Мудрый Юрист

Особенности принятия отдельных актов прокурорского реагирования по результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления

Дымолазов Виталий Сергеевич, начальник управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Пермского края.

В статье исследуются особенности применения некоторых актов прокурорского реагирования по результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления.

Ключевые слова: прокурорский надзор, отходы производства и потребления, акты прокурорского реагирования, особенности.

The peculiarities of adoption of certain acts of prosecutorial response as a result of verification of legislation on industrial and household waste

V.S. Dymolazov

Dymolazov Vitaly Sergeyevich, Chief, Department for Supervision over Implementation of Federal Legislation, Public Prosecutor's Office of the Perm Territory.

The article examines the peculiarities of adoption of certain acts of prosecutorial response as a result of verifications of compliance with legislation on industrial and household waste.

Key words: prosecutorial supervision, industrial and household waste, acts of prosecutorial response, peculiarities.

Об актуальности прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления свидетельствуют данные статистической отчетности органов прокуратуры по форме "ОН".

За последние 5 лет прокуроры в России выявили более 560 тыс. нарушений законодательства об отходах производства и потребления. В структуре всех выявленных прокурорами правонарушений в сфере охраны окружающей среды доля нарушений законодательства об отходах составляет 38,5% <1>.

<1> Сводные отчеты по Российской Федерации по форме ОН "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" за 2011 - 2015 годы.

В связи с этим остановимся на особенностях некоторых актов прокурорского реагирования, принимаемых в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в названной сфере. Анализ прокурорской практики показывает, что особого внимания требует исковая работа прокуроров, а также возбуждение ими дел об административных правонарушениях.

Так, одним из действенных актов прокурорского реагирования на нарушение законов в сфере обращения с отходами производства и потребления является заявление (исковое заявление) в суд. Это обусловлено возможностью применения в случае неисполнения решения суда, постановленного по иску (заявлению) прокурора, принудительных процедур по законодательству об исполнительном производстве, а также уголовной ответственностью за неисполнение решения суда (ст. 315 УК РФ).

С административными исковыми заявлениями в суд прокурор обращается в порядке глав 21, 22 Кодекса административного судопроизводства РФ для оспаривания нормативных правовых актов поднадзорных органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, а также их решений, действий (бездействия).

В порядке искового производства прокурор обращается в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований (ст. 45 ГПК РФ). Как правило, в сфере обращения с отходами производства и потребления иски прокуроров предъявляются в защиту права неопределенного круга граждан на благоприятную окружающую среду.

Необходимо отметить, что иски в рассматриваемой сфере подаются прокурорами преимущественно в суды общей юрисдикции, поскольку, согласно ст. 22 ГПК, исковые дела по спорам, следующим из экологических правоотношений, рассматриваются и разрешаются судами <2>.

<2> Нормативные правовые акты, а также действия (бездействие) и решения должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления оспариваются в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства РФ.

Все иски прокурора в названной сфере в основном относятся к двум группам: иски о понуждении к совершению каких-либо действий (например, ликвидации несанкционированной свалки, организации сбора и вывоза бытовых отходов, получению специальной лицензии и т.п.) и о взыскании ущерба, причиненного нарушениями закона (платы за негативное воздействие на окружающую среду).

Всего за 2015 г. прокурорами в России в суды направлено 14 000 исков (заявлений) по вопросам исполнения законодательства об отходах производства и потребления на общую сумму 1 278 400 тыс. руб. (2014 - 17 011 на сумму 517 170 тыс. руб.).

Применительно к рассматриваемому акту реагирования следует отметить, что, решая вопрос о необходимости обращения в суд с исками о понуждении органов местного самоуправления к принятию мер по реализации предоставленных полномочий в рассматриваемой сфере, прокурору целесообразно учитывать позицию органа местного самоуправления, а также реально принятые им меры в период прокурорской проверки.

Например, если органом местного самоуправления в процессе проверки приняты конкретные меры, направленные на ликвидацию выявленных несанкционированных свалок (издано распоряжение о выделении необходимых денежных средств, размещен муниципальный заказ на проведение работ и т.п.), целесообразно внесение представления об устранении нарушений закона (реальное устранение нарушений закона следует контролировать в рамках рассмотрения представления) <3>.

<3> Необходимо учитывать, что согласно Федеральному закону от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ с 1 января 2016 г. к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами отнесено только участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений; к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов - участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на их территории.

Соответственно, в случаях, когда органы местного самоуправления не принимают конкретные меры, выражают нежелание исполнять возложенные на них законом полномочия, следует обращаться с соответствующими заявлениями в суд, решение которого будет наиболее действенной мерой, направленной на понуждение должностных лиц органа местного самоуправления к совершению определенных действий.

Выполнение многих обязанностей в сфере обращения с отходами требует значительных временных (разработка проектов, проведение конкурсных процедур, строительство полигонов отходов либо приведение их в соответствие с требованиями закона и т.п.) и финансовых затрат. В связи с этим суды в решениях об удовлетворении требований прокурора о понуждении выполнить конкретные действия зачастую указывают срок их исполнения, измеряемый иногда годами. Поэтому с учетом сложившейся судебной практики в таких исковых заявлениях целесообразно указывать срок исполнения соответствующей обязанности. Вопрос о длительности такого срока следует выяснять у специалистов, привлеченных к проведению проверки.

По результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления по инициативе прокуроров виновные лица привлекаются к административной ответственности. По данным статистики, в 2015 г. в административном порядке за нарушения законодательства об отходах производства и потребления наказано 10 583 лица (2014 г. - 12 488).

По постановлениям прокуроров возбуждаются преимущественно дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.2 КоАП? - несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. В основном дела указанной категории возбуждаются из-за того, что у хозяйствующих субъектов нет утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение либо их превышение, не определен класс опасности конкретного вида отходов, у предприятий нет паспорта на опасные отходы, не соблюдаются требования к местам размещения отходов, отходы размещаются несанкционированно.

Между тем некоторые аспекты привлечения правонарушителей к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП по инициативе прокуроров требуют особого внимания.

Так, в силу ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

При этом правом возбуждения дел об административных правонарушениях по названной статье обладают должностные лица органов внутренних дел, территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (в отношении объектов федерального государственного экологического контроля), органов регионального государственного экологического надзора (в отношении объектов регионального государственного экологического контроля), территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (в случае выявления нарушений санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами).

Указанные дела об административных правонарушениях рассматриваются перечисленными должностными лицами, за исключением работников органов внутренних дел, которые наделены только правом возбуждения дела.

Помимо этого, необходимо учитывать, что правом составления протоколов об административных правонарушениях в сфере обращения с отходами производства и потребления региональным законодателем могут быть наделены и должностные лица органов местного самоуправления (например, ч. 4 ст. 2.9 Закона Волгоградской области от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности", ст. 12.2 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях").

Таким образом, можно выделить следующие особенности принятия актов прокурорского реагирования по результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления:

В целом при внесении актов прокурорского реагирования об устранении нарушений закона, предполагающем финансовые затраты органов власти субъектов Федерации и муниципальных органов, прокурору нужно учитывать необходимость внесения изменений в бюджет субъекта Федерации или муниципального образования (п. 3.7 Приказа Генерального прокурора РФ от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями").