Мудрый Юрист

Всемирная торговая организация как институциональная основа международных интеграционных процессов

Ткаченко Сергей Александрович, прикрепленный к аспирантуре ФГНИУ "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации" для подготовки диссертации без освоения программы подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре.

Глобальная экономическая интеграция имеет две основные сферы реализации - международные финансы и международная торговля. В первом случае через такие наднациональные организационно-правовые структуры, как Всемирный банк и Международный валютный фонд, решаются задачи распределения и перераспределения. Правовое опосредование соответствующие интеграционные процессы получили в Бриттон-Вудской и Ямайской валютных системах. В целях либерализации международной торговли и регулирования торгово-политических отношений между государствами-членами, в том числе путем уменьшения или отмены тарифов, устранения иных препятствий в торговле в 1995 г. была образована Всемирная торговая организация, с которой связана соответствующая правовая система (ГАТТ/ВТО). Статья С.А. Ткаченко посвящена рассмотрению природы данной организации, тенденций ее развития, роли, которую она играет на наднациональном уровне интеграции, а также юрисдикционных механизмов, формирующихся в рамках этого института.

Ключевые слова: Всемирная торговая организация (ВТО); международная торговля; торговые отношения; тарифы, тарифные уступки; экономическая интеграция; толкование права; разрешение споров; правовая система.

В настоящее время крупнейшей организацией, обеспечивающей экономическую интеграцию на глобальном уровне, является Всемирная торговая организация (ВТО), которая была официально образована в 1995 г. в целях либерализации международной торговли и регулирования торгово-политических отношений между государствами-членами, в том числе путем уменьшения или отмены тарифов, устранения других препятствий в торговле. В условиях функционирования ВТО фактически нет положений, определяющих конкретный уровень тарифных уступок для отдельных стран, вступающих в Организацию. Ограничения, установленные для таможенно-тарифного механизма, в каждом конкретном случае зависят от результатов переговоров вступающей страны и стран-членов. Чем меньше в государстве ВВП на душу населения, тем большие тарифные скидки эта страна вынуждена заявлять в ходе переговоров. Следует также отметить, что переходный период позволяет стране, вступающей в ВТО, снижать тарифы поэтапно в течение нескольких лет, что позволяет производителям подготовиться к изменению экономико-правовых условий своей деятельности. Страны, вступающие в ВТО, рассчитывают на получение доступа своих производителей на рынки других стран-участников и приток иностранных инвестиций. При этом членство в ВТО не является "панацеей" роста национальной экономики, а может, наоборот, оказаться фактором, препятствующим экономическому развитию.

Появление Всемирной торговой организации стало завершающим этапом длительного процесса, начавшегося еще в середине прошлого века. Сначала была задумана Международная торговая организация, которая наряду с Международным валютным фондом и Всемирным банком должна была стать важным компонентом глобальной системы наднационального регулирования. Однако при обсуждении данной идеи в Конгрессе США выяснилось, что эта страна, которая в тот период была, несомненно, лидером мировой торговли, не была готова подчиниться институциональной дисциплине. Поэтому вполне логично, что сначала возникла модель под названием Генеральное соглашение по тарифам и торговле, через которую на начальном этапе реализовывались функции Международной торговой организации. В ходе последующих переговоров, которые назывались раундами, функционал ГАТТ постоянно расширялся. Такие переговоры ведутся всеми участниками ГАТТ, иногда в течение многих лет, до тех пор, пока не будет достигнут удовлетворяющий всех результат. К рубежу 80 - 90-х гг. прошлого века модель ГАТТ уже не могла удовлетворить все потребности международных интеграционных процессов. Как следствие, был созван Уругвайский раунд, который закончился в 1994 г. и привел к заключению около 50 соглашений по разным вопросам международной торговли, а также появлению специальной институции для их реализации и мониторинга исполнения - Всемирной торговой организации.

