Мудрый Юрист

О некоторых вопросах правового регулирования представительства в административном судопроизводстве

Ивакин Валерий Николаевич, доцент Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент.

Административное процессуальное представительство - новый вид представительства в суде, появившийся с принятием КАС РФ. Однако нормы данного Кодекса, регулирующие представительство в административном судопроизводстве, помимо некоторых нормотворческих достижений, страдают рядом недостатков, анализ которых в настоящей статье может служить предпосылкой для их последующего устранения.

Существуют, в частности, серьезные сомнения в целесообразности ограничения круга субъектов, которые могут быть представителями в административном судопроизводстве, лицами, имеющими высшее юридическое образование, хотя следует признать возрастание в последнее время практической необходимости в осуществлении профессионального представительства в суде. Необходимо отметить также, что вопреки общему правилу, не предусматривающему каких-либо исключений, в большом количестве норм КАС РФ все же дозволяется ведение административных дел в качестве представителей лиц, не имеющих высшего юридического образования, что приводит к многочисленным коллизиям.

В КАС РФ, как и в АПК РФ, отсутствует четкое решение вопроса об оформлении полномочий адвоката-представителя.

Едва ли является оправданным установление круга процессуальных действий, которые может совершать само представляемое лицо, по усмотрению суда, что существенно ограничивает возможности защиты данным лицом своих интересов в административном судопроизводстве.

Ключевые слова: административное судопроизводство, КАС РФ, представительство, недостатки правового регулирования, спорные вопросы.

Several Issues of Legal Regulation of Representation in Administrative Proceedings

V.N. Ivakin

Ivakin Valery N., Assistant Professor of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Administrative procedural representation - is the new type of litigant's representative which has appeared with acceptance of Administrative procedure Code of Russian Federation. However the Code's rules aimed at the regulation of administrative procedure representation are, besides some rule-making achievements, suffering from a number of deficiencies, analysis of which in the present article can serve as the prerequisite for their subsequent elimination.

There are, in particular, serious doubts about expediency of restriction of a circle of subjects who are authorized to be representatives in administrative legal proceedings, which limits them by persons with the higher legal education; although the recent growing necessity of the professional litigators in courts is to be admitted. It should be noted also that contrary to the general rule which isn't providing any exceptions, in a large number of rules of Administrative procedure Code of Russian Federation the conducting of administrative cases by representatives with no higher legal education is permitted, which leads to numerous collisions.Administrative procedural representation - the new type of litigant's representative which has appeared with acceptance of CALP of RF. However the standards of this code regulating representation in administrative legal proceedings besides some rule-making achievements, suffer from a number of shortcomings which analysis can serve in the present article as the prerequisite for their subsequent elimination.

In CALP of RF, as well as in APC of RF, there is no accurate solution of a question of registration of powers of the lawyer representative.

Hardly establishment of a circle of procedural actions which the represented person, at the discretion of court can make that significantly limits possibilities of protection of the interests by this person in administrative legal proceedings is justified.

Key words: administrative legal proceedings, CALP of RF, litigant's representative, shortcomings of legal regulation, controversial issues.

С введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ появился новый вид представительства в суде - административное процессуальное представительство, который требует отдельного исследования.

В КАС РФ предусмотрен случай обязательного участия представителя в судебном процессе. Так, при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным ст. 55 вышеуказанного Кодекса <1> (ч. 9 ст. 208 того же Кодекса).

<1> Данные требования будут изложены ниже.

В соответствии с ч. 2 ст. 54 КАС РФ права и законные интересы недееспособных граждан защищают в суде их законные представители - родители, усыновители, опекуны или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом.

В то же время данная норма противоречит ч. 1 ст. 55 КАС РФ, согласно которой представителями в суде могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование. Однако законные представители, как правило, высшего юридического образования не имеют, а следовательно, не могут быть представителями в административном судопроизводстве. Таким образом, возникает явная коллизия между ч. 2 ст. 54 и ч. 1 ст. 55 КАС РФ.

Кроме аналогичной коллизии между ч. 3 ст. 54 и ч. 1 ст. 55 КАС РФ, недоумение способна вызвать следующая формулировка ч. 3 ст. 54 КАС РФ: "Права и законные интересы граждан, ограниченных в дееспособности, граждан, которые не достигли возраста восемнадцати лет, могут защищать в судебном процессе представители или законные представители - родители, усыновители, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом", поскольку деление на представителей и законных представителей является искусственным.

Законными представителями может быть поручено ведение административного дела в суде избранному ими представителю. В таком случае речь идет об их праве. Однако, если вышеназванным Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе, законные представители обязаны поручить ведение административного дела в суде избранному ими представителю. Недостатком же законодательного регулирования является то, что в приведенных нормах не указаны требования, предъявляемые к избираемым гражданам, являющимся законными представителями, в качестве добровольных представителей по административным делам лицам, на основании чего может быть сделан вывод, что таковыми могут быть любые дееспособные лица, за исключениями, которые предусматривает ч. 2 ст. 55 КАС РФ. Таким образом, налицо противоречие между ч. 2 и 3 ст. 54 и ч. 1 ст. 55 КАС РФ.

