Мудрый Юрист

Понятие и классификация горных правоотношений

Костарева Антонина Николаевна, юрист ООО "НОЛАНД Консалтинг".

В статье на основе анализа подходов к определению круга отношений, регулируемых горным правом, а также положений действующего законодательства предлагается определение понятия "горные правоотношения", а также приводится классификация горных правоотношений исходя из различных критериев.

Ключевые слова: горное право, недропользование, правовое регулирование недропользования, горные отношения, горные правоотношения.

Concept and Classification of Mining Relations

A.N. Kostareva

Kostareva Antonina N., Lawyer of NOLAND Consulting, LLC.

Based on the approaches to the definition of relations governed by mining law as well as provisions of the current legislation the article proposes the definition of concept "Mining-Law Relations" and a multicriteria classification of such legal relations.

Key words: mining law, subsoil using, legal regulation of subsoil using, mining relations, mining-law relations.

Многообразие видов и форм отношений, складывающихся в обществе, а также правовая регламентация наиболее важных из них - тех, которые в силу присущих им особенностей не могут быть оставлены государством без внимания, привели к многочисленным научным спорам на тему понятия и содержания правоотношений. Несмотря на дискуссионный характер обозначенной темы, в современной юридической литературе в целом устоялось понимание правоотношения как общественного отношения, урегулированного нормами права <1>. В литературе выделяют следующие признаки правоотношений: (1) урегулированность нормами права: правоотношения возникают, изменяются или прекращаются только на основе правовых норм; (2) волевой характер правоотношений; (3) взаимосвязанность субъектов правоотношений юридическими правами и обязанностями; (4) возникновение правоотношений по поводу определенных благ, ценностей; (5) государственная охрана правоотношений.

<1> См., например: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 79; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

Добыча полезных ископаемых (горнодобывающая промышленность) и недропользование в целом традиционно являются основой российской экономики, что вызывает необходимость правовой регламентации складывающихся в этой сфере общественных отношений. С учетом изложенного определение понятия горных правоотношений, а также выделение различных критериев их классификации создают предпосылки для более глубокого изучения особенностей данных правоотношений, способствуя развитию доктринальных исследований в области теории горного права, а также совершенствованию подлежащих применению правовых норм.

В настоящей статье горные правоотношения будут рассмотрены через призму указанных выше признаков, сформулированных в теории права.

Основой любых правоотношений являются соответствующие общественные отношения. Следуя принятому еще в советский период подходу, согласно которому правоотношение есть вид или форма самого отношения и отдельно от этого отношения такая форма существовать не может <2>, для уяснения содержания и уточнения определения понятия горных правоотношений представляется целесообразным рассмотреть их "базис", т.е. реальные общественные отношения, непосредственно складывающиеся в обществе и впоследствии урегулированные нормами горного права и составляющие его предмет.

<2> См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права: Учеб. пособие. М., 1961. С. 183.

В различное время исследователи в области горного права по-разному раскрывали понятие и содержание горных отношений, составляющих предмет горного права. В.Г. Струкгов определил предмет горного права как "отношения, которые возникают при горной промышленности" <3>, подразумевая при этом как добывающую, так и обрабатывающую промышленность.

<3> Струкгов В.Г. Курс горного права. Изложение основных начал горного законодательства России в связи с кратким обозрением принципов горных законодательств важнейших горнопромышленных государств Западной Европы. СПб.: Типография И.Н. Скороходова, 1907. С. 27.

В советский период горные отношения определялись с позиции права социалистической собственности. Так, по мнению Н.Б. Мухитдинова, "в самой общей форме горные отношения - это социалистические общественные отношения, объектами которых являются недра как исключительная собственность государства" <4>.

<4> Мухитдинов Н.Б. Избранные труды: В 9 т. Алматы, 2010. Том второй. Основы горного права: некоторые важные положения теории и практики. С. 37.

Б.Д. Клюкин и О.М. Теплов пришли к выводу о том, что горные отношения включают в себя "отношения, непосредственно связанные с недропользованием, с использованием земли и иных природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых" <5>. В целом аналогичной позиции придерживается и А.В. Лагуткин <6>. Однако представляется, что отнесение отношений по использованию земли и иных природных ресурсов к категории горных отношений не вполне обоснованно, поскольку данные отношения, хотя и возникают в связи с осуществлением недропользования, все же в целом являются предметом регулирования смежных отраслей права - земельного, лесного, водного и т.д.

