Мудрый Юрист

О достоинствах нового федерального закона "об охране окружающей среды"

М.М. Бринчук, доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра эколого - правовых исследований Института государства и права РАН.

В процессе преподавания экологического права и ведения научных исследований широко используются положения законодательства. Как их толковать? Обращать ли внимание студентов на очевидно дефектные положения? В начале преподавательской карьеры автору, к примеру, давались предписания в одном из институтов разъяснять студентам лишь как применять то или другое положение закона. Избегая при этом критики закона. В другом случае в рукописи докторской диссертации по проблемам водного права, представленной для обсуждения, соискатель избегал давать очевидные в обществе отрицательные оценки деятельности Минводхоза. На справедливый вопрос об отсутствии объективной оценки министерства соискатель сказал, что не считает возможным критиковать государственный орган.

Поставленные вопросы носят принципиальный характер. Современные студенты должны получить всестороннюю подготовку. На занятиях перед преподавателем стоит, в частности, задача рассказать не только о достоинствах закона и иного нормативного правового акта, но и о его дефектах. Студент должен уметь толковать акт. За каждой нормой, хорошо или плохо сформулированной, стоит, с одной стороны, автор, государственный орган, их честь и слава, а с другой - общественный интерес в обеспечении благоприятного состояния окружающей среды. А наука без объективной оценки явлений в праве - не наука.

Эти вопросы остро стоят в связи с принятием Федерального закона "Об охране окружающей среды". О нем мы не можем не говорить на каждом занятии. А также применительно к каждой теме исследования. К этому закону уже пишутся комментарии.

Представляется, что в преподавании, в науке и иной относящейся к праву работе закону должна даваться объективная оценка. И не только для того, чтобы страна знала своих героев.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" вызвал у специалистов однозначную общую отрицательную оценку. Сразу после принятия Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" специалисты тоже вначале роптали. Но в целом тот Закон сыграл прогрессивную роль в развитии российского экологического права.

И все-таки, разделяя вполне негативную оценку нового Закона, при преподавании экологического права и в научных исследованиях необходимо называть достоинства, которыми он обладает. Одновременно при этом важно иметь в виду, что эти достоинства носят фрагментарный и часто условный характер.

  1. Так, к достоинствам Закона (весьма условным) можно отнести претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом "Об охране окружающей природной среды", предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону высказывались обоснованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологической сертификации, экологическом аудите. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом предпринимательстве.
  2. В статье 26 устанавливаются общие требования о нормировании допустимого изъятия компонентов природной среды. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно - антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Особенно важно учитывать эти положения в контексте концепции устойчивого развития.

На сегодняшний день установлены нормы допустимого изъятия (использования) природных ресурсов в земельном, водном, лесном и фаунистическом законодательстве. Но требования о таком нормировании отсутствуют в Законе РФ "О недрах". Решение о предоставлении недр в пользование, включая объемы добычи, полностью отдано на усмотрение органов исполнительной власти. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" устанавливает: нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Оцениваемый Закон от имени государства хотя бы декларирует намерение нормировать в том числе изъятия недр.

  1. К несомненным достоинствам нового Закона относится закрепление во многих статьях требования о внедрении наилучших существующих технологий. Так, согласно статье 36 при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве весьма важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и принимается решение.

  1. Ввиду нелогичности установления требований о нормировании санитарных и защитных зон в главе о нормировании в области охраны окружающей природной среды в прежнем Законе достоинством нового Закона является определение требований по этим вопросам в другой главе.

К институту экологического нормирования эти санитарно - защитные и иные зоны не имеют отношения. Применительно к ним важен вопрос не нормативов, например их ширины, а правового режима. То есть, что можно делать в их пределах и чего нельзя.

  1. В условиях развития рыночной экономики, введения многообразия форм собственности на созданные человеком материальные ценности и природные ресурсы важно установление требований в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества (статья 53). При приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.

Известно, что широкомасштабная практика приватизации предприятий в России осуществлялась без учета факторов охраны окружающей среды. Государство, продавая свои предприятия, экологически далеко не совершенные, перекладывало бремя ответственности за свои разнообразные недоработки по вопросам охраны природы на нового собственника.

В последние годы в России были разработаны два больших проекта по вопросам экологического права и проведен ряд научных исследований по вопросам обеспечения учета экологических требований при приватизации и национализации имущества. Можно сказать, что идеи этих проектов и научных разработок, хотя и в слишком обобщенной форме, реализованы.

  1. С учетом сложной экологической ситуации во многих регионах России в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусматривалось создание двух видов экологически неблагополучных зон - экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации. При этом в Законе не были определены четкие критерии, разграничивающие эти два вида зон. Можно предположить, что отчасти по этой причине, а в основном по причинам материального порядка положения статей 58 и 59 прежнего Закона не были реализованы.

Сохранение в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" только зон экологического бедствия можно считать вполне оправданным. Какая разница по существу - зона экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации существует в том или другом регионе? Важным является правовой режим такой территории, в рамках которого ставится и решается задача ее экологической реабилитации.

Иное дело - зона чрезвычайных ситуаций, образуемая вследствие техногенной аварии или неблагоприятного природного явления. Законодатель правильно называет этот вид зон в статье 57. Как и раньше, их режим будет определяться Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

  1. Достоинство статьи 63 Федерального закона "Об охране окружающей среды" тоже становится очевидным на фоне прежнего Закона. Положения об организации государственного мониторинга окружающей среды сформулированы в отдельной главе.

Закон 1991 г. отражал теоретически неверную позицию, в соответствии с которой мониторинг состояния окружающей среды представлялся как форма экологического контроля. Требования о мониторинге были установлены в разделе об экологическом контроле. И главное, в соответствии со статьей 68 экологический контроль ставил своей задачей наблюдение за состоянием окружающей среды.

Между тем экологический контроль и мониторинг - самостоятельные организационно - правовые меры, выполняющие свои функции в механизме экологического права.

  1. Достоинства статьи 65 о государственном экологическом контроле важно оценивать на фоне традиционно дефектной практики организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в Российской Федерации. Кажется, всегда в нашей стране нарушался один из основополагающих принципов организации государственного управления, касающийся недопущения совмещения в одном органе хозяйственно - эксплуатационных и контрольно - надзорных функций. В настоящее время этот принцип тоже нарушается.

Новый Закон предусматривает запрет совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

  1. Регулируя в статье 75 виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, Закон называет имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность. Исключена материальная ответственность, предусматриваемая прежним Законом.

Позиция законодателя по этому вопросу вполне обоснована. Материальная ответственность за экологические правонарушения, применяемая в организации в соответствии с трудовым законодательством, не имеет экологических характеристик, экологического содержания. Она реализуется вследствие понесенных организацией затрат, связанных с возмещением экологического вреда по вине работника организации. Возмещение организацией экологического вреда имеет прямое отношение к экологическому праву. Применяемая при этом материальная ответственность реализуется в рамках трудовых отношений, а не экологических.

  1. Названные достоинства следует, однако, принимать во внимание лишь с учетом многих существенных недостатков Федерального закона "Об охране окружающей среды" <*>.
<*> См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. О проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" // Экологическое право. 2001. N 3. С. 23 - 29.