере государственные органы, оставаясь юридическими лицами, т.е. полноправными субъектами гражданских правоотношений, в отличие от других субъектов гражданского права не только не вправе, но обязаны совершать определенные действия, направленные на воплощение тех функций и той компетенции, которые им присущи в соответствии с предоставленными полномочиями. Именно поэтому все совершаемые в процессе осуществления государственной власти и государственного управления действия должны быть урегулированы правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические пределы должного и возможного, поощряемого и запрещенного для соответствующих субъектов. Здесь действует не принцип "разрешено все, что не запрещено законом", а напротив, "разрешено только то, что разрешено законом, и запрещено все, что им не разрешено". Это обусловлено тем, что правовые пробелы в регулировании государственно-управленческой деятельности снижают ее уровень, дают почву для негативных проявлений в работе госаппарата, открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со стороны госслужащих <12>.

<12> См.: Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. 2-е изд., с изм. и доп. Т. 2. М.: Статут, 2002. С. 65.

Несмотря на объективную позицию ВС РФ, логичность доктринального толкования, говорить об определенности в этом вопросе не приходится. Дело Минфина России и Минэкономразвития России все еще живет и хотя не преобладает на практике, продолжает использоваться как прямо <13>, так и косвенно <14>.

<13> См.: письмо Минфина России от 10.12.2013 N 02-04-010/54193.
<14> См.: Приказ Минэнерго России от 30.12.2011 N 651 "Об организации работы в Минэнерго России по формированию государственных заданий федеральным государственным бюджетным учреждениям, подведомственным Минэнерго России, и финансовому обеспечению выполнения государственных заданий".

Исследование затронутого в статье вопроса будет неполным без рассмотрения позиции законодателя.

В 2011 году Заксобрание Волгоградской области подготовило поправки, направленные на устранение неопределенности при применении пункта 1 статьи 78 БК РФ. В результате этих поправок в 2012 году в ГД РФ был внесен законопроект N 643885-5 "О внесении изменения в статью 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - законопроект), определяющий момент предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Данным законопроектом предлагалось дополнить пункт 1 статьи 78 БК РФ положением о возможности предоставления субсидий юридическим лицам (кроме государственных (муниципальных) учреждений) до их возникновения.

ГД РФ ожидаемо отклонила законопроект в первом чтении. И сначала думалось, что это обусловлено схожей с ВС РФ позицией. Однако, изучая отзыв на законопроект Правительства РФ от 12.03.2012 N 1059п-П13 и позицию Комитета Госдумы по бюджету и налогам, выясняется обратное.

Получается парадоксальная ситуация. Законодатель, считая, что статья 78 БК РФ не препятствует предоставлению субсидий до возникновения затрат, применяет принцип "разрешено все, что не запрещено" и, следовательно, относит данные правоотношения к частноправовым.

В итоге может показаться, что в историческом противостоянии частного и публичного права счет, как не удивительно, 2:1 в пользу частного права, победу которому приносит "роскошный" удар законодателя, что обусловлено противоречием положений статьи 2 ГК РФ, не предусматривающей применение гражданского законодательства к финансовым отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой, и статьи 2 БК РФ, закрепляющей соответствие бюджетного законодательства всех уровней власти БК РФ. Таким образом, "победитель" в момент результативных ударов находился вне игры (офсайд <15>) и, следовательно, их итоги подлежат отмене.

<15> Офсайд (англ. Offside) или положение вне игры - правило в футболе, регби и хоккее с шайбой, определяющее позицию нападающего игрока по отношению к игрокам обороняющейся команды как недопустимую и останавливающее атаку на ворота противника. Решения о наличии положения вне игры принимаются боковыми ассистентами арбитра.

Но кто же выступит боковым ассистентом арбитра?

Справиться с рассматриваемой проблемой возможно только путем внесения изменений в законодательство, где четко и недвусмысленно прописать момент предоставления субсидий. С учетом того, что благая попытка парламентариев из Волгограда не возымела успеха, следует предпринимать попытки реализации в судебных спорах, для разрешения которых потребуется вмешательство Конституционного Суда (далее - КС РФ), исходя из его Постановлений от 25.04.1995 N 3-П, 13.12.2001 N 16-П, 17.06.2004 N 12-П, 07.11.2012 N 24-П. При этом всегда следует руководствоваться принципами, доктриной и правоприменительной практикой.

В свое время профессор С.Н. Братусь сказал: "Не все то, что не запрещено, дозволено, но и дозволено не только то, что прямо разрешено законом". На этом позволю себе закончить.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Винокурова М.М. Ответственность за нецелевое использование субъектами малого и среднего предпринимательства субсидий на их развитие / М.М. Винокурова // Безопасность бизнеса. 2011. N 1. С. 2 - 4.
  2. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. 2-е изд., с изм. и доп. Т. 2. М.: Статут, 2002. 592 с.
  3. Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 86.
  4. Карандаев И.Ю. Понятие "бюджетные средства" в контексте финансирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 775 - 780.
  5. Кустова М.В. Договоры о предоставлении средств бюджета: проблемы природы и правового регулирования // Договор в публичном праве: Сб. научн. ст. / Под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 246.
  6. Кустова М.В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // Закон. 2013. N 3.
  7. Курбатова С.С. К вопросу о бюджетном субсидировании производителей товаров (работ, услуг) // Арбитражные споры. 2013. N 4.
  8. Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 23-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1991. 917 с.
  9. Теория государства и права: Учебник для вузов. 3-е изд. / Под ред. С.С. Алексеева. 3-е изд., с изм. и доп. М.: Норма, 2005. 496 с.
  10. Филимонов А.А. Авансирование расходов в механизме федерального бюджета // Финансы. 2002. N 8.
  11. Юмашев Ю.М. Автономные меры Европейского союза по регулированию внешнеэкономических связей // Закон. 2014. N 2. С. 90 - 101.