<5> Клюкин Б.Д., Теплов О.М. Концепция развития горного законодательства. Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М.: ИЗиСП, 1995. С. 156 - 157.
<6> См.: Лагуткин А.В. Теория и история горного права Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1997. С. 340.

А.К. Голиченков определил горные (или "недренные" в терминологии автора) общественные отношения довольно широко, подразумевая под ними отношения между людьми по использованию и охране недр как основы их жизни и деятельности <7>.

<7> См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М.: Городец, 2008.

Р.Н. Салиева выделяет следующие разновидности горных отношений: 1) отношения в сфере геологического изучения недр, включая поиск, разведку минерально-сырьевых ресурсов; 2) отношения в сфере предоставления участков недр в пользование; 3) отношения в сфере добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов; 4) отношения по поводу охраны недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа; 5) отношения по поводу использования отходов горнодобывающих производств и связанных с ними перерабатывающих производств <8>.

<8> См.: Горное право: Учебник / Отв. ред. И.А. Ларочкина, Р.Н. Салиева. М.: ООО "ПравоТЭК", 2010. С. 16.

Комплексный подход к определению круга горных отношений был предложен В.Д. Мельгуновым, по мнению которого к горным отношениям следует отнести следующие группы общественных отношений: 1) отношения, связанные с геологическим изучением недр; 2) отношения по использованию недр; 3) отношения по охране недр; 4) отношения, связанные с первичной переработкой минерального сырья, использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также с образованием, геологическим изучением и использованием техногенных образований минерального сырья; 5) отношения, связанные с получением, хранением и использованием геологической информации о недрах; 6) отношения, связанные с осуществлением инвестиционной деятельности в сфере недропользования <9>. Достоинством предложенного подхода является то, что он позволяет систематизировать и обобщить различные группы общественных отношений, возникающих в сфере недропользования. С учетом выделенных групп общественных отношений автор определяет горные отношения как "совокупность общественных отношений по изучению, использованию и охране недр как природного ресурса и связанной с этим деятельностью" <10>.

<9> См.: Мельгунов В.Д., Горохов К.Д. Основы горного права: Учеб. пособие / Под ред. В.Д. Мельгунова. М.: Проспект, 2016. Ч. 1. Предмет, источники и принципы горного права России. С. 5 - 6.
<10> Там же.

Преамбулой Закона Российской Федерации "О недрах" <11> (далее - Закон о недрах) к отношениям недропользования (горным отношениям) отнесены отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов, подземных вод и т.д. Вместе с тем значительная часть норм Закона о недрах (в том числе разделы I и IV) посвящена отношениям по управлению государственным фондом недр, причем такое управление не всегда имеет основной целью последующее предоставление недр в пользование <12>. Учитывая изложенное, в целях более корректного отражения регулируемого Законом о недрах круга общественных отношений целесообразно включить в перечень отношений, указанных в преамбуле Закона, также отношения по управлению государственным фондом недр.

<11> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<12> Например, формирование федерального фонда резервных участков недр в целях обеспечения в перспективе потребностей государства в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых, выделение участков недр федерального значения в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства и т.д.

На основе норм права, регулирующих рассмотренные выше общественные отношения, между различными субъектами складываются горные правоотношения. Субъекты горных правоотношений являются носителями конкретных (субъективных) прав и обязанностей (составляющих содержание горных правоотношений), которые, как правило, реализуются посредством волевых действий субъектов. При этом под субъективным правом в горных правоотношениях понимается определенная нормами права мера возможного поведения, а под субъективной обязанностью - мера должного поведения субъекта горного правоотношения <13>. Выход субъектов горного правоотношения за пределы мер возможного поведения либо несоблюдение ими мер должного поведения при реализации субъективных прав и обязанностей влекут за собой применение мер принуждения со стороны государства (в частности, нарушение может повлечь за собой привлечение к административной, уголовной, имущественной ответственности, а также применение предусмотренных горным законодательством специальных предупредительных мер в виде ограничения, приостановления или досрочного прекращения права пользования недрами). Таким образом, горные правоотношения охраняются государством.

