Мудрый Юрист

Проблемы содержания универсальных демократических прав в системе электронной демократии

Антонов Я.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

В статье анализируются проблемы изменения содержания демократических прав в контексте развития механизмов электронной демократии. Автором исследуется проблема расширения перечня и содержания общепризнанных демократических прав в связи с развитием информационно-коммуникационных технологий в контексте конституционности, рассматриваются принципиальные позиции Конституционного Суда Российской Федерации относительно расширения содержания демократических прав.

Ключевые слова: содержание демократических прав, электронная демократия, электронная коммерция, информационно-коммуникационные технологии, конституционность.

The content of the universal democratic rights in the system of e-democracy

Y.V. Antonov

Antonov Y.V., candidate of law, associate professor of department of law of the Northwestern institute of management of the Russian academy of national economy and state service under the RF President.

The article analyzes the issues of changes in the content of universal democratic rights in the context of e-democracy mechanisms. The author research the problem of expanding the list and contents of the universally recognized democratic rights in connection with the development of information and communication technologies in the context of the constitutionality. In the article are considered fundamental position of the Russian Federation Constitutional Court concerning the expansion of the content of democratic rights.

Key words: content of democratic rights, e-democracy, e-commerce, information and communication technologies, constitutionality.

Содержание универсальных демократических прав является весьма дискуссионной и многоаспектной темой. В условиях мирового экономического и политического кризиса, известных процессов интернационализации политических, экономических и, как следствие, правовых процессов, когда во главу угла ставятся не только национальные, но и наднациональные интересы, а вопросы легитимации международной политики в контексте национальных интересов становятся все более актуальными, демократические права претерпевают существенные изменения.

Происходят вполне объективные процессы глобализации демократических ценностей и прав, видные ученые в области международного права заявляют о формировании принципа демократии как общего принципа международного права уже не только в научной, но и в рамках учебной литературы <1>, что свидетельствует о становлении наднациональных стандартов демократии.

<1> Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: Учебник для студентов юридических факультетов и вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005.

С другой стороны, содержание универсальных демократических прав, таких как право избирать и быть избранным, право на участие в управлении делами государства и пр., меняется в связи с развитием общества и государства. Информационно-коммуникационные технологии, по сути определяющие сущность концепта "информационное общество", непосредственно влияют не только на развитие демократии как политико-правового режима и способа управления, но и непосредственно на содержание традиционных и стабильных демократических (политических) прав.

Как известно, реальное правовое содержание конституционных прав и свобод определяется посредством принятия законов и подзаконных актов, детализирующих и конкретизирующих положения конституционных норм. Рассматривать современную Конституцию в отрыве от конституционного законодательства и конституционной политической практики практически невозможно, поскольку конституции большинства демократических государств являются если не идентичными, то весьма схожими, особенно в части, касающейся регламентации демократических прав и свобод <2>. Объясняется это указанными выше тенденциями в развитии международного права и взаимного влияния на конституционное право.

<2> Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1 - 2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: Издательство БЕК, 2000. С. 24 - 26.

Активное внедрение информационно-коммуникационных технологий в демократические процессы и институты порождает существенную динамику в развитии конституционных и неконституционных практик развития электронной демократии. Так, допустим, появляются концепты прямой электронной демократии, в рамках которых доминирующей является система электронного голосования, а Правительство рассматривается как исполнитель решений, принятых народом.

Современные технологии "block chain" позволяют даже создавать закрытые системы прямой электронной демократии без участия посредника - то есть государства. При этом отмечается, что одним из преимуществ технологии является исключение злоупотреблений, поскольку отсутствует возможность контроля и определения личности участника <3>. Существуют уже некоторые проекты, в качестве инструмента электронной демократии использующие технологии электронного голосования <4>. Очевидно, что реализация данных проектов подразумевает конституционную реформу государственного управления, с одной стороны, с другой стороны, нельзя не признать, что исключение принципа профессионализма и компетентности в государственном управлении и, как следствие, установление принципа прямой демократии "все управляют всем" подобно афинской демократии противоречат базовым конституционным идеям и граничат с идеями анархического управления.

<3> См. например: https://www.gazeta.ru/tech/2016/04/29/8204951/ukraine-blockchain.shtml (дата обращения: 08.11.2016).
<4> См. например: http://e-vox.org/ (дата обращения: 08.11.2016).

Таким образом, представляется, что в рамках активного развития практик электронной демократии содержание универсальных демократических прав может существенно меняться.

Примечательно, что в Российской Федерации (далее - РФ) Конституционный Суд не толковал положения ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации относительно развития практик электронной демократии и, соответственно, расширения конституционного перечня демократических прав. В этой связи автор полагает возможным изложить собственные соображения по данному вопросу.

Принцип уважения прав и свобод человека и гражданина и общий принцип демократии рассматриваются международно-правовой практикой и конституционно-правовой практикой не только в статичном, но и в динамичном измерении. Статический аспект проявляется в формировании международных стандартов осуществления демократии, динамика проявляется в непрерывном развитии категории демократических прав.

