Мудрый Юрист

Функции управления органами предварительного следствия в системе мвд и субъекты их реализации

Седов Олег Викторович, начальник отдела дорожно-патрульной службы управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Тверской области, подполковник полиции.

В данной статье рассмотрены функции управления органами предварительного следствия в системе МВД России, субъекты их реализации и классификация субъектов управления органов предварительного следствия в системе МВД России.

Ключевые слова: функции управления, виды функций управления, познавательно-программирующая функция, организационно-регулирующая функция.

Control functions of preliminary investigation agencies in the system of the ministry of internal affairs and their implementators

O.V. Sedov

Sedov Oleg V., Head of the Department of Road Patrol Service of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the Tver Region, Police Lieutenant Colonel.

This article describes the functions of the management bodies of preliminary investigation in system of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation, subjects of their realization and classification of subjects of management of bodies of preliminary investigation in system of the Ministry of internal Affairs of Russia.

Key words: management features, functions management, cognitive-programming function, organizational and regulatory function.

При всем многообразии видов социального управления они имеют примерно одну и ту же технологию реализации: сбор необходимой информации - обработка информации - разработка моделей деятельности организации (планов, программ) - организация их выполнения <1>. При осуществлении управления субъекту необходимо выполнять функции для решения имеющихся задач.

<1> Яськов В.Ф. Функции управления и их реализация в правоохранительной сфере: фонд. лек. по теме N 2. М.: Академия управления МВД России, 2010. С. 1.

Понятие "функция" произошло от латинского functio - исполнение, обязанность, круг деятельности. В юридических науках термин "функция" трактуется неоднозначно, в основном как "работа", "задача".

В теории управления "функция управления" выражает содержание (направленность) управляющего воздействия на объект управления, предопределяемое специализацией и разделением труда в сфере управления. "Воздействие" больше всего отвечает сущности управления, та как оно "указывает на главное в управлении - момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей". В этом и состоит специфика государственного управления и осуществления функций управления.

Начало формирования науки об управлении заложил Ф. Тейлор, который в 1911 г. ввел понятие "менеджмент" <2> - научная организация труда на основе расчленения трудового процесса на операции, его рационализации, нормирования и распределения обязанностей. Ф. Тейлор выделил контроль, организацию, ввел планирование, а "предвидение и координирование" обозначил в качестве видов деятельности.

<2> Бассовский Л.Е. Менеджмент: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 15.

А. Файоль в 1916 г. в книге "Общая промышленная администрация" теоретически обосновал необходимость разделения труда, изложил основы теории администрирования, в которой функция определяет сферу деятельности, ответственность и компетенцию субъекта управления. Управление стало пониматься как деятельность, где функции управления возлагались на администрацию - вершину управленческой иерархической пирамиды и их руководителей. Эти функции должны были осуществляться относительно независимыми субъектами, наделенными необходимыми полномочиями и компетенцией, а также владеющими соответствующими знаниями и навыками для выполнения следующих функций: предвидения, организации, распорядительства, координирования и контроля <3>.

<3> Файоль А. Общее промышленное производство / Пер. Б.В. Бабина-Кореня. М., 1923. С. 2. URL: http://avcc.ru/assets/files/TPSHistory/Fragment-Obsye_promyshlennoe.

Виды функций управления, выделенные А. Файолем, позднее были дополнены функциями учета, целеполагания и мотивации. Г. Гьюлик выделил уже семь функций: планирование, организацию, комплектование штатов, руководство, координацию, отчетность и составление бюджетов, однако в его перечне функций отсутствуют функции предвидения и контроля <4>.

<4> Кравченко А.И. История менеджмента: Учеб. пособие для вузов. М.: Академический проект, Трикса, 2005. С. 223.

Г. Кунц, С. О'Доннел выделяют функции: планирование, организацию, работу с кадрами, руководство и лидерство, а также контроль. Координация рассматривается как основа управления, так как она является главной задачей, а каждая из функций - это деятельность по координации <5>.

<5> Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций / Под общ. ред. Д.М. Гвишиани. М.: Прогресс, 1981. С. 46 - 245; Основы менеджмента: Науч. пособие для вузов / Под общ. ред. А.А. Радугина. М.: Центр, 1998. С. 78 - 79.

В современной науке управления М. Мескон, М. Альберт и Ф. Хедоури выделили функции планирования, организации, мотивации и контроля. Выделенные ими функции имеют общую характеристику: они требуют принятия решений и всем необходима коммуникация <6>.

<6> Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Под общ. ред. Л.И. Ивенко. М.: Дело, 1998. С. 184 - 215, 279 - 478; Основы менеджмента... С. 79 - 82.

В отечественной доктрине управления под функциями управления понимают специфические виды управленческой деятельности, обособившиеся в процессе разделения управленческого труда, выражающие его содержание в действии и направленные на достижение поставленной цели <7>.

<7> Теория управления: Учеб. пособие / Под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. М.: РАГС, 2003. С. 43. URL: http://www.twirpx.com/file/139371.

Ю.А. Тихомиров выделяет следующие функции управления: 1) организацию управляющей системы; 2) выбор целей; 3) прогнозирование; 4) планирование; 5) информацию; 6) решение; 7) организационную и массовую деятельность; 8) контроль; 9) оценку эффективности управления. Перечень данных функций должен отразить процессы приведения в движении системы управления, дать характеристику связи всех элементов <8>.

<8> Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М.: Наука, 1978. С. 240.

По мнению Е.Ф. Яськова, функция управления - "объективно необходимая, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, возникшая вследствие разделения и специализации труда в сфере управления, характеризующаяся специфическим содержанием и особой пространственно-временной формой выражения" <9>.

<9> Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. М., 1997. С. 248 - 249.

Отечественные исследователи классифицируют функции управления на не связанные с особой спецификой объекта управления и связанные с видом управленческой деятельности, зависимым от особенностей объектов управления. Ими выделяются следующие функции: целеполагание, организация, регулирование, активизация, контроль <10>. Каждая функция управления подчиняется логическому алгоритму, четкой последовательности регламентированных действий.

<10> Основы менеджмента... С. 77.

В некоторых работах функции подразделяются по различным критериям на однородные группы. Наиболее распространенными являются следующие классификации функций управления: 1) на общие (прогнозирование, планирование, организация и т.д.) и специфические (обучение, воспитание, информационного обеспечения и др.); 2) на познавательно-программирующие (прогнозирование и планирование) и организационно-регулирующие (организация, контроль, регулирование, мотивация) <11>.

<11> Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник / Под общ. ред. В.Д. Малкова. М., 1990. С. 128 - 138.

"При реализации познавательно-программирующих функций субъект управления решает двуединую задачу: уясняет суть проблемы, возникшей в ходе создания или функционирования подчиненных подразделений и органов предварительного следствия, и определяет в управленческом решении модель поведения должностных лиц в сложившейся ситуации. В ходе осуществления организационно-регулирующих функций субъект упорядочивает действия подчиненных индивидуальных или коллективных исполнителей ранее принятого управленческого решения, регулирует их поведение в процессе практического разрешения возникшей проблемы" <12>.

<12> Организация управленческой деятельности в органах предварительного следствия территориальных органов МВД России на региональном уровне: Учеб.-практ. пособие / Под ред. С.В. Валова. М., 2013. С. 45.

Согласно Е.Ф. Яськову, в классификации следует делать акцент на действия субъекта управления, касающиеся определения целей, стоящих перед организацией, и на действия, с помощью которых их можно реализовывать. С учетом этого он разделил функции управления на функции целеполагания и целедостижения. Целеполагание можно разделить на этапы: формирование миссии организации, определение общеорганизационных целей, ранжирование общеорганизационных целей и определение конкретных, специфических целей. К целедостижению относятся функции планирования, организации, регулирования, контроля и мотивации <13>.

<13> Яськов В.Ф. Функции управления... С. 4 - 5.

Очевидно, что модели определения функций управления на основе критерия влияния субъекта управления на поведение объекта управления применимы и к определению моделей функций управления органами предварительного следствия в системе МВД России.

Изучая функции управления органами предварительного следствия, Р.С. Белкин, А.И. Миронов, А.А. Чувилев все выполняемые ими функции подразделяли на функции первого и второго порядка. В первую группу ими объединены непосредственное расследование преступлений; координация деятельности и управление подчиненными подразделениями. По их мнению, функции второго порядка детализируют функции управления подчиненными <14>. Разработанный ими подход фактически воплощен в типовых положениях об органах предварительного следствия территориальных органов МВД России.

<14> Организация расследования преступлений: Курс лекций / Под ред. Р.С. Белкина. М.: Академия МВД СССР, 1977. Вып. 1. С. 28 - 29.