<13> См.: Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России. М.: Проспект, 2015. С. 163.

На основе проведенного анализа признаков горных правоотношений представляется возможным определить горные правоотношения как урегулированные нормами права общественные отношения по изучению, использованию и охране недр как природного ресурса, управлению государственным фондом недр, а также иные связанные с недропользованием ("сопутствующие") общественные отношения, участники которых являются носителями субъективных прав и обязанностей, гарантируемых и охраняемых государством.

В разное время исследователями в области горного права выделялись различные виды горных правоотношений. Так, Н.Б. Мухитдинов выделял а) правоотношения государственной социалистической собственности на недра; б) правоотношения по предоставлению недр на поиск и разведку месторождений, а также в пользование, прекращению права на поиск и пользование недрами; в) правоотношения по управлению геологическим фондом; г) правоотношения по поискам и разведке месторождений полезных ископаемых; д) правоотношения по передаче месторождений для промышленного освоения; е) правоотношения по пользованию недрами; ж) правоотношения по охране правового режима недр <14>.

<14> См.: Мухитдинов Н.Б. Горные правоотношения и их классификация на основе нового законодательства о недрах // Известия АН Каз. ССР. Серия общественных наук. 1975. N 6. С. 69 - 76.

Как справедливо было отмечено Л.Г. Навроцкой, приведенная классификация дает общее представление о видах отношений, которые возникали по поводу недр, однако, "по существу, не содержит классификационных признаков, так как различия проводятся автором по самым разнообразным признакам одновременно" <15>. Самой Л.Г. Навроцкой был предложен такой критерий классификации горных правоотношений, как правовой статус субъектов правоотношений. По ее мнению, на основе указанного критерия горные правоотношения могут быть поделены на две группы: отношения государственной исключительной собственности на единый фонд недр и отношения пользования недрами <16>.

<15> Навроцкая Л.Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. С. 120.
<16> См.: Там же. С. 121 - 124.

Классификация горных правоотношений по различным критериям была предложена В.Д. Мельгуновым. Автор выделяет следующие критерии классификации и виды горных правоотношений: 1) в зависимости от оснований возникновения: общие (общерегулятивные) и конкретные; 2) в зависимости от субъектного состава и содержания прав и обязанностей субъектов: процедурные, организационные, надзорные и межпользовательские; 3) по наличию и влиянию в правоотношениях между субъектами элемента "власти - подчинения": вертикальные, смешанные и горизонтальные <17>. Несмотря на то что данная классификация на настоящий момент является наиболее полной из предложенных в теории горного права, она также может быть дополнена и уточнена.

<17> Мельгунов В.Д. Указ. соч. С. 163 - 167.

Классификация горных правоотношений возможна как на основе 1) критериев, разработанных в теории права и применимых в равной степени к любым правоотношениям, независимо от их отраслевой принадлежности; 2) критериев, разработанных в других отраслях права; 3) специальных отраслевых критериев, присущих горному праву.

В частности, в теории права выделяют следующие критерии классификации <18>, которые применимы также и к горным правоотношениям: 1) по степени конкретизации (индивидуализации) участников правоотношения: абсолютные и относительные; 2) по характеру содержания: общерегулятивные, регулятивные и охранительные; 3) по основаниям возникновения: общие и конкретные; 4) по характеру обязанности: активные и пассивные. В теории административного права <19> были дополнительно выработаны следующие основания для деления отношений на виды: по юридическому характеру взаимодействия участников выделяют вертикальные и горизонтальные правоотношения; по содержанию прав и обязанностей субъектов: процедурные и организационные.

<18> См., например: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003; Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Основы государства и права: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006.
<19> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, 1998. С. 86.

Рассмотрим подробнее виды горных правоотношений, которые возможно выделить на основе приведенных критериев классификации.

Абсолютные правоотношения - правоотношения, в которых определена только одна сторона - носитель субъективного права <20>. Применительно к горному праву можно говорить об абсолютных правоотношениях, вытекающих из права государственной собственности на недра, а также о правоотношениях, связанных с реализацией надзорными органами своих полномочий по отношению к неопределенному кругу лиц. Правоотношения, в которых определены обе стороны, именуются относительными. В горном праве это, в частности, правоотношения пользования недрами в соответствии с условиями конкретной лицензии на пользование недрами, в которой определен пользователь недр, а также орган, выдавший такую лицензию.