В Конституции РФ, в ч. 1 ст. 3, закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ.

В ч. 2 и 3 ст. 3 определяются основные формы осуществления народом своей власти. Во второй части установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно. К числу непосредственных форм осуществления народом своей власти традиционно относятся референдум и свободные выборы.

При этом системное толкование ч. 2 и 3 ст. 3 позволяет сделать вывод о том, что непосредственные формы осуществления народом своей власти не исчерпываются референдумом и свободными выборами.

Тем не менее, определяя иные формы непосредственного осуществления народом своей власти, необходимо, очевидно, эффективно сочетать их с существующими. Таким образом, иные формы непосредственного осуществления народом своей власти не могут находиться в правовом конфликте с выборами и референдумом всех уровней.

В связи с развитием механизмов электронной демократии в рамках толкования Конституции возникает целый ряд серьезных вопросов.

Какие существуют конституционные условия формирования иных, помимо конституционных, форм непосредственного осуществления народом своей власти?

Могут ли и должны ли органы государственной власти и местного самоуправления, согласно Конституции РФ, принимать на себя дополнительные обязанности в связи с формированием и законодательным закреплением новых форм непосредственного осуществления народом своей власти (в том числе имея в виду положения ст. ст. 10 и 12 Конституции РФ относительно самостоятельности всех ветвей власти в пределах своих полномочий, а также органов местного самоуправления)?

Вопрос можно поставить и иначе: может ли ставиться принятие того или иного решения органами публичной власти в зависимость от волеизъявления населения, выраженного в рамках иных форм непосредственного осуществления народом своей власти помимо выборов и референдума?

Каковы конституционные условия легитимности и легальности волеизъявления населения в рамках иных форм непосредственного осуществления народом своей власти помимо выборов и референдума?

Каждый из заданных вопросов фактически поднимает проблему не только возможности изменения порядка осуществления государственных полномочий, но и устойчивости современных демократических прав к развитию еще более современных информационно-коммуникационных технологий. Более того, в настоящее время ни на один из указанных вопросов нельзя дать однозначный ответ ввиду отсутствия надлежащего правового регулирования и официальных критериев конституционности тех или иных практик электронной демократии <5>.

<5> Антонов Я.В. Электронное голосование в системе электронной демократии: конституционно-правовое исследование. Дис. ... к. ю. н. // Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. М., 2015. С. 184 - 191.

Приведем некоторые выдержки из постановлений и определений Конституционного Суда РФ, косвенно касающихся некоторых аспектов изложенных выше вопросов.

В Постановлении от 09.07.2002 N 12-П Конституционный Суд РФ установил, что "конституционный принцип демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, народовластие и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа, единство системы государственной власти во взаимосвязи с прямо выраженной в преамбуле Конституции Российской Федерации целью утверждения незыблемости демократической основы России предопределяют право и обязанность законодателя предусмотреть такую организацию государственной власти, включая порядок и условия формирования ее органов, которая гарантировала бы защиту от искажения демократической природы конституционного строя Российской Федерации".

В Определении от 17.07.2014 N 1567-О Конституционный Суд РФ установил, что "конституционные положения, закрепляющие конституционно-правовой статус Российской Федерации как государства, основанного на принципах демократии и верховенства права, предопределяют необходимость создания для достижения фундаментальных целей, провозглашенных многонациональным народом Российской Федерации при принятии Конституции Российской Федерации, таких как утверждение прав и свобод человека, незыблемости демократической основы России (преамбула Конституции РФ), соответствующего организационно-правового механизма, который, исходя из этих целей, на каждом конкретном этапе развития российской государственности может подвергаться корректировке".

Очевидно, что Конституционный Суд РФ не отрицает возможности изменения и корректировки организационно-правового механизма, который по сути и определяет реальное содержание конституционных прав и свобод. Таким образом, предусматривается возможность детализации и расширения конституционных прав и свобод.

В Постановлении от 10.06.1998 N 17-П Конституционный Суд РФ, определяя целесообразность запрета выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления, установил, что "данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти".

Таким образом, Конституционный Суд РФ определил, что новые формы демократии не могут и не должны конкурировать с существующими. Так, допустим, общественные инициативы не должны конкурировать с обращениями или, допустим, с местными референдумами. Хотя, как показывает российская практика, посредством создания и популяризации общественной инициативы бывает значительно быстрее и продуктивнее решать какой-либо вопрос, чем инициировать процедуру референдума. Особенно это проявляется на местном уровне. С другой стороны, существуют и определенные злоупотребления как со стороны граждан, так и со стороны органов власти, когда инициатива, не набравшая необходимое число "электронных" голосов, получает поддержку со стороны органов власти и решается положительно <6>.