Всемирная торговая организация во многом отличается от других международных институций <1>. Государство, присоединяющееся к ней, проводит предварительные переговоры об условиях присоединения с государствами-членами. Поэтому взаимные права и обязательства государств-членов могут значительно различаться <2>. В отличие от иных международных организаций, компетенция которых ограничивается определенной сферой, компетенции ВТО выходят далеко за пределы только международной торговли. Либерализация, предусмотренная правилами ВТО, распространяется на торговлю товарами и касается: возможности установления тарифных и нетарифных барьеров для доступа иностранных товаров, услуг (в том числе финансовых услуг и конкуренции в области телекоммуникаций); аспектов сельского хозяйства; проблем управления, санитарных и фитосанитарных мер; антидемпинга; субсидий и интеллектуальной собственности. Справедливо утверждение, что вообще не существует формальных пределов тех областей, в которых ВТО вправе консенсусом устанавливать свои правила, особенно учитывая широко сформулированные цели, изложенные в преамбуле Соглашения об учреждении ВТО <3>. Всемирная торговая организация - это институция, организационная структура которой отличается от общепринятой для международных организаций. Хотя Конференция министров всех государств-членов и секретариат, возглавляемый Генеральным директором, очень напоминают то, что принято в других организациях, строение Генерального совета, т.е. органа, ответственного за повседневную деятельность, принципиально иное. Он состоит из представителей всех государств-членов, при этом обладает всеобъемлющими полномочиями, дополняемыми также полномочиями Совета по торговле товарами, Совета по торговле услугами, Совета по аспектам интеллектуальной собственности, относящимися к торговле. Все государства-члены представлены также в Механизме по обзору торговой политики, который контролирует торговую политику каждого из них на регулярной основе, а также в очень важном Органе по разрешению споров.

<1> Jackson J.H. The Great 1994 Sovereignty Debate: United States Acceptance and Implementation of the Uruguay Round Results // Columbia Journal of Transnational Law. 1997. N 36.
<2> Joerges C., Petersmann U.-E. Constitutionalism, Multilevel Trade Governance and Social Regulation. Hart Oxford, 2006.
<3> Keohane R., Nye J. The Club Model of Multilateral Cooperation and the World Trade Organization: Problems of Democratic Legitimacy, 2000.

В части регламента принятия решений ВТО продолжает практику ГАТТ - для принятия решения необходим консенсус в двух главных органах, но если консенсус не может быть достигнут, прибегают к простому большинству, кроме специально предусмотренных случаев, когда необходимо квалифицированное большинство. Как показывает практика, голосование используется очень редко. Обычно это бывает при освобождении от обязательств. Хотя в некоторых случаях принятое решение может налагать международное обязательство на государство с отклоняющимся поведением, что представляет собой интеграционную характеристику, такое решение пока ни разу не принималось - правилом является добровольное принятие обязательства, что показывает фактический низкий юридический уровень интеграции.

Несмотря на то что в процедурах ВТО отдается предпочтение консенсусу, сфера его действия значительно сокращается системой разрешения споров. Правительство, которое полагает свои права нарушенными, вправе после консультаций обратиться за формированием независимого жюри (арбитража). Его рекомендации являются обязательными, если только не преодолеваются решением Органа по разрешению споров (таким органом выступает Генеральный совет); его решение одобряется голосованием всех членов, включая выигравшую сторону, против рекомендаций жюри. Участие постоянного Апелляционного органа, назначаемого Генеральным советом, ведет к окончательному решению, которое опять же может быть обойдено обратным консенсусом. Эта процедура гарантирует окончательность решения. Оно означает, что доклад Апелляционного органа вступает в силу практически в каждом деле. Если проигравшая сторона не исполняет решение, выигравшая сторона, по уполномочию Генерального совета, может прибегнуть к приостановлению исполнения собственных обязательств в отношении проигравшей стороны, которая, в свою очередь, может оспорить масштабы действий выигравшей стороны. Проигравшая сторона также может предложить выплату компенсации.

