Мудрый Юрист

Проблемы эксплуатации газопроводов, находящихся в муниципальной собственности

Не секрет, что в муниципальной собственности нередко находятся газопроводы, в особенности те, которые строились в рамках программ газификации на условиях софинансирования из регионального и местных бюджетов. По этим газопроводам поставщиками газа (структурами Газпрома) осуществляется подача газа потребителям. Поставщики газа стали нередко отказываться заключать договор на эксплуатацию газопровода или тем более его аренды и заключают лишь договор на техническое обслуживание. В результате в ходе проверок, проводимых Ростехнадзором, выясняется, что у данного газопровода официально отсутствует эксплуатирующая организация, имеющая лицензию на право эксплуатации опасных производственных объектов. В связи с чем Ростехнадзор предъявляет к органам местного самоуправления требование получить такую лицензию и оформить статус эксплуатирующей организации. При этом органы местного самоуправления привлекаются к административной ответственности по статье 9.1 "Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Имеются единичные случаи обжалования таких постановлений территориальных органов Ростехнадзора, говорить о сформировавшейся практике еще рано. Так, администрация Татарского сельского поселения Монастырщинского района Смоленской области обжаловала в Арбитражный суд Смоленской области постановление государственного инспектора Управления Ростехнадзора по Смоленской области о назначении административного наказания. Суд удовлетворил требования заявителя, однако сделано это было по достаточно формальным основаниям. Суд сослался на неправильную квалификацию части содеянного и малозначительность деяния. Во-первых, было указано, что "осуществление заявителем деятельности, связанной с эксплуатацией опасных производственных объектов, без лицензии на эксплуатацию таких объектов не может быть квалифицировано по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ", поскольку в данной статье речь идет о нарушении требований лицензии, что подразумевает ее наличие. "В остальной части допущенных нарушений (не имеется документации о порядке расследования причин инцидентов на опасном производственном объекте, непрохождение ответственным лицом соответствующей аттестации в органах технического надзора) суд приходит к выводу о наличии в действиях (бездействии) заявителя состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ". Во-вторых, суд расценил содеянное, подлежащее квалификации по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, как малозначительное. Суд указал: "Исходя из обстоятельств рассматриваемого дела (незначительное количество выявленных нарушений, предпринятые заявителем меры для их устранения), с учетом заключения администрацией договора на техническое обслуживание опасного производственного объекта со специализированной организацией, обладающей необходимыми лицензиями и обученным персоналом, суд считает возможным квалифицировать совершенное заявителем правонарушение как малозначительное".

Однако местная администрация оспаривала в целом факт рассмотрения ее в качестве эксплуатирующей организации и ссылалась на то обстоятельство, что наличие в собственности муниципального образования объекта газоснабжения не является основанием для признания органа местного самоуправления организацией, эксплуатирующей указанный объект и, соответственно, заявитель не может быть признан субъектом вмененного административного правонарушения. Но в этой части суд не согласился с заявителем и признал верным предъявление Ростехнадзором к местной администрации требований как к эксплуатирующей организации. В частности, в тексте решения указано: "Как следует из материалов дела, спорный объект газораспределения находится в собственности муниципального образования, целью его использования является обеспечение жителей Татарского сельского поселения природным газом как основным коммунальным ресурсом, обеспечивающим жизнедеятельность местного населения. С учетом изложенного договор, заключенный с АО "Газпром газораспределение Смоленск", на который в обоснование своих доводов ссылается администрация, сам по себе не лишает орган местного самоуправления статуса организации, использующей, то есть эксплуатирующей, указанный опасный производственный объект. Заключение данного договора свидетельствует лишь о выполнении администрацией своих полномочий эксплуатирующей организации, а именно осуществление технического обслуживания объекта специализированной организацией. При этом тот факт, что администрация не относится к специализированным организациям, не свидетельствует о том, что администрация не имеет возможности (не наделена соответствующими полномочиями) для организации надлежащей эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями законодательства в области промышленной безопасности. Отсутствие каких-либо иных организационных или материальных средств для организации надлежащей эксплуатации объекта не свидетельствует об отсутствии вины органа местного самоуправления, который обязан был в связи с принятием в пользование опасного производственного объекта организовать выполнение всех предусмотренных законом мер для обеспечения законности использования сети газораспределения. В преамбуле к Закону N 116-ФЗ указано, что его положения распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права. В связи с изложенным статус органа местного самоуправления сам по себе не выводит данный орган из-под юрисдикции Закона N 116-ФЗ".

Данная позиция представляется в корне ошибочной. На наш взгляд, органы местного самоуправления, как органы власти, не являются и не могут являться эксплуатирующими организациями в смысле Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) и Федерального закона от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ). Осуществление ими полномочий собственника в отношении объектов газоснабжения, находящихся в муниципальной собственности, не предопределяет такой их статус. Поскольку в связи с имеющимися прецедентами существует возможность распространения и укрепления подобной практики и это вызывает опасения, попробуем подробно рассмотреть вопрос о возможности приобретения органами местного самоуправления статуса организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты.

В Федеральном законе N 69-ФЗ газораспределительная система определяется как имущественный производственный комплекс, который состоит из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям на соответствующей территории Российской Федерации, независимый от Единой системы газоснабжения и региональных систем газоснабжения и находящийся в собственности организации, образованной в установленных гражданским законодательством организационно-правовой форме и порядке, получившей в процессе приватизации объекты указанного комплекса в собственность либо создавшей или приобретшей их на других предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации основаниях. Организация - собственник газораспределительной системы представляет собой специализированную организацию, осуществляющую эксплуатацию и развитие на соответствующих территориях сетей газоснабжения и их объектов, а также оказывающую услуги, связанные с подачей газа потребителям и их обслуживанием.

С одной стороны, из этого определения будто бы вытекает, что собственник газопровода - это и есть специализированная организация, осуществляющая его эксплуатацию. С другой стороны, видно, что закон при этом исходит из того, что эксплуатирующая организация - это одновременно организация, осуществляющая подачу газа потребителям. Кроме того, из факта упоминания приватизации как основания приобретения прав такой организацией на газопровод следует, что в качестве специализированной организации закон видит хозяйствующий субъект, основанный на частной форме собственности. Иными словами, закон в этом определении исходит из совпадения в одном лице собственника и поставщика газа и просто не учитывает тот факт, что газопровод может находиться в иной (в частности, в публичной) собственности, а организация, осуществляющая подачу газа, может не владеть данным объектом на праве собственности. Что и имеет место в рассматриваемом спорном случае.

Эта неточность была преодолена на подзаконном уровне - в Правилах пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 317, понятие специализированной (газораспределительной) организации уточнено, и добавлено, что это не только собственник газораспределительной системы, но и организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию (подпункт "б" пункта 2). Из этого явствует, что собственник газопровода и эксплуатирующая его организация - не одно и то же: собственник вправе передать имеющиеся у него газораспределительные сети в пользование эксплуатационной (эксплуатирующей) организации по договору. Очевидно, это касается как раз случаев, когда собственник не является и не может являться такой специализированной организацией.

Специализированная организация - это не просто статус, который присваивается любой организации, имеющей в собственности газопровод. Это организация, которая специализируется на эксплуатации данного опасного производственного объекта, т.е. специально создается и изначально предназначена для обслуживания газораспределительных систем. В этом и заключается "специализированность" организации, отраженная в ее характеристике.

Согласно статье 9 Федерального закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в частности:

Этот перечень свидетельствует о том, что закон понимает под эксплуатирующей организацией некий специализированный, специально созданный и предназначенный для обслуживания данного опасного объекта производственный комплекс. Орган местного самоуправления, созданный для выполнения сугубо управленческих функций по решению вопросов местного значения, основанный на служебных, а не трудовых отношениях, по определению не отвечает этим характеристикам и не может обеспечить выполнение этих требований. Квалификационные требования, устанавливаемые для муниципальных служащих в местной администрации, никак не связаны и не могут быть связаны со специальными профессиональными знаниями, умениями и навыками в сфере газоснабжения и эксплуатации опасных производственных объектов.

Собственно говоря, эта проблема касается не только органов местного самоуправления. В такой же ситуации находятся частные собственники газопроводов, особенно физические лица (граждане). Они по определению не могут претендовать на статус специализированной эксплуатирующей организации, и пока, насколько нам известно, никому не приходило в голову требовать от них получения лицензии на это. Речь идет лишь об обязании их заключить договор со специализированной газораспределительной организацией. Точно так же и применительно к органам местного самоуправления речь должна идти не о получении ими статуса специализированной (эксплуатирующей) организации, а об обязательном заключении ими договора с соответствующей специализированной организацией, имеющей лицензию на эксплуатацию такого опасного производственного объекта. Кстати, подобные примеры судебных решений об обязании органов местного самоуправления заключить договор технического обслуживания со специализированной организацией имеются (см., напр., решение Октябрьского районного суда Волгоградской области от 31 января 1999 г. по делу N (обезличен)).

Самое любопытное, что в рассматриваемых случаях у органов местного самоуправления существуют договоры с газораспределительными организациями, однако это договоры на техническое обслуживание газопроводов. В связи с чем газораспределительная организация возражала (и суд е поддержал), что заключение договора на техническое обслуживание не равнозначно заключению договора на эксплуатацию газопровода.

Возникает вопрос: что же такое договор на эксплуатацию опасного производственного объекта? В законодательстве это понятие не расшифровывается, какая-либо типовая форма отсутствует. То есть договор на эксплуатацию - не некая особая разновидность договоров, а характеристика договорных отношений между собственником газораспределительной системы и использующей ее организацией. Дело не в названии договора, а в существе отношений, в нем урегулированных. В этой ситуации ключевыми становятся вопросы: что понимается под эксплуатацией газораспределительной системы и как она соотносится с техническим обслуживанием? Вот здесь имеется определенная неоднозначность.

С одной стороны, из текстов нормативных документов, действительно, следует, что техническое обслуживание - это лишь часть деятельности по эксплуатации газораспределительной системы. Так, в Постановлении Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 317 "Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации" техническое обслуживание и ремонт газоиспользующего оборудования называются наряду с такими функциями эксплуатирующей организации, как учет расхода газа, резервного топлива, тепловой энергии и продукции, вырабатываемой с использованием газа, обеспечение готовности резервных топливных хозяйств и оборудования к работе на резервном топливе, а также создание запасов топлива для тепловых электростанций и источников тепловой энергии, обеспечение эксплуатации газоиспользующего оборудования в соответствии с режимными картами и др. Согласно пункту 5.1.1 ГОСТ Р 54983-2012 техническое обслуживание газопроводов упоминается наряду с такими работами, как мониторинг технического состояния газопроводов и пунктов редуцирования газа, техническое обследование, оценка технического состояния, техническое диагностирование, текущий и капитальный ремонты газопроводов, контроль интенсивности запаха газа в конечных точках сети газораспределения, контроль давления газа в сети газораспределения, контроль и управление режимами сетей газораспределения, аварийно-диспетчерское обслуживание объектов сетей газораспределения и др.

