Мудрый Юрист

Государственная политика в области экологического развития Российской Федерации и анализ компетенции субъектов, реализующих данную политику

Мухлынина Мария Михайловна, заведующая кафедрой уголовно-правовых дисциплин Московского финансово-юридического университета (МФЮА), кандидат юридических наук.

Виноградова Елена Валерьевна, профессор кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук.

Статья посвящена анализу некоторых аспектов государственной политики в области экологического развития Российской Федерации и компетенции субъектов, реализующих данную политику. В статье исследуются основные стратегические документы в области государственной экологической политики, освещаются разработанные Минприроды России государственные программы, анализируется экологическая безопасность как фактор социально-экономического развития страны в рамках реализации приоритетных направлений, определенных Стратегией национальной безопасности Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная политика в области экологического развития, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Минприроды России.

State Policy in the Field of Environmental Development of the Russian Federation and the Analysis of the Competence of Constituent Entities Implementing this Policy

M.M. Mukhlynina, E.V. Vinogradova

Mukhlynina Maria M., Head of the Department of Criminal and Legal Disciplines of the Moscow University of Finance and Law (MFUA), Candidate of Legal Sciences.

Vinogradova Elena V., Professor of the Department of Judicial Branch, Law Enforcement and Human Rights Practices of the Peoples' Friendship University of Russia, Doctor of Law.

The article is devoted to analysis of some aspects of state policy on environmental development of the Russian Federation and analysis of the competence of the entities implementing the policy. The article examines the main strategic documents in the field of public environmental policy. Marked developed by the Ministry of the state program. The article examines environmental security as a factor of socio-economic development of the country in the framework of the priority areas identified by the national security Strategy of the Russian Federation.

Key words: state policy in the field of environmental development, national security Strategy of the Russian Federation, the Ministry of natural resources.

Если рассматривать государственную политику в области экологического развития Российской Федерации, нельзя не остановиться и на понятии "государственная политика", под которой применительно к определенной сфере общественных отношений в науке административного права понимается взаимосвязанная совокупность публично-властных решений, оформленных в комплекс нормативных правовых и иных руководящих документов, принимаемых и последовательно реализуемых всеми ветвями государственной власти посредством инструментов (мер, средств и механизмов), а также целей, стратегий и идеологии, приоритетных направлений и правил, определяющих принятие решений при осуществлении государственного управления в этой сфере, инструментов реализации этих решений, а также источников и механизмов финансирования реализуемых решений и применяемых инструментов <1>.

<1> Понкин И.В. Теория государственного управления: инструменты государственного управления и государственной политики // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 27.

Государственная политика в области экологического развития, использование и сохранение природных ресурсов в силу их конституционно-правового статуса являются прерогативой государства, которое должно устанавливать долгосрочные программы исходя из интересов всего населения, проживающего на соответствующих территориях, и будущих поколений.

Правильная интерпретация понятия "государственная политика" невозможна без анализа некоторых положений Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <2>, принятого в 2014 году, направленного на определение и формализацию цели в соответствующих документах целеполагания.

<2> Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3378.

Государственная экологическая политика и государственное экологическое управление - понятия пересекающиеся, взаимосвязанные, но не идентичные.

На федеральном уровне главным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга, включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее - отходы), охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) <3>.

<3> Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (в ред. от 07.07.2016 N 638). Пункт 1.

В рамках установленных полномочий Минприроды России обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также совместно с Министерством иностранных дел России и другими заинтересованными федеральными органами государственной власти реализацию требований соответствующих международных конвенций и соглашений в природоохранной области, гармонизацию российской нормативной правовой базы на основе норм правовых актов Российской Федерации, решений Совета безопасности от 30 января 2008 года N Пр-328 и поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации от 27 мая 2010 года и 9 июня 2011 года <4>.

<4> Поручения Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 года (от 06.06.2010 N Пр-1640) и 9 июня 2011 года (от 20.06.2011 N 1742-ГС).

Государственная политика в области экологического развития Российской Федерации с учетом положений международных природоохранных конвенций базируется на нормативно-правовых актах в сфере государственного экологического надзора, в сфере водоснабжения и водоотведения, защиты морей в случае нефтяных загрязнений, в сфере обращения с отходами; приняты нормативно-правовые акты по созданию системы учета и регулирования оборота озоноразрушающих веществ, по усилению ответственности за незаконную добычу и оборот редких видов животных, в сфере экологической экспертизы и развития системы особо охраняемых природных территорий (ООПТ), по усилению административной ответственности за экологические правонарушения.

К основным стратегическим документам в области государственной экологической политики относятся:

  1. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года.
  2. Экологическая доктрина Российской Федерации.
  3. Климатическая доктрина Российской Федерации.
  4. Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года.
  5. Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года.
  6. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года.
  7. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2020 года.
  8. Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года.
  9. Комплексная стратегия обращения с твердыми бытовыми отходами в Российской Федерации и план ее реализации.

Можем отметить наличие в современном экологическом законодательстве четырех природоресурсных стратегий. Вместе с тем ряд исследователей данного вопроса обосновывают необходимость разработки Стратегии экологической безопасности <5>.

<5> См., напр.: Виноградова Е.В. Правозащитная функция уголовно-экологических норм: Монография. М., 2015. С. 97; Русин С.Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. 2014. N 7. С. 32 - 40; и др.

В целях обеспечения реализации международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из участия нашей страны в международных природоохранных конвенциях и соглашениях в рамках основных направлений государственной экологической политики России, по инициативе Минприроды России разработаны следующие государственные программы:

  1. Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы.
  2. Воспроизводство и использование природных ресурсов (включены подпрограммы: Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр; Использование водных ресурсов; Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов; Обеспечение реализации государственной программы, а также паспорт федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 гг.").
  3. Развитие лесного хозяйства.

Реализуются следующие федеральные целевые программы:

  1. Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 годы.
  2. Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 гг. <6>.
<6> Информация Департамента международного сотрудничества о ходе выполнения международных конвенций и соглашений в сфере охраны окружающей среды, относящихся к компетенции Минприроды России (август 2014 года).

Стратегической целью государственной политики, согласно Экологической доктрине Российской Федерации, в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны <7>. Реализация положений Экологической доктрины Российской Федерации предполагает разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования <8>. Важность прогнозирования реализации экологической политики отмечает и С.А. Боголюбов <9>.

<7> Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации". Пункт 2.
<8> Там же. Пункт 5.
<9> Боголюбов С.А. Главное - прогнозирование реализации экологической политики // Экологическое право. 2011. N 6. С. 2 - 9.

Для реализации заявленных целей государство принимает и выполняет государственные программы, в частности базовую государственную программу РФ "Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы", в соответствии с которой создается эффективная система государственного регулирования и управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, стимулируются организации, осуществляющие программы экологической модернизации производства и экологической реабилитации соответствующих территорий, создаются условия для разработки и внедрения экологически эффективных инновационных технологий, обеспечивающих снижение удельных показателей выбросов и сбросов вредных (загрязняющих) веществ, размещения отходов, развивается рынок экологических товаров и услуг и т.д. <10>.

<10> Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 326 (ред. от 13.08.2016) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы".

За последние годы было принято большое количество стратегий, концепций, программ развития, оформленных как указы Президента России, постановления и распоряжения Правительства России, законы субъектов Российской Федерации, приказы или решения коллегий министерств и ведомств. Однако особое место среди актов занимает Указ Президента России "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации", где значительное место отведено экологической составляющей <11>. Согласно Стратегии достижение стратегических целей экологической безопасности и рационального природопользования в нашей стране может осуществляться путем формирования и реализации долговременной государственной политики, направленной на защиту и воспроизводство природно-экологического потенциала Российской Федерации, повышение уровня экологического образования и экологической культуры граждан <12>.

<11> Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 1 (часть II). Ст. 212.
<12> Мухлынина М.М., Мухлынин Д.Н. Экологическая безопасность как фактор социально-экономического развития страны в рамках реализации положений "новой" Стратегии национальной безопасности Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2016. N 5. С. 44.

Таким образом, комплекс вопросов, связанных с государственной экологической политикой, нуждается в анализе и оценке в разных плоскостях.

В Доктрине экологического и других отраслей права уделяется особое внимание правовым проблемам формирования и реализации государственной экологической политики. В круг исследования включаются в том числе вопросы прогнозирования и планирования <13>. М.М. Бринчук отмечает отсутствие акта, предусматривающего нормы об экологическом планировании в рамках интегрированного подхода к регулированию экологических отношений на федеральном уровне <14>.

<13> Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. N 3. С. 23.
<14> Бринчук М.М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. N 5. С. 11.

Исследователи государственного экологического управления и планирования Г.В. Выпханова и Н.Г. Жаворонкова верно отметили, что мало разработать и определить "правильные" цели, прогнозы, принять хорошие стратегические планы, главное - каким образом осуществлять их выполнение и постоянную корректировку, обеспечивая движение к цели. В этом качестве эколого-правовые доминанты, прогнозы и цели в области природопользования становятся надежной основой для социально-экономического планирования <15>. Достижение стратегических целей экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем формирования и реализации долговременной государственной политики, направленной на защиту и воспроизводство природно-экологического потенциала нашей страны, повышение уровня экологического образования и экологической культуры граждан.

<15> Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Указ. соч. С. 24.

Литература

  1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3378.
  2. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации // СЗ РФ. 2016. N 1 (часть II). Ст. 212.
  3. Поручения Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 года (от 06.06.2010 N Пр-1640) и 9 июня 2011 года (от 20.06.2011 N 1742-ГС).
  4. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 326 (в ред. от 13.08.2016) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы".
  5. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (в ред. от 07.07.2016 N 638).
  6. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации".
  7. Боголюбов С.А. Главное - прогнозирование реализации экологической политики // Экологическое право. 2011. N 6. С. 2 - 9.
  8. Бринчук М.М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. N 5. С. 11.
  9. Виноградова Е.В. Правозащитная функция уголовно-экологических норм: Монография. М., 2015. С. 97.
  10. Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. N 3. С. 23.
  11. Информация Департамента международного сотрудничества о ходе выполнения международных конвенций и соглашений в сфере охраны окружающей среды, относящихся к компетенции Минприроды России (август 2014 года).
  12. Мухлынина М.М., Мухлынин Д.Н. Экологическая безопасность как фактор социально-экономического развития страны в рамках реализации положений "новой" Стратегии национальной безопасности Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2016. N 5. С. 44.
  13. Понкин И.В. Теория государственного управления: инструменты государственного управления и государственной политики // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 27.
  14. Русин С.Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. 2014. N 7. С. 32 - 40.