Описанный механизм может указывать на высокий юридический уровень интеграции. Так, в нем предусмотрены опорные процедуры и четкое ограничение для успешных процессуальных шагов, устранено потенциальное блокирование, предусмотрено содействие Секретариата формированию жюри для разрешения спора, включено такое средство, как негативный консенсус, обеспечивающий окончательность решения, которое можно рассматривать как налагающее международное обязательство на государство-члена. Обращение к Апелляционному органу может быть принято только по вопросам права, и процесс организован так, что предоставляет гарантии "надлежащего процесса". Масштабы последствий ограничены централизованным контролем. Рассматриваемая тенденция усиливается также тем, что, в отсутствие положений об обязательном толковании, механизм разрешения споров несет бремя разъяснения и применения зачастую весьма неясных положений права ВТО, создавая, таким образом, прецедентную систему, которая так или иначе будет действовать и повлечет правовую определенность и верховенство права, что свидетельствует о предпосылках законности в праве ВТО.

Можно говорить именно лишь о предпосылках законности, но не о том, что этот принцип реализован. Механизм разрешения споров, действующий в ВТО, в отличие от современных концепций правосудия, остается закрытым, о чем свидетельствует то, что члены Апелляционного органа работают по принципу частичной занятости, а их решения не применяются национальными судами. С момента образования ВТО через Генеральный совет как Орган разрешения споров прошло более 500 дел. Рекомендации жюри в большинстве случаев признаются спорящими, а решения Апелляционного органа выполняются.

Таким образом, хотелось бы акцентировать внимание на двоякой природе ВТО. С одной стороны, как справедливо отмечают зарубежные исследователи, данная институция - это основанная на договоре, контролируемая государствами межправительственная организация с принципом "одна страна - один голос". Ее деятельность определяется положениями соответствующего договора и общими принципами международного права; непосредственная связь между данной организацией и гражданами, организациями, субнациональными образованиями отсутствует. С точки зрения принятия решений она есть "институализованная дипломатия" <4>. С другой же стороны, механизм разрешения споров - это инструмент обеспечения верховенства права и действует он эффективно. Именно этот механизм поднимает ВТО на уровень реализации интеграционных процессов, обеспечивает интеграцию, укрепляет ее правовое опосредование и содержит элемент законности.

<4> См., например: Joerges C., Petersmann U.-E. Constitutionalism, Multilevel Trade Governance and Social Regulation. Hart Oxford, 2006.

Пока нет предпосылок того, что механизм разрешения споров сможет конституционализироваться на основе международных договоров по примеру общеевропейских судебных органов. В докладах жюри неоднократно признавалось, что Организация, в отличие от Европейского союза, не создает право, которое имело бы прямое действие в отношении граждан, юридических лиц, субнациональных образований, и что Орган по разрешению споров оказывает только косвенно правоприменительный эффект в отношении частных участников международной торговли, которые непосредственно осуществляют мировую торговлю. Но при этом мало кто из наблюдателей подвергает сомнению роль ВТО в устранении торговых барьеров и в соответствующем развитии международной торговли. Однако имеются значительные разногласия относительно их воздействия на отдельные государства и регионы <5>.

<5> См., например: Matsushita M., Schoenbaum T.J., Mavroidis P.C. The World Trade Organization: Law, Practice and Policy (2nd edn OUP Oxford 2006).

Реализация любой интеграционной модели на любом уровне осложняется сохранением правосубъектности участников интеграции. На международном уровне данная проблема выражается в сохранении в неприкосновенности конституций государств - участников интеграционных процессов, их суверенитета и, как результат, конфликте наднациональных механизмов разрешения споров и национальных судебных систем.

С этой проблемой непосредственно столкнулся Конгресс США, вынужденный последовательно высказывать свою позицию первоначально при заключении Соглашения с Канадой об ассоциации свободной торговли в 1988 г., далее - в связи с созданием ВТО и, наконец, в связи с ратификацией НАФТА - Соглашения о Северо-американской зоне свободной торговли. Аналогичные дискуссии были характерны и для стран Европейского союза и Канады в процессе образования ВТО.