С другой стороны, из текста тех же нормативных документов вытекает, что техническое обслуживание осуществляет именно специализированная (эксплуатирующая) организация. В Постановлении Правительства Российской Федерации N 870 "Об утверждении Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления" прямо указывается, что эксплуатационная (эксплуатирующая) организация - юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию сети газораспределения и сети газопотребления и (или) оказывающее услуги по их техническому обслуживанию и ремонту на законных основаниях. В пункте 4.3 того же ГОСТ Р 54983-2012 "Системы газораспределительные. Сети газораспределения природного газа. Общие требования к эксплуатации. Эксплуатационная документация" указано, что эксплуатация объектов сетей газораспределения должна осуществляться газораспределительными (ГРО) или другими эксплуатационными организациями, оказывающими услуги по их техническому обслуживанию и ремонту на законном основании. В упомянутом выше пункте 5.1.1 того же ГОСТ Р 54983-2012 прямо говорится, что все перечисленные виды работ должны выполняться при технической эксплуатации сетей газораспределения эксплуатирующей организацией. Соответственно, договор о техническом обслуживании по существу это договор, которым газораспределительная система передается в эксплуатацию этой организации, а организация, осуществляющая техническое обслуживание, - это и есть эксплуатирующая организация.

Из этого следует, что, хотя бы техническое обслуживание и было лишь частью эксплуатации газораспределительной системы, но это неотъемлемая составная часть таковой, причем тесно и неразрывно связанная с иными действиями по эксплуатации газопровода. Так или иначе, все указанные работы связаны с обслуживанием газопровода как технологического комплекса. Техническое обслуживание лишь условно можно выделить из процесса эксплуатации газопровода. И когда речь идет о лицензировании эксплуатации газопровода как опасного производственного объекта, по сути, речь идет как раз о лицензировании видов деятельности, образующих суть технического обслуживания такого объекта.

Наряду с обслуживанием газопровода другим, действительно самостоятельным, аспектом эксплуатации газораспределительной системы является подача газа потребителям. Этот ракурс также отражен в ряде нормативных документов и образует суть использования газопровода. Эксплуатация сети газораспределения и сети газопотребления, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации N 870, определяется как использование сети газораспределения и сети газопотребления по назначению, т.е. для транспортировки (подачи) газа. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 года N 317 газораспределительная (эксплуатирующая) организация - специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной системы и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям. Однако органы местного самоуправления не осуществляют передачу газа по газопроводу и не могут считаться эксплуатационными (эксплуатирующими) организациями в этом смысле.

Таким образом, из нормативных документов следует, что эксплуатационной (эксплуатирующей) организацией в сфере газоснабжения является организация, которая непосредственно осуществляет транспортировку газа по газопроводу и (или) техническое обслуживание последнего, т.е. газоснабжающая (газотранспортная, газораспределительная) организация. В соответствии с законодательством лицензированию подлежит не владение опасным производственным объектом, а его эксплуатация (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июня 2013 года N 492 "О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности"). Органы местного самоуправления не эксплуатируют газопровод ни в смысле подачи газа, ни в смысле обслуживания сетей. Соответственно, лицензированию подлежит деятельность эксплуатационной (эксплуатирующей) организации. Поэтому нет оснований говорить о приобретении органами местного самоуправления статуса специализированной (эксплуатирующей) организации.

Более того, наделение органов местного самоуправления статусом специализированной (эксплуатирующей) организации вступает в противоречие с антимонопольным законодательством. Частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" прямо запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов. Эксплуатационные (газоснабжающие, газотранспортные, газораспределительные) организации являются хозяйствующими субъектами. Соответственно, органы местного в любом случае не могут сами являться такими организациями. Они могут лишь создавать подобные организации либо заключать договоры с такими организациями.

На основании изложенного можно прийти к выводу, что органы местного самоуправления, управляющие газораспределительными системами, находящимися в муниципальной собственности, для эксплуатации таковых в установленном законом порядке обязаны либо создать муниципальную газораспределительную организацию, либо заключить договор с действующей на подведомственной территории специализированной (эксплуатирующей, газораспределительной) организацией. Договор о техническом обслуживании равнозначен договору на эксплуатацию, и соответствующая специализированная организация несет ответственность за осуществление всех работ, необходимых для безопасной эксплуатации газопровода.