Мудрый Юрист

Подведомственность гражданских дел

Михайлова Екатерина Владимировна, профессор кафедры гражданского процессуального и предпринимательского права Самарского национального исследовательского университета имени академика С.П. Королева, доктор юридических наук, доцент.

В работе рассмотрены основные проблемы, связанные с подведомственностью гражданских дел в свете реформирования судебной системы и процессуального законодательства. Предложен новый подход к определению подведомственных арбитражным судам гражданских дел, а также критерий определения дел, которые должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства. Рассмотрен вопрос о подведомственности гражданских дел третейским судам.

Ключевые слова: подведомственность, суд, административное судопроизводство, арбитражный суд, третейский суд, экономическая деятельность, подсудность.

Jurisdiction over Civil Cases

E.V. Mikhailova

Mikhailova Ekaterina V., Professor of the Department of Civil Procedure and Entrepreneurial Law of the Samara National Research University, Doctor of Law, Assistant Professor.

The paper discusses the main problems associated with the jurisdiction of civil cases in the light of judicial reforms. Named entities involved in the protection of civil rights in our country. Opened the concept of jurisdiction of civil cases. A new approach to the determination of jurisdiction of arbitration courts of civil cases, as well as the criterion for determining the cases that should be treated according to the rules of administrative procedure. The question of the jurisdiction of civil cases to arbitration courts.

Key words: jurisdiction of the court, the court, administrative proceeding, the arbitral court, the arbitral tribunal, economic performance, place of jurisdiction.

Цель гражданского судопроизводства - защита нарушенных или оспариваемых гражданских прав (ст. 2 ГПК РФ). Именно в целях защиты того или иного права суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают конкретные гражданские дела, причем должны это делать правильно и своевременно.

Понятно, что своевременность означает соблюдение судом процессуальных сроков при рассмотрении и разрешении гражданских дел. Но понятие "правильное рассмотрение дела" нуждается в толковании.

Прежде всего, защита нарушенных или оспариваемых гражданских прав осуществляется в строгом соответствии с подведомственностью возникшего спора. Это прямо закреплено в ст. 11 ГК РФ. Таким образом, первым и важнейшим условием правильного рассмотрения дела является соблюдение правил подведомственности.

В качестве субъектов, осуществляющих защиту, названы суды, арбитражные суды и третейские суды. Следовательно, соблюдение подведомственности гражданского дела означает правильное разграничение компетенции между судами общей юрисдикции, арбитражными и третейскими судами. И, безусловно, необходим критерий такого разграничения.

Собственно говоря, необходимость направления дела в то или иное звено судебной системы связана именно с тем, что различные дела должны рассматриваться по правилам соответствующей им процессуальной формы. На сегодняшний день таких форм четыре, они закреплены в ст. 118 Конституции РФ: это гражданское судопроизводство, административное судопроизводство, конституционное судопроизводство и уголовное судопроизводство. Посредством этих процессуальных форм защиты нарушенных прав и осуществляется правосудие в нашей стране.

Разграничение указанных процессуальных форм по конкретным делам производится достаточно легко, поскольку каждый процессуальный закон имеет "привязанный" к нему акт материального права. Так, уголовное законодательство "обслуживается" УПК РФ, конституционное судопроизводство - форма деятельности Конституционного Суда РФ по рассмотрению отнесенных к его ведению дел (ФКЗ "О Конституционном Суде РФ"), а гражданское судопроизводство - это процессуальная форма рассмотрения и разрешения дел, возникающих из гражданских правоотношений, регулируемых ГК РФ и иным гражданско-правовым законодательством.

До 2015 г. административное судопроизводство было "встроено" в гражданское: как известно, в структуре ГПК РФ и АПК РФ существовали разделы, определяющие процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Принятие КАС РФ поставило перед правоприменителями целый ряд вопросов. Основной из них связан с проблемой определения тех дел, которые должны рассматриваться и разрешаться отныне не по правилам ГПК РФ, а в порядке административного судопроизводства. В ст. 134 ГПК РФ сказано: суд отказывает в принятии искового заявления, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ). Итак, если заявление содержит в себе требование, возникшее из публичного правоотношения, дело должно рассматриваться по правилам КАС РФ, а не ГПК РФ.

Важнейшим недостатком КАС является отсутствие самого понятия публичного правоотношения. Далеко не каждое правоотношение, в котором одной из сторон выступает публичный орган, является публично-правовым по своей природе. В КАС РФ, как и в предшествующем ему процессуальном законодательстве, регулировавшем порядок рассмотрения административных и иных публично-правовых дел, отсутствует понятие публичного правоотношения, не названы его признаки, не предложен критерий для отграничения публичного правоотношения от гражданско-правового (частноправового отношения).

Перечень тех дел, которые должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства, является открытым (ст. 1 КАС РФ). Это значит, что в таком случае закон непременно должен содержать в себе легальный критерий, с помощью которого можно выявить публично-правовой характер правоотношения, из которого возник спор, отграничив его тем самым от дел гражданско-правового характера. Но такого критерия нет.