Н.И. Кулагин, используя функционально-структурный подход, выделил "функции - задачи, т.е. функции следственного аппарата по расследованию и профилактике преступлений" <15>, в ходе которых он определил следующие функции органов предварительного следствия в системе МВД России: анализ и планирование, организацию, координацию, контроль и учет.

<15> Кулагин Н.И. Управление следственными аппаратами органов внутренних дел (функционально-структурный анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 1989. С. 46.

И.И. Колесников, А.А. Модогоев, М.Г. Решняк, И.Г. Сугаков в своих работах в качестве самостоятельной функции управления следственными аппаратами выделяют информационную и аналитическую работу, планирование, контроль, регулирование и коррегирование, оказание помощи <16>.

<16> Управление органами расследования преступлений: Учеб. пособие / Под ред. И.И. Колесникова. М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 73 - 104.

В современных исследованиях обращается внимание, что органы предварительного следствия на региональном уровне выполняют три блока функций: "1) функции управления; 2) непосредственное расследование преступлений особой важности или общественного значения, а также носящих межрегиональный и международный характер; 3) обеспечительные функции" <17>.

<17> Организация управленческой деятельности. С. 54.

Для определения места функций управления органами предварительного следствия в системе МВД России в составе их функциональной подсистемы и круга субъектов управления необходимо объяснить соотношение и отличия понятий "функции государства", "функции государственных органов", "функции органа управления", "функции должностного лица".

Теория государства и права под функциями государства обычно определяет "направления", самые главные стороны деятельности государства. В силу общего закона разделения властей и разделения труда по управлению на операции каждое звено системы органов государственного аппарата выполняет все или некоторые из функций государства, на основе специфических для государства методов, но в формах и средствами, присущими только определенному виду органов. При рассмотрении органа государственного управления усматриваются как минимум два основополагающих признака: властность или воздействие, а именно действие от имени государства, и специфичность формы деятельности по осуществлению функций государства - ее исполнительно-распорядительный характер <18>. Общность функций государственного управления и управленческих функций государственных органов заключается в том, что в первую очередь как те, так и другие обладают управляющим воздействием государства, а во-вторых, и те, и другие имеют одинаковое назначение - они оказывают влияние на сохранность и развитие общественной системы, обеспечивают исполнение актуальных государственных предначертаний.

<18> Петров Г.И. Советское административное право: Учеб. Л., 1970. С. 107.

Различия состоят: а) по субъектам воздействия; б) по объемам влияния; в) по средствам реализации; г) по характеру.

В конечном итоге управленческие функции государственных органов определяются как юридически выраженные воздействия управляющего характера отдельно взятых государственных органов либо должностных лиц данных органов, которые они уполномочены осуществлять в отношении управляемых объектов или управляющих компонентов других систем.

Помимо предмета или направленности воздействия, содержания или организационно-регулирующих способностей, способа реализации или совокупности средств воздействия, важным представляется объем управленческой функции государственного органа, который определяет меру его участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческих функций обусловлен местом государственного органа в структуре всей управляющей подсистемы, масштабом его функционирования и компетенцией, а также сферой деятельности и перечнем объектов, находящихся в его подчинении, мерами и методами воздействия на них. Объем отграничивает пределы и роль этих органов в управлении общественными процессами <19>.

<19> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2009. С. 182 - 183.

В теории управления прослеживается четкое расчленение видов деятельности в системе управления по субъектам их реализации. Данную схему можно представить в следующем виде: 1) функции государства; 2) функции государственной управляющей подсистемы; 3) функции многочисленных отраслевых управляющих подсистем; 4) функции аппарата управления; 5) функции отдельно взятого органа или подразделения управления; 6) функции должностных лиц.

Управленческое действие возможно при: 1) наличии социально-организованных и соподчиненных центров - субъекта и объекта в системе государственного управления; 2) определении социально значимой цели их совместной деятельности; 3) достижении определенного результата <20>.

<20> Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976. С. 42.

Анализ многочисленных определений субъектов управления, под которыми обычно понимают субъекта (личность, группу людей и организацию), принимающего решения и управляющего объектами, процессами или отношениями путем воздействия на управляющую систему для достижения поставленных целей, позволяет выделить следующие важные признаки, отграничивающие его от исполнителей иных функций, а именно: 1) выполнение действий, составляющих содержание одной из функций управления; 2) направленность его управленческой и административно-организационной деятельности на объект управления; 3) властность при осуществлении государственных полномочий; 4) ответственность за достижение конечных результатов <21>.