<6> Овчинников В.А., Антонов Я.В. Правовая структура электронного голосования в системе электронной демократии // Российская юстиция. 2016. N 5. С. 5 - 8.

По информации с официального интернет-сайта проекта "Российская общественная инициатива" https://www.roi.ru/, из практически 9 000 общественных инициатив, поданных гражданами Российской Федерации за более чем 3 года существования проекта, только по 23 инициативам приняты решения, при этом лишь по 12 инициативам, ни одна из которых не набрала необходимого количества "электронных" голосов, были приняты соответствующие нормативные акты. По остальным 11 инициативам информация была принята Правительством к сведению. Одним из ярких примеров является инициатива муниципального уровня, набравшая всего 2 голоса, по которой было принято положительное решение и принят соответствующий нормативный акт, - изменить надпись на фасаде Ледового Дворца имени Капустина Сергея Алексеевича (город Ухта) с "Ледовый Дворец" на надпись: "Ледовый Дворец имени Сергея Алексеевича Капустина".

В то же время инициативы, получившие значительную поддержку населения, не рассматриваются и не получают мотивированного ответа со стороны органов власти. Механизма обжалования подобных немотивированных отказов в настоящее время не существует.

В этом контексте наблюдаются элементы политического усмотрения, которые отрицательно сказываются на реализации прав граждан на участие в управлении делами государства. С другой стороны, даже поверхностный анализ качества предлагаемых инициатив позволяет сделать вывод, что профессионалы участия в их составлении практически не принимают. В этом ключе встает вопрос о легитимности и целесообразности реализации проекта, которому население фактически не доверяет. Более того, принципиально непонятна в силу применения тайного электронного голосования практика использования данного ресурса для политического лоббирования и искусственной легитимации решений, принимаемых органами публичной власти. Представляется необходимым исключить голосование за инициативы, в которых лица могут быть заинтересованы в силу своего служебного или должностного положения. В целом в перспективе необходимо внедрять практику открытого электронного голосования, если во главу угла действительно ставится принцип прозрачного и ответственного голосования.

В Постановлении от 19.12.2013 N 28-П Конституционный Суд РФ установил необходимость объективного волеизъявления избирателя: "будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти. Исходя из этого нормативное содержание избирательных прав с точки зрения их функционально-целевых характеристик определяется необходимостью обеспечения адекватного выражения суверенной воли народа, которая материализуется в объективных результатах выборов (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. N 17-П, от 22 апреля 2013 г. N 8-П и от 10 октября 2013 г. N 20-П)".

С учетом изложенных выше правовых позиций Конституционного Суда РФ представляются справедливыми следующие требования к иным формам осуществления народом своей власти в целях обеспечения конституционности содержания демократических прав исходя из системного толкования ч. 1, 2, 3 ст. ст. 17, 18, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ:

  1. иные формы непосредственного осуществления народом своей власти независимо от своего содержания и процедуры реализации должны завершаться голосованием, в том числе электронным, проводимым с соблюдением основных конституционных принципов избирательного права, что позволило бы обеспечить объективное волеизъявление населения;
  2. для обеспечения легитимности иных форм непосредственного осуществления народом своей власти население должно быть надлежащим образом информировано об их существовании, должна проводиться активная популяризация практик электронной демократии в средствах массовой информации и в сети Интернет посредством в том числе социальной рекламы;
  3. к иным формам непосредственного осуществления народом своей власти, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий, необходимо предъявлять и международно-правовые требования, которые сформулированы в рамках различных рекомендаций <7>, а именно: а) информационная безопасность; б) доступность; в) удобство; г) прозрачность; д) подотчетность; е) гарантированность; ж) легитимность и компетентность участия.
<7> Recommendation CM/Rec(2009)1 of the Committee of Ministers to member states on electronic democracy (e-democracy) 18 February 2009 [Электронный ресурс] http://www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/GGIS/CAHDE/2009/RecCM2009_1_and_Accomp_Docs/Recommendation%20CM_Rec_2009_1E_FINAL_PDF.pdf. (дата обращения: 08.11.2016).

Исходя из вышеизложенных требований формируется общая концепция конституционности электронной демократии <8>.

<8> Антонов Я.В. Электронное голосование в системе электронной демократии: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис. ... к. ю. н. / Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. М., 2015. С. 11; Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной демократии в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 9. С. 17 - 20.

Список использованной литературы:

  1. Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: Учебник для студентов юридических факультетов и вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005. 415 с.
  2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1 - 2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: Издательство БЕК, 2000. 784 с.
  3. Антонов Я.В. Электронное голосование в системе электронной демократии: конституционно-правовое исследование. Дис. ... к. ю. н. / Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Москва, 2015. 213 с.
  4. Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной демократии в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 9. С. 17 - 20.
  5. Овчинников В.А., Антонов Я.В. Правовая структура электронного голосования в системе электронной демократии // Российская юстиция. 2016. N 5. С. 5 - 8.