Полагаю, что ввести его необходимо. Дела публично-правовой природы отличаются наличием у них двух обязательных признаков: во-первых, в качестве одной из сторон такого правоотношения всегда выступает публичный субъект; во-вторых, в правоотношении такого рода этот публичный субъект реализует свои властные полномочия. При этом указанные властные полномочия необязательно должны быть связаны с непосредственной управленческой функцией данного субъекта. Например, дела о принудительном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд есть дела публично-правовые. Сегодня они рассматриваются по правилам искового производства, хотя должны бы быть предметом административного судопроизводства.

Важно то, что далеко не все правоотношения, возникающие на основании реализации норм гражданского законодательства, являются по своей природе частноправовыми отношениями. Дело в том, что, несмотря на провозглашенный в ст. 124 ГК РФ принцип равенства публичных образований и частных лиц в сфере гражданских правоотношений, ряд норм, закрепленных в тексте ГК РФ, нельзя назвать частными, то есть основанными на равенстве субъектов.

Например, в соответствии со ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. По сути дела, речь идет о лишении собственника его законной собственности, в одностороннем, властном, принудительном порядке. Это правоотношение никак нельзя считать частноправовым, основанном на равенстве его субъектов.

Точно так же публично-правовыми являются и другие правоотношения, связанные с изъятием земельного участка у его собственника (например, на основании ст. 284 ГК РФ - в тех случаях, когда земельный участок не используется по назначению в течение трех лет).

Таким образом, отношения по поводу изъятия земельного участка у его собственника государством являются публично-правовыми, однако это не значит, что такой спор будет рассматриваться в административном судопроизводстве. Если речь идет об иске, то это однозначно исковое производство.

Однако несомненно, что процессуальная форма защиты своего права очень важна для того лица, которое обращается в суд за его защитой.

В административном судопроизводстве иначе распределяются обязанности по доказыванию, основное бремя доказывания законности своих действий возлагается на орган государственной власти, а суд наделен дополнительными правами и возможностями, такими как право признать явку в судебное заседание заинтересованного лица обязательной и т.д. Помимо этого, дела в порядке административного судопроизводства рассматриваются в сокращенные сроки. Разумеется, рассмотрение дела о защите права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд, в административном судопроизводстве было бы для гражданина предпочтительнее, нежели в гражданском.

Таких "гражданских" (со скрытой публично-правовой основой) отношений в действующем законодательстве существует множество. Таковы дела, возникающие в сфере социального обеспечения, госзакупок, сделок с недвижимым имуществом, и др. Их рассмотрение в настоящий момент осуществляется по правилам гражданского судопроизводства, хотя должно быть отнесено к административной процессуальной форме.

Эту позицию разделяет Верховный Суд РФ. 27 октября 2016 г. по кассационной жалобе М.Н. Шаповаловой на Определение Ленинского районного суда г. Самары от 6 апреля 2016 г. и Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 23 июня 2016 г. по делу по иску нотариуса Кинельского района Самарской области М.Н. Шаповаловой к Нотариальной палате Самарской области о признании незаконными распоряжения о проведении повторной проверки исполнения профессиональных обязанностей и решения об объявлении выговора Верховный Суд РФ установил: в соответствии с абз. 1 ст. 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. Прекращая производство по данному гражданскому делу, суд сослался на положения ст. ст. 134, 220 ГПК РФ и пришел к выводу о том, что заявленные М.Н. Шаповаловой требования не могут быть рассмотрены в порядке гражданского судопроизводства, поскольку нотариат является публично-правовой организацией, в связи с чем заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства в соответствии с нормами Кодекса административного судопроизводства <1>.

<1> Определение Верховного Суда РФ от 27 октября 2016 г. N 46-КФ16-1291 // СПС "КонсультантПлюс".

Следует доработать КАС РФ и дополнить его критерием для определения дел публично-правовой природы. Тем более что "проблеск" этого критерия можно обнаружить, например, в ч. 4 ст. 4 закона: "Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации (далее также - иностранные лица) имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой". Надо развить эту правильную по сути мысль, усилить ее и закрепить не только в процессуальном, но и в материально-правовом законодательстве.

Еще один дискуссионный момент связан с разграничением гражданских дел между государственными судами и третейскими. Государственные суды (как общей юрисдикции, так и арбитражные) не вправе разрешать гражданские дела, если в материалах дела фигурирует третейское соглашение и одна из сторон заявит об этом суду или же если соглашение о передаче спора в третейский суд заключено в ходе судебного разбирательства. Процессуальное законодательство (и ГПК РФ, и АПК РФ) предписывает в подобных случаях оставлять заявление без рассмотрения. Однако, по логике вещей, заключение третейского соглашения в ходе судебного разбирательства должно иметь своим следствием не оставление заявления без рассмотрения, а прекращение производства по делу. Заключение третейского соглашения в ходе судебного производства в государственном суде уже не есть свободно совершаемое сторонами правового конфликта распорядительное действие. Это - действие, совершенное под контролем государственного суда, а значит, последний обязан проверить законность такого соглашения, его действительность и исполнимость. Можно утверждать, что суд несет ответственность за правомерность передачи дела в третейский суд, точно так же как он несет ответственность за заключаемое сторонами спора мировое соглашение, утверждая его. Полагаю, разработчикам проекта нового ГПК РФ следует учесть этот момент.

