Мудрый Юрист

Управомоченные субъекты по реализации гражданско-правовых мер защиты публичных интересов

Яценко Т.С., кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданского права Южного федерального университета.

Проблема охраны публичных интересов в условиях активизации антисоциальной деятельности недобросовестных участников гражданского оборота, для достижения своих целей создающих фиктивные юридические лица, совершающих противозаконные сделки, инициирующих фиктивные банкротства и рейдерские захваты, приобретает сегодня не только теоретическую, но и большую практическую значимость. Одним из важнейших аспектов проблематики является выявление субъектов, обладающих правом инициировать применение гражданско-правовых мер защиты нарушенных публичных интересов. Цель статьи заключается в установлении состава данных субъектов и в исследовании тех проблем, которые возникают в связи с реализацией их права обеспечивать охрану публичных интересов в сфере гражданского оборота.

Ключевые слова: публичный интерес, управомоченный субъект, прокурор, суд, неопределенный круг лиц, гражданско-правовые меры защиты.

Authorized entities for the implementation of civil measures of protection of public interests

T.S. Yatsenko

Yatsenko T.S., candidate of law, head of department of civil law of the Southern federal university.

The problem of public interests' protection in the situation of activation of anti-social activity of civil turnover's unfair participants, to achieve their goals creating a sham companies, making an illegal transactions, initiating fraudulent bankruptcy and hostile takeovers, has now not only theoretical but also practical importance. One of the most interesting aspects of the issue is identification of the persons entitled to initiate the realization of civil law remedies of violated public interest's protection. The purpose of the article is to determine such persons and to study problems connected with the realization of their right to ensure the public interests' protection in civil turnover.

Key words: public interest, authorized person, prosecutor, court, general public, civil remedies.

В структуре любого интереса присутствуют как субъективный, так и объективный моменты, сочетание которых, по замечанию В.П. Грибанова, проявляется как влияние на характер интересов экономических, национальных, культурных и тому подобных объективных факторов, которые, пройдя через сознание людей, принимают вид "сознательных побуждений" <1>. Таким образом, носитель интереса рассматривается как субъект, осознающий свои потребности и стремящийся к их удовлетворению. С этой точки зрения понятие интереса как сознательного побуждения <2> не может, по нашему мнению, в полной мере быть применимо к публичным интересам. Носитель, в частности, государственного интереса - государство - не является субъектом, обладающим сознанием. В интересе общества, даже при условии его персонификации, не всегда возможно обнаружить субъективный момент, поскольку не все члены персонифицированной группы могут осознавать свой интерес как общественный. Следовательно, субъективный момент не всегда присущ публичным интересам <3>. Данный вывод позволяет нам объяснить, почему защиту нарушенных публичных интересов осуществляют, как правило, не их носители.

<1> Грибанов В.П. Интерес в гражданском праве. Осуществление и защита гражданских прав. Изд. 2-е, стереотип. М.: Статут, 2001. С. 237.
<2> См.: Там же. С. 239.
<3> О понятии публичных интересов более подробно см.: Яценко Т.С. Гражданско-правовая охрана публичных интересов: Дис. ... д. ю. н. М., 2016. С. 92 - 108.

В целом можно выделить несколько групп субъектов, управомоченных законом <4> на защиту публичных интересов.

<4> Под законом здесь понимается преимущественно процессуальное законодательство.

Прежде всего, речь идет о государственных органах и органах местного самоуправления, которые имеют право обращаться в суд с иском в защиту публичных интересов. При этом реализовать это свое право они могут только в рамках своих полномочий и в случаях, прямо установленных законом <5>. В частности, согласно п. 1 ст. 45 ГПК РФ <6> прокурор вправе обращаться в суд в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, а также муниципальных образований.

<5> См., например: п. 1 ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса РФ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
<6> Российская газета. N 220. 2002.

Кроме того, в соответствии с гражданским законодательством инициативу в защите публичных интересов может проявить суд. Речь идет о ситуациях, когда вопрос о применении тех или иных гражданско-правовых последствий, обычно решаемый по усмотрению сторон, в случае нарушения указанных интересов разрешается судом независимо от их мнения. Так, согласно п. 4 ст. 166 ГК РФ суду, полагающему необходимым защитить публичные интересы, предоставляется право по своей инициативе применить последствия недействительности ничтожной сделки <7>.

<7> Вместе с тем, как отмечается в п. 79 Постановления Пленума Верховного Суда от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", "при решении вопроса о применении по своей инициативе последствий недействительности ничтожной сделки суду следует вынести указанный вопрос на обсуждение сторон". При этом "в мотивировочной части решения должно быть указано, какие публичные интересы подлежат защите, либо содержаться ссылка на специальную норму закона, позволяющую применить названные последствия по инициативе суда". См.: Российская газета. N 140. 2015.

Управомоченными по защите публичных интересов определенного уровня могут являться и физические и юридические лица. Например, в соответствии с гражданским процессуальным законодательством организации и граждане в случаях, установленных законом, вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц (п. 1 ст. 46 ГПК РФ) <8>. При этом законодатель очевидным образом отказывается от персонификации данных интересов. Однако, как показывает анализ судебной практики, речь идет об интересах так или иначе персонифицированной группы лиц: жителях одного населенного пункта, потребителях определенного продукта и тому подобных лицах. В частности, как нарушения прав и интересов неопределенного круга лиц в судебной практике квалифицируются ведение строительства многоквартирных жилых домов до получения разрешения на строительство <9>, непредоставление потребителям документов, подтверждающих качество товара <10> и иные аналогичные действия. На стремление судебной практики персонифицировать неопределенный круг лиц указывает, например, вывод, который был сделан в одном из судебных решений о том, что типовой договор сам по себе не может повлечь нарушения прав неопределенного круга потребителей, поскольку такие нарушения могут возникать только в случае заключения договоров, содержащих ущемляющие их права условия, с конкретными потребителями <11>. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что используемое в гражданском процессуальном законодательстве понятие "интерес неопределенного круга лиц" нельзя признать удачным <12>. Учитывая, что без персонификации носителя публичного интереса установление содержания данного интереса вызывает на практике большие затруднения, речь должна идти, по нашему мнению, о защите общего интереса именно группы лиц.

<8> Здесь уместно отметить, что в процессуальном законодательстве такие интересы рассматриваются как разновидность публичных интересов. Так, согласно п. 2 ст. 391.9 ГПК РФ судебные постановления подлежат отмене или изменению, "если при рассмотрении дела в порядке надзора Президиум Верховного Суда Российской Федерации установит, что соответствующее обжалуемое судебное Постановление нарушает... права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы". Аналогичная норма предусмотрена п. 2 ст. 308.8 АПК РФ. О способах защиты неопределенного круга лиц см. также: Двигун М.А. Нормоконтроль и признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав // Российская юстиция. 2007. N 8. С. 41 - 46; Потапенко С.В. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав // Гражданское право. 2012. N 5. С. 17 - 22.
<9> См.: Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 4 июля 2013 г. по делу N 33-14181/13 // СПС "КонсультантПлюс".
<10> См.: Определение Московского городского суда от 20 февраля 2012 г. по делу N 33-5492 // СПС "КонсультантПлюс".
<11> См., к примеру: Апелляционное определение Брянского областного суда от 30 июля 2013 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Надо сказать, что данный термин нередко используется и арбитражными судами для конкретизации содержания публичных интересов, в защиту которых обращаются соответствующие государственные органы. См., например, Постановление Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 декабря 2012 г. по делу N А70-5083/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

Надо сказать, что в России возможность обращения в суд в защиту неопределенного круга лиц ограничена ситуациями, указанными в законе. И это не случайно, поскольку отсутствие здесь четко установленных рамок может привести к распространению злоупотреблений. Современной судебной практике известны случаи, когда поведение субъектов, полагавших или утверждавших, что они защищают публичные интересы, рассматривалось как злоупотребление правом. Так, в одном из случаев действия ответчика, распространявшего об истцах в сети Интернет порочащую их информацию якобы в целях защиты интересов неопределенного круга лиц, были квалифицированы как совершенные исключительно с намерением причинить вред другим лицам, то есть в качестве шиканы <13>.

<13> См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Бурятия от 17 апреля 2013 г. по делу N 33-1168 // СПС "КонсультантПлюс".

Важно подчеркнуть, что в Российской Федерации физические и юридические лица лишены возможности напрямую обращаться в суд за защитой государственных и общественных интересов. В противоположность отечественной практике во многих странах мира в защиту общественных интересов может выступить любое лицо, предъявив специальный (коллективный) иск - class action <14>. Возможность защиты публичных интересов любым субъектом обусловлена, по нашему мнению, той связью, которая существует между государством (обществом) и его членами. В современном мире такая возможность вытекает из факта гражданства физического лица или национальной принадлежности лица юридического.

<14> К примеру, если имело место нарушение законодательства о защите прав граждан с ограниченными возможностями в отношении одного гражданина - инвалида, то последний вправе подать иск против нарушителя не только от своего имени и в своих интересах, но и в интересах всех инвалидов этого государства, взыскав в свою пользу причиненный этим интересам ущерб. См.: Hurley F.G., Menzies C. Plaintiffs take a one-two punch: Proposition 64 and the Class Action Reform Act dull the teeth of favorite litigation weapons // Previews. 2005. March. P. 3.

Вообще подобный подход к защите публичных интересов имеет давние исторические корни. В Древнем Риме в случае нарушения общественных интересов инициатива должна была исходить именно от частного лица, которое получило название accusator. Если ни один римский гражданин не выступал как accusator, то конкретное правонарушение оставалось без наказания независимо от его тяжести. "Кажется, - пишет И.А. Покровский о римлянах, - что общественным интересом они считали лишь то, что фактически, in concreto, возбуждает интерес общества, что находит в себе каждый раз активного защитника из среды этого последнего. Как бы ни признавалось преступным известное деяние теоретически, если не находится обвинителя из среды самого общества, значит, само общество в лице всех своих отдельных представителей относится к совершившемуся спокойно и безразлично, значит, голос народной совести молчит, значит, действительного нарушения общественного интереса нет, значит, и магистратам вмешиваться нечего" <15>. Accusator, несмотря на то что выступал в защиту общественных интересов, сам отыскивал доказательства, приглашал свидетелей, производил обыск. Суд, рассматривая дело, оперировал только этими доказательствами. Если accusator предъявлял обвинение лишь затем, чтобы причинить вред обвиняемому (то есть совершал шикану), то он мог быть подвергнут infamia (бесчестию) и платил штраф. Успешно завершивший дело accusator поощрялся государством, получая награду в форме, к примеру, освобождения его самого или его детей от военной службы. В целом принцип accusatio позволял более эффективно защищать общественные интересы. По утверждению Моммзена, до внедрения этой процедуры масса правонарушений из-за инертности магистратов оставалась безнаказанной <16>.

<15> Покровский И.А. Частная защита общественных интересов в древнем Риме // Сборник статей по истории права, посвященный М.Ф. Владимирскому-Буданову его учениками и почитателями / Под ред. М.Н. Ясинского. Киев: Типография С.Ф. Кульженко, 1904. С. 31.
<16> См.: Покровский И.А. С. 27 - 34.

Одним из средств защиты общественных интересов частными лицами в римском праве являлись популярные иски - actiones popularis. Они предъявлялись для предупреждения застройки общественных мест, а также в случаях преграждения рек, разорения могил, умышленного повреждения межевых камней и в других аналогичных ситуациях <17>. В специальной литературе actiones popularis называют общегражданскими исками "в защиту каждого" <18>. Как полагал С.А. Муромцев, в таких исках отразилось преобразование взаимной заботы сородичей внутри рода в юридическую форму защиты общественных интересов <19>. Р. Иеринг считал, что actiones popularis выполняли очень важную функцию, поскольку предъявлялись в случае неисполнения гражданином Рима особого рода обязанности, целью которой являлось осуществление общего блага <20>.

<17> См.: Муромцев С.А. Определение и основное разделение права / Вступит. статья, коммент. доктора юридических наук, профессора Ю.И. Гревцова. 2-е изд., доп. СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та; Издательство юридического факультета СПбГУ, 2004. С. 190.
<18> См.: Франчози Дж. Институционный курс римского права / Пер. с итальянского; Отв. ред. Л.Л. Кофанов. М.: Статут, 2004. С. 412.
<19> См.: Муромцев С.А. Указ. соч. С. 191.
<20> См.: Иеринг Р. Цель в праве // Избранные труды. Самара: Самарская гос. экономическая академия, 2003. С. 283.

Имея своим источником популярные иски римского частного права, современные коллективные иски в зарубежных странах вместе с тем нередко превращаются в инструмент злоупотребления правом. Как отмечается в иностранной специальной литературе, иски в защиту общественных интересов достаточно часто используются как мощное процессуальное оружие, несправедливо применяемое против ответчиков, в роли которых выступают, как правило, крупные корпорации. Поэтому, например, в некоторых штатах США установлены ограничения по предъявлению исков в защиту публичных интересов частными лицами. Такие лица должны доказать, что не только общим интересам, но и истцу непосредственно был причинен реальный ущерб, выражающийся в утрате денег или другого имущества, принадлежащего ему на праве собственности <21>.

<21> См.: Hurley F.G., Menzies C. Op. cit. P. 3.

С учетом сказанного полагаем, что и в отечественном процессуальном законодательстве могло бы быть отражено право частных лиц защищать государственные и общественные интересы, но с учетом негативного зарубежного опыта в этой сфере. В некоторых случаях инициатива активных и заинтересованных граждан и организаций могла бы послужить основанием для более эффективной защиты публичных интересов, чем незаинтересованное поведение управомоченных (но не обязанных) на это законом органов государственной власти и местного самоуправления.

В действительности автономия субъекта гражданского права означает такое его положение в обороте, когда он сам выбирает вариант поведения, обеспечивающий удовлетворение его интересов, а в случае нарушения его прав самостоятельно решает, обращаться ли ему за защитой к государству либо применить меры самозащиты или отказаться от каких-либо активных действий. Анализ гражданско-правовых последствий нарушения публичных интересов позволяет высказать предположение, что подобная дискреционность в данном случае законом не допускается. Однако этот вывод оказывается преждевременным. Применительно к органам государственной власти и местного самоуправления речь идет именно о праве, а не об обязанности инициировать защиту нарушенных публичных интересов. Получается, что органы государственной власти и местного самоуправления, подобно частным лицам, обладают автономией воли и самостоятельно решают, защищать им нарушенный государственный или общественный интерес либо нет. С одной стороны, такая ситуация вроде бы в целом соответствует духу гражданского права, однако очевидным является и то, что она не отвечает потребностям экономического и социального развития российского государства на современном этапе, характеризующемся кризисной ситуацией в экономике и массовой распространенностью антисоциальных действий в гражданском обороте. С учетом сказанного полагаем, что при нарушении участниками гражданского оборота публичных интересов, прежде всего, государственных и общественных, на названных в законе лиц должна возлагаться обязанность предпринимать необходимые меры в защиту указанных интересов. В этой связи требуют уточнения формулировки норм ст. ст. 45, 46, 47 ГПК РФ, а также ст. ст. 52 и 53 АПК РФ, в которых слово "вправе" представляется необходимым заменить на "обязаны", что будет означать возложение на органы государственной власти и местного самоуправления обязанности в предусмотренных законом случаях защищать публичные интересы.

Список использованной литературы:

  1. Грибанов В.П. Интерес в гражданском праве // Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. Изд. 2-е, стереотип. М.: Статут, 2001. 411 с.
  2. Двигун М.А. Нормоконтроль и признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав // Российская юстиция. 2007. N 8. С. 41 - 46.
  3. Иеринг Р. Цель в праве // Избранные труды. Самара: Самарская гос. экономическая академия, 2003. С. 11 - 332.
  4. Муромцев С.А. Определение и основное разделение права / Вступит. статья, коммент. доктора юридических наук, профессора Ю.И. Гревцова. 2-е изд., доп. СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та; Издательство юридического факультета СПбГУ, 2004. 224 с.
  5. Покровский И.А. Частная защита общественных интересов в древнем Риме // Сборник статей по истории права, посвященный М.Ф. Владимирскому-Буданову его учениками и почитателями / Под ред. М.Н. Ясинского. Киев: Типография С.Ф. Кульженко, 1904. С. 27 - 44.
  6. Потапенко С.В. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав // Гражданское право. 2012. N 5. С. 17 - 22.
  7. Франчози Дж. Институционный курс римского права / Пер. с итальянского; Отв. ред. Л.Л. Кофанов. М.: Статут, 2004. 428 с.
  8. Яценко Т.С. Гражданско-правовая охрана публичных интересов: Дис. ... д. ю. н. М., 2016. 363 с.