<20> См.: Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Основы государства и права. С. 120.

В зависимости от характера содержания горных правоотношений выделяются общерегулятивные, регулятивные и охранительные правоотношения. Общерегулятивные отношения возникают на основании юридических норм, гипотезы которых не содержат указаний на юридические факты. Такие нормы порождают у всех адресатов одинаковые права или обязанности без всяких условий <21>: например, уже упоминавшиеся ранее правоотношения собственности на недра, управления государственным фондом недр. Регулятивные горные правоотношения связаны с установлением субъективных прав и обязанностей и включают правоотношения, связанные с предоставлением права пользования недрами, правоотношения по использованию участков недр для различных целей. Охранительные правоотношения возникают в случае нарушения сторонами своих обязанностей (в горном праве - это правоотношения надзора в сфере недропользования, привлечения к ответственности за допущенные нарушения <22>).

<21> См.: Алексеев С.С. Теория государства и права: Учебник для вузов. 3-е изд. М.: Норма, 2005.
<22> См.: Мельгунов В.Д. Указ. соч. С. 163 - 167.

В теории права различаются общие (возникающие непосредственно из закона) и конкретные правоотношения (возникающие на основе юридических фактов) <23>. К общим в горном праве могут быть отнесены правоотношения, ранее рассмотренные в группе общерегулятивных отношений. К конкретным - отношения между пользователями недр и органами управления государственным фондом недр по поводу выполнения условий пользования недрами по отдельно взятой лицензии либо отношения, связанные с выполнением предписаний органов Росприроднадзора и Ростехнадзора.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<23> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 4-е изд. М.: Эксмо, 2010. С. 115.

В зависимости от характера обязанностей субъектов горные правоотношения бывают активного и пассивного типов. В правоотношениях активного типа обязанность одной стороны состоит в совершении определенных положительных действий, а право другой - лишь в требовании исполнить эту обязанность <24> (правоотношения, связанные с взиманием платы за пользование недрами). Правоотношения пассивного типа связаны с необходимостью воздерживаться от совершения определенных действий, запрещенных нормами горного права (например, запрет загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами).

<24> См.: Алексеев С.С. Указ. соч.

По юридическому характеру взаимодействия участников горные правоотношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали. Кроме того, в рамках данной классификации выделяют также смешанные правоотношения. Вертикальные правоотношения характеризуются наличием у одного из субъектов правоотношений властных полномочий по отношению к другому субъекту (правоотношения по досрочному прекращению права пользования недрами, по осуществлению органами Росприроднадзора полномочий при проверке выполнения пользователями недр условий пользования недрами).

Горизонтальными являются правоотношения, субъекты которых не находятся в подчинении друг у друга и обладают одинаковым объемом прав: правоотношения между различными пользователями недр, осуществляющими свою деятельность в границах одного геологического отвода (указанные отношения иногда также именуются межпользовательскими) <25>. В качестве примера смешанных правоотношений в литературе приводятся горные правоотношения между претендентами на получение права пользования недрами и органами управления государственным фондом недр, возникающие при предоставлении права пользования недрами <26>. В рамках данных правоотношений органы государственной власти, с одной стороны, реализуют свои властные полномочия, однако, с другой стороны, претенденты на получение права не находятся в их прямом подчинении. После предоставления права пользования недрами конкретному лицу такие правоотношения трансформируются в вертикальные.

<25> См.: Мельгунов В.Д. Указ. соч. С. 166.
<26> См.: Там же.

На основе подходов, выработанных в административном праве, в литературе было предложено деление горных правоотношений на процедурные и организационные. По мнению В.Д. Мельгунова, организационные правоотношения - это правоотношения, "возникающие между органами управления государственным фондом недр и соискателями права пользования недрами при конкурсном, аукционном, бесконкурсном предоставлении права, лицензировании пользования недрами", а процедурные - правоотношения, возникающие в связи с подготовкой государственных программ, формированием участков недр для целей предоставления в пользование, и т.д. <27>. Вместе с тем представляется, что в силу сложившихся в горном праве подходов к урегулированию горных отношений примеры правоотношений, относимых рассматриваемым автором к процедурным, более подходят к организационным, и наоборот. Так, по нашему мнению, организационные правоотношения предназначены для создания предпосылок для управления государственным фондом недр, направлены на "организацию" такого управления, предоставления недр в пользование, в связи с чем правоотношения по подготовке государственных программ, формированию перечней участков недр должны быть отнесены к этой группе. Процедурные же отношения, скорее, складываются при осуществлении органами государственной власти своих функций, состоящих из определенной последовательности действий (процедур). В частности, данный подход находит подтверждение в текстах различных административных регламентов органов государственной власти, в которых последовательность и сроки действий по исполнению государственных функций определены как "административные процедуры" <28>.

<27> См.: Там же.
<28> См., например: Административный регламент Роснедра по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утв. Приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. N 315, зарегистрирован в Минюсте России 25 декабря 2009 г. Регистрационный N 15837 // БНА ФОИВ. 2010. N 10.

Выше были рассмотрены общетеоретические и межотраслевые критерии классификации, которые в той или иной степени могут быть применены к различным отраслям права. Специфическим для горного права будет деление горных правоотношений на отдельные группы в зависимости от целей, для реализации которых они возникают. Исходя из данного критерия, возможно выделение горных правоотношений, связанных с управлением государственным фондом недр, правоотношений пользования недрами, а также сопутствующих правоотношений.

К первой группе можно отнести правоотношения по формированию для целей предоставления в пользование перечней участков недр и иных объектов, образованию и изменению границ участков недр, предоставлению недр в пользование по различным основаниям, лицензированию пользования недрами для различных целей.

Правоотношения пользования недрами складываются в связи с осуществлением видов пользования недрами, предусмотренных действующим законодательством (ст. 6 Закона о недрах).

К сопутствующим пользованию недрами правоотношениям можно отнести правоотношения по охране недр, первичной переработке минерального сырья, использованию отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использованию техногенных образований минерального сырья.

Обобщая изложенное, считаем возможным предложить следующие основания для классификации и виды горных правоотношений:

Литература

  1. Административный регламент Роснедра по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утв. Приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. N 315, зарегистрирован в Минюсте России 25.12.2009. Регистрационный N 15837 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 10.
  2. Алексеев С.С. Теория государства и права: Учебник для вузов. 3-е изд. М.: Норма, 2005.
  3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, 1998. С. 86.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

  1. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 4-е изд. М.: Эксмо, 2010. С. 115.
  2. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М.: Городец, 2008.
  3. Горное право: Учебник / Отв. ред. И.А. Ларочкина, Р.Н. Салиева. М.: ООО "ПравоТЭК", 2010. С. 16.
  4. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
  5. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права: Учеб. пособие. М., 1961. С. 183.
  6. Клюкин Б.Д., Теплов О.М. Концепция развития горного законодательства. Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М.: ИЗиСП, 1995. С. 156 - 157.
  7. Лагуткин А.В. Теория и история горного права Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1997. С. 340.
  8. Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Основы государства и права: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 120.
  9. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.
  10. Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России. М.: Проспект, 2015. С. 163.
  11. Мельгунов В.Д., Горохов К.Д. Основы горного права: Учеб. пособие / Под ред. В.Д. Мельгунова. М.: Проспект, 2016. Ч. 1. Предмет, источники и принципы горного права России. С. 5 - 6.
  12. Мухитдинов Н.Б. Горные правоотношения и их классификация на основе нового законодательства о недрах // Известия АН Каз. ССР. Серия общественных наук. 1975. N 6. С. 69 - 76.
  13. Мухитдинов Н.Б. Избранные труды: В 9 т. Алматы, 2010. Том второй. Основы горного права: некоторые важные положения теории и практики. С. 37.
  14. Навроцкая Л.Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. С. 120.
  15. Струкгов В.Г. Курс горного права. Изложение основных начал горного законодательства России в связи с кратким обозрением принципов горных законодательств важнейших горнопромышленных государств западной Европы. СПб.: Типография И.Н. Скороходова, 1907. С. 27.
  16. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003.
  17. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 79.