Третий момент заключается в необходимости разграничивать компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Подведомственность дел арбитражному суду определяется в тексте ст. 27 АПК РФ. При этом закон не решает, пожалуй, главный вопрос: какие конкретно категории дел призваны разрешать арбитражные суды и что следует понимать под термином "экономические споры"? Использование в арбитражном процессуальном законодательстве формулировки "дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности" ставит перед правоприменителем целый ряд проблем.

Понятие "предпринимательская деятельность" может быть заимствовано из соответствующей нормы ГК РФ. Но понятие "экономическая деятельность" должно быть, исходя из толкования АПК РФ шире понятия "предпринимательская деятельность". И, опираясь на используемую законодателем формулировку, эти категории нельзя отождествлять. Между тем легального определения понятия "экономическая деятельность" не существует.

Парадоксальность данной ситуации была отмечена в свое время В.В. Путиным, который на торжественном заседании, посвященном 10-летию арбитражных судов, указал, что четкое разграничение подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по-прежнему остается одной из проблем российской правовой системы, которая позволяет людям недобросовестным использовать эту слабость правовой системы в личных либо корпоративных интересах во вред экономике страны и во вред стране в целом <2>. Спустя довольно значительный период времени обозначенная проблема, к сожалению, по-прежнему не решена.

<2> Выступление Президента РФ В.В. Путина на торжественном заседании, посвященном 10-летию арбитражных судов // Вестник ВАС РФ. 2002. Специальное приложение к N 5. С. 6.

Хотя, справедливости ради, доктрина цивилистического процесса изобилует попытками дать определение экономической деятельности. Так, М.А. Рожкова отмечает, что "в период создания системы арбитражных судов было вполне оправданным введение в законодательство понятия "экономические споры", под которыми подразумевались в основном споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности" <3>. Т.К. Андреева отмечала, что "в качестве иной экономической деятельности можно, по-видимому, рассматривать хозяйственную деятельность, связанную с заключением гражданско-правовых договоров имущественного характера, осуществляемую некоммерческими организациями, финансовую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления и т.п." <4>. В.В. Ярков также указывает, что "экономический характер спора проявляется не только в осуществлении предпринимательской деятельности, но и в доступе к этой деятельности, а также в предъявлении иных имущественных требований" <5>. Однако в целом единство во взглядах на понятие "экономическая деятельность" в науке достигнуто не было.

<3> Рожкова М.А. Актуальные вопросы арбитражного процессуального права: соотношение гражданского и арбитражного процесса, понятие гражданского дела, диспозитивность в арбитражном процессе // Законодательство. 2001. N 10. С. 49 - 59.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Арбитражный процесс" (под ред. М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Городец, 2007 (издание третье, исправленное и дополненное).

<4> Арбитражный процесс / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2005. С. 99 (автор главы - Т.К. Андреева).

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Арбитражный процесс" (отв. ред. В.В. Ярков) включен в информационный банк согласно публикации - Инфотропик Медиа, 2010 (4-е издание, переработанное и дополненное).

<5> Арбитражный процесс / Под ред. В.В. Яркова. М.: Юрист, 1998. С. 43 (автор главы - В.В. Ярков).

Так что следует признать, что в отношении разграничения предметной подведомственности гражданских дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами на сегодняшний день безраздельно властвует судебное усмотрение, порождающее, в свою очередь, возможности для судебного произвола и злоупотребления. Это, конечно, неправильно.

В целях изменения данной ситуации можно предложить исключить из правового легального обихода термин "экономические", ограничившись использованием устоявшегося понятия предпринимательства, коль скоро дать исчерпывающее, строгое определение экономической деятельности не представляется возможным. При этом суду не следует давать волю определять подведомственность дела по собственному усмотрению - вообще, чем меньше возможностей у судьи ссылаться на собственное мнение, тем выше гарантии независимости и беспристрастности судебной власти в государстве. Если же в ряде случаев не удастся выявить так называемый специфический экономический "привкус" того или иного гражданского дела, следует помнить о том, что арбитражные суды - это судебные органы специальной компетенции, и в тех ситуациях, когда возникает "конкуренция" между ним и судом общей юрисдикции, по общему правилу "предпочтение" следует отдавать общим судам.

Литература

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Арбитражный процесс" (под ред. М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Городец, 2007 (издание третье, исправленное и дополненное).

  1. Арбитражный процесс / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2005. 672 с.