<21> Он же. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. М.: Наука, 1984. С. 31.

Добавление к ним указания на видовую принадлежность объекта управления - органы предварительного следствия в системе МВД России - позволит четко отграничить категорию субъектов реализации функций управления такими органами от иных субъектов управления.

Таким образом, под функциями управления органами предварительного следствия в системе МВД России следует понимать объективно необходимый самостоятельный комплекс взаимосвязанных и закрепленных в организационно-правовом статусе должностного лица либо органа действий и решений по оказанию воздействия процессуального и непроцессуального характера, направленных на упорядочение организационных связей между должностными лицами, федеральными государственными служащими, подразделениями органов предварительного следствия в системе МВД России для достижения поставленных перед ними целей.

К их числу нами отнесены: информационная и аналитическая функции; прогнозирование; планирование; организация; коррегирование; контроль; помощь; учет, отчет и оценка. Субъектами реализации функций управления органами предварительного следствия в системе МВД России являются исполнители действий, составляющих содержание одной из функций управления или их совокупности, реализуемых в отношении указанных органов в силу закона (нормативного правового акта) или делегирования им соответствующих властных полномочий под личную ответственность для достижения целей управления.

Анализируя ранее изложенное, мы приходим к выводу, что субъектами управления будут являться должностные или юридические лица, которые оказывают влияние на объекты управления при реализации ими функций управления для достижения, поставленных перед ними целей.

Литература

  1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 2-е изд., допол. М.: Омега-Л, 2004. С. 48 - 49.
  2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: ОМЕГА-Л, 2009. С. 182 - 183.
  3. Бассовский Л.Е. Менеджмент: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 15.
  4. Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976. С. 42.
  5. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. М.: Наука, 1984. С. 31.
  6. Кравченко А.И. История менеджмента: Учеб. пособие для вузов. М.: Академический проект, Трикса, 2005. С. 223.
  7. Кулагин Н.И. Управление следственными аппаратами органов внутренних дел (функционально-структурный анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 1989. С. 46.
  8. Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций / Под общ. ред. Д.М. Гвишиани. М.: Прогресс, 1981. С. 46 - 245.
  9. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Под общ. ред. Л.И. Ивенко. М.: Дело, 1998. С. 184 - 215, 279 - 478.
  10. Организация расследования преступлений: Курс лекций / Под ред. Р.С. Белкина. М.: Академия МВД СССР, 1977. Вып. 1. С. 28 - 29.
  11. Организация управленческой деятельности в органах предварительного следствия территориальных органов МВД России на региональном уровне: Учеб.-практ. пособие / Под ред. С.В. Валова. М., 2013. С. 45.
  12. Организация управленческой деятельности в органах предварительного следствия территориальных органов МВД России на региональном уровне: Учеб.-практ. пособие / Под ред. С.В. Валова. М., 2013. С. 54.
  13. Основы менеджмента: Науч. пособие для вузов / Под общ. ред. А.А. Радугина. М.: Центр, 1998. С. 77.
  14. Петров Г.И. Советское административное право: Учеб. Л.: 1970. С. 107.
  15. Смирнов Б.В. Функции управления социалистическим производством. М.: Экономика, 1977. С. 58 - 60.
  16. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учеб. / Под общ. ред. В.Д. Малкова. М., 1990. С. 128 - 138.
  17. Теория управления: Учеб. пособие / Под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. М.: РАГС, 2003. С. 43. URL: http://www.twirpx.com/file/139371.
  18. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М.: Наука, 1978. С. 240.
  19. Управление органами расследования преступлений: Учеб. пособие / Под ред. И.И. Колесникова. М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 73 - 104.
  20. Файоль А. Общее промышленное производство / Пер. Б.В. Бабина-Кореня. М., 1923. С. 2. URL: http://avcc.ru/assets/files/TPSHistory/Fragment-Obsye_promyshlennoe-upravlenie.pdf.
  21. Яськов В.Ф. Функции управления и их реализация в правоохранительной сфере: фонд. лек. по теме N 2. М.: Академия управления МВД России, 2010. С. 1.
  22. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. М., 1997. С. 248 - 249.
  23. Яськов В.Ф. Функции управления и их реализация в правоохранительной сфере: фонд. лек. по теме N 2. М.: Академия управления МВД России, 2010. С. 4 - 5.