Такого же рода коллизия существует между ч. 5 ст. 54, в соответствии с которой административные дела организации могут вести в суде единоличный орган управления этой организацией или уполномоченные ею лица, действующие в пределах полномочий, предоставленных им федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами организации, либо представители организации, и ч. 1 ст. 55 КАС РФ.

Аналогичный недостаток законодательного регулирования обнаруживается и при сопоставлении ч. 7 ст. 54, предусматривающей, что от имени общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, имеет право выступать в суде уполномоченный на это участник такого объединения или организации, имеющий высшее юридическое образование, или представитель, которому участники объединения или организации доверили ведение дела в суде, и ч. 1 ст. 55 КАС РФ.

Кроме того, согласно мнению, высказанному И.В. Решетниковой, уполномоченный представитель ликвидационной комиссии (ч. 6 ст. 54 КАС РФ) также не обязан иметь высшее юридическое образование <2>.

<2> См.: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 231.

Нельзя признать удачной формулировку ч. 8 ст. 54 КАС РФ, которая гласит, что от имени органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления имеют право выступать в суде руководители либо представители указанных органов. Поскольку в лице руководителей названных в данной норме органов выступают сами эти органы, приведенная формулировка в отношении их является некорректной и требует ее изложения в иной, более точной редакции.

Правовое регулирование представительства в административном судопроизводстве содержит некоторые весьма спорные моменты. В частности, это касается определения круга субъектов, которые могут вести административные дела в суде в качестве представителей, содержащегося в ч. 1 ст. 55 КАС РФ.

Существуют серьезные сомнения в целесообразности ограничения круга субъектов, которые могут быть представителями в административном судопроизводстве, лицами, имеющими высшее юридическое образование, хотя следует признать возрастание в последнее время практической необходимости в осуществлении профессионального представительства в суде.

Вместе с тем в процессуальной литературе отмечается, что сделан шаг в сторону профессионального представительства в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции. Как полагает В.В. Ярков, возможно, при успешном применении данного правила следующим шагом может быть введение действительно профессионального представительства, основанного, как это принято во многих странах, на статусе адвоката <3>.

<3> Ярков В.В. Представительство в делах административного судопроизводства // Административное судопроизводство: Учебник для студентов высших учебных заведений по направлению "Юриспруденция" (специалист, бакалавр, магистр) / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 106.

Однако подавляющее большинство процессуалистов как в период разработки проекта КАС РФ, так и после его принятия и вступления в силу дают не столь оптимистичную оценку вышеуказанного нововведения. Приводится значительное количество аргументов против ограничения круга представителей в административном судопроизводстве лицами, имеющими высшее юридическое образование (практическая способность российского суда эффективно защищать права и законные интересы граждан без дополнительной профессионализации; сложности, которые могут возникнуть у граждан, проживающих в отдаленной местности, а также зачастую не имеющих достаточных денежных средств на то, чтобы заключить договор с представителем-юристом; неспособность существующей системы бесплатной юридической помощи решить эту проблему и многие другие <4>).

<4> См.: Казиханова С.С. Опасные новеллы института представительства по Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации; Стрельцова Е.Г. К вопросу о проблемах, порожденных действием КАС России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 5. С. 22 - 25; 59 - 60.

В КАС РФ воспроизведена неудачная норма, содержащаяся в АПК РФ, вызвавшая и продолжающая вызывать споры по поводу ее толкования и порождающая различные варианты последнего, согласно которой полномочия адвоката на ведение дела в суде (в данном случае административного) удостоверяются в соответствии с федеральным законом <5>. При этом, как и в АПК РФ, не уточнено, о каком федеральном законе здесь идет речь, что само по себе способно вызвать затруднения при применении приведенной нормы. Анализ же действующего законодательства показывает, что таким законом должен быть признан Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", содержащий общие положения об оформлении полномочий адвоката-представителя в суде. Так, согласно п. 2 ст. 6 указанного Закона адвокат должен иметь ордер на исполнение поручения, выдаваемый соответствующим адвокатским образованием, в случаях, предусмотренных федеральным законом. В иных случаях адвокат представляет доверителя на основании доверенности. Таким образом, получается замкнутый круг: КАС РФ, являющийся федеральным законом, при решении вопроса об оформлении полномочий адвоката на ведение административного дела в суде отсылает к другому федеральному закону, который, в свою очередь, содержит отсылку к федеральному закону, т.е. в данном случае к тому же КАС РФ. Такое правовое регулирование не проясняет, а лишь запутывает вопрос и служит основанием для высказывания по нему различных мнений. Очевидно, что, как и в АПК РФ, в КАС РФ следовало бы непосредственно определить порядок оформления полномочий адвоката-представителя.

<5> См.: Ивакин В.Н. Полномочия адвоката-представителя в гражданском и арбитражном судопроизводстве. М.: Федеральная палата адвокатов Российской Федерации, 2008. С. 56 - 60.

В КАС РФ содержится новая норма о разграничении процессуальных действий в случаях обязательного ведения административного дела представителем, совершаемых доверителем.

Как предусмотрено ч. 1 ст. 56 данного Кодекса, представитель вправе совершать от имени представляемого им лица все процессуальные действия, а при обязательном ведении административного дела в суде с участием представителя - совершать вместо представляемого лица все процессуальные действия, за исключением действий, связанных с получением объяснений и пояснений у самого представляемого лица и привлечением его к участию в осуществлении иных процессуальных прав, если суд признает это необходимым. Приведенное правило вызывает два замечания. Во-первых, непонятна та часть нормы, в которой говорится о совершении при обязательном ведении административного дела представителем процессуальных действий не от имени, а вместо представляемого лица. Таким образом, процессуальное положение представителя оказывается неопределенным. Во-вторых, представляется неоправданным установление круга процессуальных действий, которые может совершать представляемое лицо, по усмотрению суда, что существенно ограничивает возможности защиты этим лицом своих интересов в административном судопроизводстве.

Из числа норм, определяющих порядок оформления и подтверждения полномочий представителя в административном судопроизводстве, содержащихся в ст. 57 КАС РФ, следует обратить внимание, в частности, на нормы ч. 3, 5 названной статьи.

Согласно ч. 3 данной статьи полномочия руководителей организаций, действующих от имени организаций в пределах полномочий, предусмотренных федеральным законом, иным нормативным правовым актом или учредительным документом, подтверждаются представляемыми ими суду документами, удостоверяющими их служебное положение, а также учредительными и иными документами. Замечание вызывает используемая в этом случае формулировка "действующих от имени организаций", поскольку в лице руководителей организаций действует сама организация; приведенная же формулировка фактически приравнивает руководителей к представителям организаций, что является неверным в связи с различным правовым положением органов и представителей организаций.

Так же как и в гражданском и арбитражном судопроизводстве, в административном судопроизводстве допускается возможность выражения полномочий представителя в заявлении представляемого лица, сделанного в судебном заседании в устной форме, на что указывается в протоколе судебного заседания, или представленного в суд в письменной форме. Кроме того, в ч. 5 ст. 57 КАС РФ предусмотрено, что при предъявлении к представителю квалификационных требований представитель должен представить в суд соответствующие документы, подтверждающие выполнение этих требований. Применительно к данной норме может возникнуть впечатление, что в отдельных случаях к представителю по административным делам могут предъявляться какие-то особые квалификационные требования. Между тем анализ содержания КАС РФ свидетельствует о том, что имеются в виду уже упоминавшиеся требования наличия у представителя статуса адвоката (ч. 4 ст. 54) либо высшего юридического образования (ч. 1 ст. 55).

Исследование норм главы 5 "Представительство в суде" КАС РФ приводит к выводу, что данные нормы нередко недостаточно продуманны и несут на себе следы явной спешки при подготовке нового кодекса, недопустимой применительно к законодательному акту такого уровня. При этом часть норм механически заимствована из других кодексов, а именно ГПК РФ и АПК РФ. Все это привело к тому, что в указанной главе КАС РФ содержатся разного рода недостатки, начиная с весьма существенных, например наличие целого ряда коллизий между нормами, и заканчивая носящими более частный, в том числе редакционный, характер. Спорным и способным породить длительную дискуссию является правило, определяющее круг лиц, способных быть представителями в административном судопроизводстве. Таким образом, с принятием КАС РФ возникла необходимость обсуждения и решения в будущем многих проблем законодательного регулирования представительства в административном судопроизводстве.

Литература

  1. Ивакин В.Н. Полномочия адвоката-представителя в гражданском и арбитражном судопроизводстве. М.: Федеральная палата адвокатов Российской Федерации, 2008. 104 с.
  2. Казиханова С.С. Опасные новеллы института представительства по Кодексу административного судопроизводства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 5. С. 21 - 25.
  3. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016 (автор комментария к главе 5 "Представительство в суде" - И.В. Решетникова).
  4. Стрельцова Е.Г. К вопросу о проблемах, порожденных действием КАС России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 5. С. 56 - 60.
  5. Ярков В.В. Представительство в делах административного судопроизводства // Административное судопроизводство: Учебник для студентов высших учебных заведений по направлению "Юриспруденция" (специалист, бакалавр, магистр) / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 105 - 112.