Мудрый Юрист

Прокурорское вмешательство позволило внести ясность в порядок перевода земельных участков из одной категории в другую

Дьяконова Лидия Валентиновна, прокурор Еврейской автономной области, государственный советник юстиции 3 класса.

Болгов Денис Валерьевич, начальник отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Еврейской автономной области, советник юстиции.

В статье рассматривается прокурорская и судебная практика по заявлению прокуратуры Еврейской автономной области о признании незаконным перевода земельных участков из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" в целях добычи полезных ископаемых.

Ключевые слова: земля, перевод земельных участков, земли сельскохозяйственного назначения, добыча полезных ископаемых.

Prosecutorial intervention cleared the procedure of conversion of land from one category to another

L.V. Dyakonova, D.V. Bolgov

Dyakonova Lidiya Valentinovna, Public Prosecutor, the Jewish Autonomous Region, 3rd Class State Counselor of Justice.

Bolgov Denis Valeryevich, Chief, Division for Supervision over Implementation of Federal Legislation, Public Prosecutor's Office of the Jewish Autonomous Region, Counselor of Justice.

The article describes the prosecutor's and the judicial practice in answer to the Jewish Autonomous Region Prosecutor's Office request for the invalidation of land transfer from the category "Agricultural land" into land category "Land for industry, energy, transportation, communication, radio, television, computer science, land for space activities, defense purposes land, security and other special purposes land" for the purpose of mining.

Key words: land, land transfer, agricultural land, mining.

В ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства прокуратурой Еврейской автономной области были выявлены факты принятия правительством Еврейской автономной области решений о переводе участков земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию земель в целях добычи полезных ископаемых при наличии проектов рекультивации земель, утвержденных только собственником (владельцем) земельного участка, без согласования их уполномоченными государственными органами.

Так, распоряжением правительства Еврейской автономной области от 6 июня 2014 г. N 205-рп "О переводе земельных участков из одной категории в другую" в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых переведены из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" два земельных участка.

Порядок перевода земель или земельных участков из одной категории в другую установлен Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Здесь же установлены основные требования к содержанию ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую и базовый перечень документов, необходимых для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую.

Проект рекультивации земель, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", является обязательным при ходатайстве о переводе земель или земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий в связи с добычей полезных ископаемых.

Эта норма не содержит прямого указания на необходимость согласования проекта рекультивации земель с кем-либо, в связи с чем правительством ЕАО и принимались решения о переводе земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли промышленности в целях добычи полезных ископаемых.

При этом не было принято во внимание, что согласно п. 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства.

В соответствии со ст. ст. 12 и 13 Земельного кодекса РФ целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот.

Согласно ст. ст. 68, 69 ЗК землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных ЗК, федеральными законами. Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Одним из таких нормативных правовых актов является Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве".

В силу ст. ст. 3, 19, 23 Федерального закона "О землеустройстве" оно проводится в обязательном порядке в случаях проведения мероприятий по рекультивации нарушенных земель. Проекты рекультивации нарушенных земель относятся к одному из видов землеустроительной документации.

Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514.

В соответствии с п. п. 2 и 8 Положения проекты рекультивации нарушенных земель утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель. В случаях, установленных законодательством РФ, землеустроительная документация, в зависимости от вида, подлежит согласованию с Федеральной службой земельного кадастра России и ее территориальными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами охраны памятников культуры и органами местного самоуправления.

Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя утверждены Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 22 декабря 1995 г. N 525 и Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству N 67.

К числу документов, представляемых при обращении за разрешением на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, отнесен проект рекультивации нарушенных земель, согласованный с местными органами Минприроды России и Роскомземом.

Следовательно, отсутствие согласования проекта рекультивации земель с местными органами Минприроды России и Роскомземом является безусловным основанием для отказа в рассмотрении ходатайства о переводе земель из одной категории в другую.

По фактам выявленных нарушений прокуратурой области было внесено представление об устранении нарушений в адрес губернатора ЕАО, однако в удовлетворении акта прокурорского реагирования было отказано.

Встал вопрос о судебном оспаривании распоряжения правительства Еврейской автономной области от 6 июня 2014 г. N 205-рп "О переводе земельных участков из одной категории в другую".

На первый взгляд такое решение является правоприменительным актом, не обладает признаками нормативности, следовательно, подлежит оспариванию в порядке гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ как ненормативный правовой акт органа государственной власти субъекта Федерации.

Вместе с тем оспариванию решения правительства ЕАО в указанном порядке препятствовал ограниченный срок, установленный ст. 219 КАС, - три месяца со дня, когда стало известно о нарушении прав, свобод и законных интересов обратившегося лица.

Более детальное изучение вопроса показало, что перевод земель в иную категорию влечет изменение назначения земель как основы жизни и деятельности человека и, как следствие, изменение правового режима их использования, устанавливает новый порядок, условия и пределы эксплуатации земель в соответствии с установленным целевым назначением.

В связи с этим решение правительства ЕАО о переводе земель из одной категории в другую обладает всеми признаками нормативности и может быть оспорено в порядке гл. 21 КАС, не устанавливающей предельные сроки направления административного искового заявления.

Прокуратурой области 4 апреля 2016 г. в суд ЕАО было направлено административное исковое заявление, которое рассмотрено и 7 июня 2016 г. вынесено решение о признании распоряжения правительства Еврейской автономной области от 6 июня 2014 г. N 205-рп "О переводе земельных участков из одной категории в другую" недействующим.

Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 28 сентября 2016 г. решение суда ЕАО оставлено в силе.

При этом Верховный Суд РФ сделал вывод, что Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 22 декабря 1995 г. N 525 и Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству N 67 утратившим силу не признан и его положения подлежат применению, поскольку запрошенный перевод земель необходим исключительно для осуществления работ по добыче полезных ископаемых, связан с нарушением почвенного плодородного слоя, образованием песчаного карьера и осуществлением выемки песка в крупных размерах.

Указанные судебные акты, по нашему мнению, должны стать основанием для внесения Минприроды России и Росреестром соответствующих изменений в ведомственные правовые акты, регламентирующие порядок проведения согласования землеустроительной документации (в настоящее время Минприроды России не имеет местных органов, территориальные органы Росреестра не наделены этими полномочиями).