Мудрый Юрист

Правовые проблемы экологической экспертизы плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов при осуществлении бункеровочной деятельности

Ткаченко Сергей Владимирович, заместитель директора по правовым вопросам АО "Флот Новороссийского морского торгового порта".

В настоящей статье рассмотрена правоприменительная практика проведения экологической экспертизы плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, разрабатываемого для осуществления погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам, в том числе и для обеспечения (осуществления) бункеровочной деятельности.

Ключевые слова: бункеровочная деятельность, экологическая экспертиза, план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, антимонопольное право, лицензионное право.

Legal Issues of Environmental Impact Assessment of the Plan of Prevention and Response to Oil and Petroleum Products Spills during Bunkering Activities

S.V. Tkachenko

Tkachenko Sergey V., Deputy Director for Legal Affairs of the Fleet of Novorossiysk Commercial Sea Port, PJSC.

In this article will be considered a legal practice the above rules in respect of the need for environmental review of oil spill response Plan developed for the provision (implementation) of the loading and unloading of dangerous goods, including for the provision (implementation) of the bunkering activities.

Key words: bunkering, environmental assessment, plan of prevention and liquidation of spills of oil and oil products, antitrust, license law.

В соответствии с п. 1 ст. 16.1 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <1> (далее - Закон о внутренних морских водах) эксплуатация, использование сооружений при транспортировке нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море допускаются только при наличии плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее - План ЛРН).

<1> См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

В соответствии с п. 2 ст. 16.1 Закона о внутренних морских водах План ЛРН утверждается организацией, осуществляющей эксплуатацию, использование сооружений при транспортировке нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы Плана ЛРН.

Спорная позиция государственных органов по вопросу необходимости проведения экологической экспертизы Плана ЛРН при осуществлении бункеровочной деятельности

В 2014 г. ООО "Азиатско-Тихоокеанская танкерная компания" (далее - ООО "АТТК"), являющееся собственником нефтеналивного судна, обратилось в Дальневосточное управление государственного морского надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - ДВУ Госморнадзора) с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах с приложением документов согласно описи, в том числе копии Плана ЛРН.

ДВУ Госморнадзора отказало в выдаче лицензии, указав на необходимость представить в тридцатидневный срок копию Плана ЛРН с приложением сведений о государственной экологической экспертизе в установленном законодательством порядке.

Общество обжаловало действия ДВУ Госморнадзора в Приморское УФАС России, указав, что требование о предоставлении сведений о государственной экологической экспертизе для осуществления погрузочно-разгрузочной деятельности не предусмотрено законодательством Российской Федерации и является нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" <2> (далее - Закон о защите конкуренции), так как такие действия создают необоснованное препятствование в осуществлении хозяйствующим субъектом деятельности на соответствующем товарном рынке.

<2> См.: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3434.

Территориальный орган ФАС РФ решением от 6 мая 2015 г. по делу N 54/08-2015 признал факт нарушения ДВУ Госморнадзора ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в установлении требования о необходимости предоставления копии Плана ЛРН с приложением сведений о государственной экологической экспертизе, так как такие действия создают необоснованное препятствование в осуществлении хозяйствующим субъектом деятельности на соответствующем товарном рынке путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам.

Свое решение антимонопольный орган мотивировал следующими трактовками норм действующего законодательства.

Первый довод основан на буквальном толковании норм Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах <3> (далее - Положение о лицензировании) и Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта предоставления государственной услуги по лицензированию погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах <4> (далее - Административный регламент) и заключается в следующем.

<3> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2012 г. N 193 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте" // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1416.
<4> См.: Приказ Минтранса России от 30 апреля 2013 г. N 160 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта предоставления государственной услуги по лицензированию погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах", зарегистрирован в Минюсте России 5 июня 2013 г., N 28685 // БНА ФОИВ. 2013. N 30.

Пунктом 7 Положения о лицензировании установлено, что для получения лицензии соискатель направляет или представляет в лицензирующий орган заявление и документы (копии документов), указанные в ч. 1 и п. п. 1, 3 и 4 ч. 3 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" <5> (далее - Закон о лицензировании), документы, указанные в данном пункте, в том числе в пп. "з" указано на необходимость предоставления копии Плана ЛРН (с указанием района и срока действия).

<5> См.: Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

Пункт 18.9 Административного регламента также устанавливает для соискателя лицензии требование о предоставлении в Ространснадзор или в территориальный орган копии Плана ЛРН (с указанием района и срока действия).

Часть 4 ст. 13 Закона о лицензировании предусматривает, что лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представлять документы, не предусмотренные ч. 3 настоящей статьи, т.е. копии документов, не предусмотренных положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

Исходя из перечисленных норм, антимонопольный орган делает следующий вывод: требование о приложении сведений о государственной экологической экспертизе в установленном законодательством порядке к копии Плана ЛРН для получения лицензии на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности не предусмотрено Положением о лицензировании и Административным регламентом.