В США аргументация против подчинения конституции, национальных законодательств и судебных систем правовой системе ВТО основывалась на статье 3 американской Конституции, которая возлагает судебную власть в Соединенных Штатах на федеральные судебные органы, образуемые Конгрессом с условием пожизненного занятия должности судьи и гарантий заработной платы <6>. В США впервые применительно к деятельности ВТО данная проблема была обозначена, когда жюри подготовило доклад о том, что США нарушили Соглашение о торговле товарами тем, что запретили импорт из Мексики тунца, выловленного при помощи запрещенных в США нейлоновых сетей, которые наносят большой вред популяции дельфинов <7>.

<6> См., например: Jackson J.H. The Great 1994 Sovereignty Debate: United States Acceptance and Implementation of the Uruguay Round Results // Columbia Journal of Transnational Law. 1997. N 36. P. 187; Shell G.R. Trade Legalism and International Relations Theory: An Analysis of the World Trade Organization. 2001. P. 382.
<7> United States - Restrictions on Imports of Tuna (GATT panel, unadopted, Aug. 16, 1991), 30 ILM 1594 (1991).

Противники ВТО в США особенно активно критиковали и методы использования полномочий этой организации, и недостаток транспарентности и легитимности, и отсутствие демократичности в ней. Они утверждали, что в ВТО доминируют предпринимательские интересы, а также государства-члены, которые имеют наиболее развитые национальные экономики. Другие государства и их группы исключаются из переговоров, которые идут за закрытыми дверями. В ВТО ценность свободной торговли превалирует над другими ценностями. Такие ценности, как защита природы, права трудящихся, потребителей и неимущих, вообще игнорируются <8>.

<8> См., например: Keohane R., Nye J. The Club Model of Multilateral Cooperation and the World Trade Organization: Problems of Democratic Legitimacy, 2000.

В целом критика Всемирной торговой организации может быть признана справедливой. Однако данное обстоятельство не может повлечь за собой сворачивание интеграционных процессов, которые носят объективный характер и не могут быть прекращены по воле отдельных людей. Вопрос не в том, будет ли происходить глобальная экономическая интеграция и связанные с ней иные интеграционные процессы, или же она должна быть свернута как противоречащая интересам и представлениям отдельных людей или их групп. Вопрос в том, по какой модели эти процессы будут развиваться. Модель, складывающаяся в рамках ВТО, представляется одной из наиболее рациональных, поскольку обеспечивает учет интересов основных участников международных отношений - суверенных национальных государств.

Разворачивающаяся дискуссия вокруг перспектив развития Всемирной торговой организации позволяет резюмировать следующие направления этого процесса.

В первую очередь ВТО не может быть эффективной до тех пор, пока не будет обеспечена ее информационная открытость. Под этим понимается не только информирование участников международной торговли о результатах деятельности Организации, решениях, принимаемых в ее рамках, и т.п. Главное, должна быть обеспечена обратная связь, т.е. возможность, предоставленная представителям различных групп по интересам, в том числе неправительственным организациям, выражать свою точку зрения перед началом и в ходе переговоров. Справедливости ради необходимо отметить, что некоторые шаги в этом направлении были сделаны. Так, согласно ст. 5 Соглашения об учреждении ВТО Совет уполномочивается "принимать надлежащие организационные меры..." для проведения консультаций и иных форм сотрудничества с неправительственными организациями. Также Генеральный совет согласился с более быстрым распределением документов, так что информация о деятельности Организации и принимаемых в ее рамках решениях стала доступнее. Имеется и противоположная тенденция. Так, государствами-членами была достигнута договоренность о нежелательности дальнейшего расширения участия неправительственных организаций. Интересно, что в самих документах Организации насчитывается не менее сорока упоминаний о необходимости транспарентности национальных правовых систем. Большая часть документов Организации появляется в Интернете со значительной задержкой.

О подлинной правовой системе можно говорить только тогда, когда в ее рамках будут сформированы действующие юрисдикционные механизмы. Применительно к ВТО справедливо указать как минимум на их зачатки, а как максимум - на начало формирования. В этом направлении обоснованными представляются следующие мероприятия:

  1. обеспечение независимости таких механизмов, например, через диверсификацию списка кандидатур для жюри, чтобы в него включались не только представители из числа элитных адвокатов и дипломатов. При этом должна быть снижена роль секретариата в отборе кандидатур либо обеспечена независимость самого секретариата. Допустим, конечно, и отказ от идеи жюри, и переход к системе постоянного суда или совета экспертов;
  2. установление процедур, обеспечивающих участие в разборе споров неправительственных организаций. В частности, установление допустимости принятия по решению Апелляционного органа жюри "amicus curiae briefs". Такое предложение частично реализовано, но именно как право Апелляционного органа, а не его обязанность. Осуществляется также заслушивание частных адвокатов, но только в качестве членов правительственных делегаций. Создана Группа диалога с частными партнерами по вопросам политики торговли и охраны окружающей среды для оказания консультативной помощи Комитету по торговле и окружающей среде.

При формировании юрисдикционных механизмов ВТО также должен быть решен вопрос о пределах признания противоправности ограничений торговли через национальное законодательство в нарушение Соглашения о торговле. В настоящее время в этой связи существует два противоположных подхода. Первый состоит в установлении оснований непризнания противоправности таких ограничений торговли, которые продиктованы следующими обстоятельствами: если национальные меры отражают глубоко укоренившиеся ценности, что зачастую вызывает непреодолимое отторжение в общественном сознании населения страны; если страна, вводящая ограничительные меры, несет основную тяжесть расходов, являющихся следствием введения ограничительного законодательства. Приведенные критерии должны послужить тому, чтобы определить, как можно поставить под вопрос допустимость, если не законность установленных в национальном законодательстве ограничений. Противоположная позиция позволила бы жюри ставить только один вопрос: является ли оспариваемая мера протекционистской и ведет ли она к самовольной и неоправданной дискриминации. Все другие соображения о ценностях, как следует из такой позиции, должны быть отброшены, поскольку жюри - это не судебные учреждения, встроенные в прочный правовой порядок, как, например, европейские судебные органы, решениям которых недостает предсказуемости. Таким образом, жюри не может легитимно заниматься анализом прибылей и убытков. Столкнувшись с конкуренцией ценностей, органы разрешения споров, опираясь на принцип глобальной субсидиарности, должны обратиться к другим международным институциям, обладающим соответствующим уровнем компетентности, как, например, Международная организация труда или специализированные организации в области охраны природы, а также и к политическим или дипломатическим переговорам. Соглашения ВТО должны толковаться в соответствии с общепризнанными принципами международного права при обеспечении транспарентности, справедливости, а также при условии исчерпания всех предварительных возможностей урегулирования спора. Существует и третий подход, согласно которому жюри предлагается избегать высоко спорных дел об ограничениях торговли, переключая их на другие области деятельности с помощью юрисдикционных и процессуальных уловок, как, например, готовность материалов к рассмотрению, которые применяются во внутригосударственных правовых системах и в некоторых международных трибуналах, в том числе в общеевропейских судебных органах.

Должен быть решен и вопрос о согласованности национальных правовых систем и права ВТО. В связи с этим предлагается установить механизмы, обеспечивающие толкование судами государств-членов национального торгового права в соответствии с правом ВТО.