Данная позиция антимонопольного органа была поддержана в Постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа <6>, в котором сделан следующий анализ норм действующего законодательства:

<6> См.: Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 февраля 2016 г. N Ф03-448/2016 по делу N А51-10472/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

"Из анализа выше обозначенных правовых норм суды правомерно заключили отсутствие в нормативных актах требований о предоставлении заявления на получение лицензии на спорный вид деятельности с приложением плана ЛРН, прошедшего государственную экологическую экспертизу.

Принимая во внимание, что в соответствии с пунктом 18.9 статьи 18 Административного регламента для получения лицензии заявитель вместе с заявлением должен представить в том числе только копию Плана ЛРН, и лицензионным требованием обязательное прохождение государственной экологической экспертизы плана ЛРН не является, а в силу статьи 27 Административного регламента Госморнадзор не вправе требовать от соискателя лицензии предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги, суды пришли к обоснованным выводам о том, что требование Управлением такого согласования плана ЛРН после прохождения государственной экологической экспертизы неправомерно".

По моему мнению, исходя из содержания п. 2 ст. 16.1 Закона экологическая экспертиза является основанием, делающим легитимным План ЛРН, и рассматривать данный документ без экспертизы (которая, по сути, является его составной частью) - значит нарушать требования Закона о внутренних морских водах, который имеет большую юридическую силу, чем постановление Правительства Российской Федерации, которым утверждено Положение о лицензировании, и Приказ Минтранса России, которым утвержден Административный регламент.

Вторая мотивировка принятого антимонопольным органом решения начинается со ссылки на вышеприведенную ст. 16.1 Закона о внутренних морских водах. Далее приводится ст. 4.1 Закона о внутренних морских водах, согласно которой под установками, сооружениями понимаются гибко или стационарно закрепленные в соответствии с проектной документацией на их создание по месту расположения во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации стационарные и плавучие (подвижные) буровые установки (платформы), морские плавучие (передвижные) платформы, морские стационарные платформы и другие объекты, а также подводные сооружения (включая скважины).

На основании вышеприведенных статей антимонопольный орган делает следующий вывод: из буквального толкования указанных статей следует, что погрузочно-разгрузочная деятельность, включающая работы по перегрузке опасных грузов на внутреннем водном транспорте с одного транспортного средства на другое транспортное средство (одним из которых является судно) непосредственно и (или) через склад, бункеровочную базу, работы по перегрузке опасных грузов в морских портах с одного транспортного средства на другое транспортное средство (одним из которых является судно) непосредственно и (или) через склад, нефтебазу, бункеровочную базу, не регулируется ст. 16.1 Закона о внутренних морских водах. Таким образом, проведение государственной экологической экспертизы плана действий по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Также необходимо отметить, что в тексте решения антимонопольный орган указывает, что его позиция по вопросу отсутствия необходимости экологической экспертизы Плана ЛРН при осуществлении бункеровочной деятельности подтверждена письмами Министерства транспорта Российской Федерации от 5 марта 2015 г. N 05-12-514 и от 16 апреля 2015 г. N 05-04-960.

В соответствии с п. 2 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации <7> Минтранс России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

<7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342.

На основании вышеизложенного существует парадоксальная ситуация, когда в рамках одной государственной структуры существует два противоположных мнения о необходимости проведения экологической экспертизы Плана ЛРН при осуществлении бункеровочной деятельности.

Мнения арбитражных судов по вопросу необходимости проведения экологической экспертизы Плана ЛРН при осуществлении бункеровочной деятельности

ДВУ Госморнадзора обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании недействительными вышеуказанного решения УФАС по Приморскому краю и вынесенного на основании данного решения предписания.

Арбитражные суды поддержали мнение антимонопольного органа по вопросу проведения экологической экспертизы Плана ЛРН, в том числе в вышеупомянутом Постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа указано следующее:

"Вместе с этим обоснованно отклонены судами доводы Управления об ошибочном неприменении антимонопольным органом к спорной ситуации положений статьи 16.1 Закона N 155-ФЗ, статьи 22.2 Закона N 187-ФЗ, подтверждающих, по мнению Госморнадзора, обязательность прохождения государственной экологической экспертизы плана ЛРН при намерении получить лицензию на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности.

Согласно п. 7 ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

В соответствии со ст. 22.2 Закона N 187-ФЗ и п. 2 ст. 16.1 Закона N 155-ФЗ план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов утверждается организацией, осуществляющей эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведение буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

Учитывая значение понятий, используемых при применении названных федеральных законов, раскрытых в ст. 4 Закона N 187-ФЗ и ст. 4.1 Закона N 155-ФЗ соответственно, суды пришли к обоснованному выводу о том, что план ЛРН, предоставленный обществом в составе документов при подаче заявления на получение лицензии на погрузочно-разгрузочную деятельность, объектом государственной экологической экспертизы не является".