Общепризнано, что в рамках права ВТО должны соблюдаться основные права трудящихся, однако остается немало противоречий в вопросе о способах достижения этого. Защитники прав трудящихся предлагали, чтобы в промышленно развитых странах вводились жесткие стандарты, принятые ВТО, а в развивающихся странах применялись нормы, принимаемые Международной организацией труда, поскольку они позволяют сохранять конкурентное преимущество - низкие заработные платы. Конечно, для этого необходимо взаимодействие указанных организаций. Ввиду тех целей, которые зафиксированы в преамбуле Соглашения об учреждении ВТО (устойчивое развитие, полная занятость, особый учет интересов развивающихся и наименее развитых стран), основные органы этой организации должны учитывать основные принципы защиты прав человека в своей деятельности.

Однако указанные направления преобразования Всемирной торговой организации не решают главного противоречия, препятствующего становлению соответствующей правовой системы - преобладающая роль суверенных государств в представлении интересов соответствующих народов при регулировании международной торговли и доминирующее значение экономической теории как основы юриспруденции в мировой торговле. В последнем случае речь идет о преувеличении ценностей свободной торговли, что вызовет оживленную дискуссию о взаимосвязи с неэкономическими ценностями. Если не отдавать приоритет суверенности государств и открыть механизмы разрешения споров для неправительственных организаций и частных лиц, то это будет означать отказ от общепризнанного института дипломатической защиты, в рамках которого только государство может предъявлять иск от своего имени другому государству, и только само это государство имеет исключительное право устанавливать, какой иск должен быть предъявлен. В отличие от частного истца государство принимает во внимание не только интерес данного юридического лица, но также и публичные интересы, как, например, общий фон отношений с государством-ответчиком. С другой стороны, возможно, что государству придется заниматься заведомо проигрышным иском в силу давления на него различных сил, а выигрышный иск останется без внимания.

Рассмотрение правил ГАТТ и Всемирной торговой организации с позиции интеграции с очевидностью проявляет тенденцию, которая, с известными ограничениями и оговорками, привела от Европейского объединения угля и стали к Европейскому союзу. Однако, в отличие от ЕС, органы которого все в большей степени принимают на себя полномочия по непосредственному регулированию и управлению, формируя наднациональные структуры, ВТО не стремится к непосредственному воздействию на экономику, ограничиваясь только разрешением споров.

Завершая рассмотрение Всемирной торговой организации как институциональной основы интеграционных процессов на глобальном уровне, представляется целесообразным подчеркнуть, что действительная интеграция начинается с формирования и эффективного функционирования механизмов разрешения разногласий между государствами - членами такой организации. Наиболее универсальным является такой механизм, как правосудие. Однако непременным условием его отправления является единообразное толкование установленных правил. Перенос судебной юрисдикции от государств к международной организации поднимает вопрос о совместимого такого порядка с идеей суверенитета и национальными конституциями. Кроме того, ситуация, при которой предметом судебного разбирательства в рамках международной юрисдикции становится национальное законодательство (национальная правовая система), создает опасность распространения компетенции международной организации за рамки, установленные для нее суверенными государствами-членами, что в конечном счете может привести к возникновению правового конфликта между актами международной организации и национальными правовыми системами. В первую очередь такой конфликт становится неизбежным в связи с различиями в системах ценностей, сложившихся у разных народов.

Библиография

Jackson J.H. The Great 1994 Sovereignty Debate: United States Acceptance and Implementation of the Uruguay Round Results // Columbia Journal of Transnational Law. 1997. N 36.

Joerges C., Petersmann U.-E. Constitutionalism, Multilevel Trade Governance and Social Regulation. Hart Oxford, 2006.

Keohane R., Nye J. The Club Model of Multilateral Cooperation and the World Trade Organization: Problems of Democratic Legitimacy, 2000.

Matsushita M., Schoenbaum T.J., Mavroidis P.C. The World Trade Organization: Law, Practice, and Policy (2nd edn OUP Oxford 2006).

Shell G.R. Trade Legalism and International Relations Theory: An Analysis of the World Trade Organization. 2001.

United States - Restrictions on Imports of Tuna (GATT panel, unadopted, Aug. 16, 1991), 30 ILM 1594 (1991).