А вот противоположное мнение, изложенное в Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа <8>, в котором указано следующее:

<8> См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 декабря 2015 г. N Ф08-7894/2015 по делу N А53-10653/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

"Судебные акты мотивированы тем, что план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее - план ЛРН) утверждается организацией при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Заявитель кассационной жалобы указывает на неверное толкование и применение ст. 16.1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (далее - Закон N 155-ФЗ), так как упоминание в указанной норме о транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов не имеет самостоятельной связи с необходимостью наличия плана ЛРН. Общество осуществляет погрузочно-разгрузочную деятельность (бункеровочное снабжение топливом судов). В этом случае с учетом разъяснений государственных органов не требуется проведение государственной экологической экспертизы плана ЛРН.

Письмом от 7 апреля 2015 г., подписанном капитаном морского порта Азов, указано, что план утверждается самой организацией при наличии положительного заключения экологической экспертизы.

Пункт 4 ст. 34 Закона N 155-ФЗ также относит план ЛРН, предусмотренный ст. 16.1 данного Закона, к объектам государственной экологической экспертизы.

Довод общества о несоответствии требования капитана морского порта Азов о необходимости наличия положительного заключения экологической экспертизы плана ЛРН обоснованно отклонен судами как не основанный на нормах права.

Общество, получив положительное заключение государственной экологической экспертизы, самостоятельно утверждает план ЛРН в порядке ч. 2 ст. 16.1 Закона N 155-ФЗ, уведомляя органы государственной власти, перечисленные в Правилах N 1189".

К сожалению, текст вышеприведенного судебного акта не содержит мотивировок по вопросу необходимости проведения экологической экспертизы Плана ЛРН, разрабатываемого для обеспечения (осуществления) бункеровочной деятельности. Судебный орган просто не сомневается в таком положении дел.

О необходимости получения экологической экспертизы Плана ЛРН при осуществлении бункеровочной деятельности

Позиция государственных органов и арбитражных судов, основанная на п. 2 ст. 4.1 и п. 1 ст. 16.1 Закона о внутренних морских водах, об отсутствии необходимости получать государственную экологическую экспертизу Плана ЛРН при осуществлении бункеровочной деятельности является спорной.

С данной трактовкой норм действующего законодательства можно было бы согласиться, если бы п. 2 ст. 4.1 Закона о внутренних морских водах не имел оговорки о том, что к сооружениям могут быть отнесены (помимо сооружений, гибко или стационарно закрепленных по месту расположения: буровые установки (платформы), морские плавучие (передвижные) платформы, морские стационарные платформы) и другие объекты.

Данная оговорка делает данный перечень открытым и дает возможность отнести к сооружениям в том числе и морские суда в части транспортировки нефти и нефтепродуктов, указанной в п. 1 ст. 16.1 Закона о внутренних морских водах. Тем более что в соответствии с п. 1 ст. 7 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации <9> под судном понимается самоходное или несамоходное плавучее сооружение, используемое в целях торгового мореплавания.

<9> См.: Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.

Необходимо отметить, что, помимо открытого перечня сооружений, также не добавляет ясности в правовую квалификацию правоотношений по проведению экологической экспертизы Плана ЛРН при осуществлении бункеровочной деятельности используемый в ст. 16.1 Закона о внутренних морских водах термин "транспортировка нефти и нефтепродуктов".

В тексте Закона о внутренних морских водах не определено, какие способы транспортировки нефти и нефтепродуктов подпадают под регулирование данного Закона, ведь транспортировка нефти и нефтепродуктов может осуществляться по системе магистральных нефтепродуктопроводов, а может осуществляться с помощью морских судов. Перечень сооружений, перечисленных в п. 2 ст. 4.1 Закона о внутренних морских водах, также не дает подсказки на способ транспортировки, указанный в ст. 16.1.

На сегодняшний день рассматриваемая в данной статье ситуация могла бы быть разрешена путем внесения соответствующих изменений в Закон о внутренних морских водах, которыми была бы исключена возможность существования приведенной диаметрально противоположной практики по регулированию бункеровочной деятельности. Например, можно ограничить перечень сооружений, перечисленный в ст. 4.1, или внести уточнение в ст. 16.1, согласно которому был бы указан способ транспортировки, исключающий транспортировку морскими судами.

И в заключение необходимо отметить, что вопрос получения положительного заключения экологической экспертизы Плана ЛРН с учетом неоднозначной правоприменительной практики является острым для организаций, осуществляющих бункеровочную деятельность, в связи с тем что данное действие имеет значительные временные (до 7 месяцев по нормативным документам, по факту от одного года и более) и денежные (связанные с разработкой данного документа) затраты. В свою очередь, деятельность без утвержденного в установленном порядке Плана ЛРН является нарушением норм действующего законодательства, влекущим привлечение к ответственности хозяйствующего субъекта.

Литература

  1. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.
  2. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 февраля 2016 г. N Ф03-448/2016 по делу N А51-10472/2015 // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 декабря 2015 г. N Ф08-7894/2015 по делу N А53-10653/2015 // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2012 г. N 193 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте" // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1416.
  5. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342.
  6. Приказ Минтранса России от 30 апреля 2013 г. N 160 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта предоставления государственной услуги по лицензированию погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах", зарегистрирован в Минюсте России 5 июня 2013 г., N 28685 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. N 30.
  7. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.
  8. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3434.
  9. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.