Мудрый Юрист

Законодательство об общественных объединениях: правовая концепция разграничения полномочий федерации и субъектов

В.В. Лапаева, доктор юридических наук.

Законодательная интерпретация ст. 72 Конституции по вопросу разграничения полномочий по предметам совместного ведения в сфере законодательной деятельности дана в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно п. 2 ст. 12 Закона по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы правового регулирования данной сферы общественной жизни (при этом региональные законодатели могут действовать самостоятельно лишь в пределах норм Федерального закона). До принятия соответствующих федеральных законов субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, а после принятия федерального закона они обязаны привести свои нормативные правовые акты в соответствие с этим законом. Данная правовая конструкция воспроизведена в конституциях и уставах многих субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что при такой модели разграничения полномочий наиболее коллизионными должны быть ситуации, когда субъекты Федерации пытаются своими законодательными актами восполнить пробелы в правовом регулировании на федеральном уровне. На примере правового регулирования процессов создания и деятельности общественных объединений можно достаточно полно продемонстрировать основные трудности, с которыми сталкивается правовая практика в этом вопросе.

В соответствии с Конституцией РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе и право на объединение в союзы и организации) <*> относится к компетенции Федерации и регламентируется федеральными законами. В то же время защита права на объединение принадлежит к сфере совместной компетенции. При этом в совместную компетенцию не входит установление норм об общественных объединениях, которые относятся к уголовному, уголовно - процессуальному, гражданскому, гражданско - процессуальному, арбитражно - процессуальному законодательству (поскольку согласно подп. "о" ст. 71 Конституции данное законодательство целиком находится в ведении Российской Федерации), а также тех норм законодательства, так или иначе связанных с деятельностью общественных объединений, которые относятся к сфере исключительной компетенции субъектов Федерации.

<*> В части 2 ст. 30 Конституции РФ право на объединение сформулировано как право человека, а не только гражданина (поскольку такое право имеет каждый). Исключение составляет право на вступление в политические партии, членами которых согласно Федеральному закону "О политических партиях" могут быть лишь граждане Российской Федерации. О конституционно - правовых основаниях для ограничения круга субъектов права на объединение в политические партии см.: Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях" / Под ред. В.В. Лапаевой. М., 2002. С. 16 - 17.

Примером законодательных актов, связанных с регулированием общественных отношений и относящихся при этом к исключительному ведению субъектов Федерации, может служить законодательство о социальном заказе. В отсутствие Федерального закона "О государственном социальном заказе" (работа над ним вяло идет в Государственной Думе уже много лет: еще в феврале 1997 г. проводились парламентские слушания по проекту такого Закона), субъекты Федерации эффективно восполняют данный пробел. Так, законы или положения о социальном заказе приняты в Санкт - Петербурге, Тюменской, Иркутской, Калужской областях, Алтайском крае и др. В ряде муниципальных образований действуют нормативные акты о муниципальном социальном заказе. Это законодательство направлено прежде всего на выработку правовых и организационно - финансовых механизмов, позволяющих уйти от дискредитировавшей себя практики закрытого, внеконкурсного распределения государственных средств, выделяемых на поддержку общественных объединений. В данном случае такое опережающее законодательство субъектов Федерации оправдано не только с социальной, но и с правовой точки зрения, ибо оно осуществляется в сфере их исключительной компетенции: речь идет о правовых формах распоряжения региональной государственной собственностью и управления ею. Правовая база для регионального законодательства в этом вопросе заложена в ст. 17 Федерального закона "Об общественных объединениях", где в числе конкурсных форм государственной поддержки общественных объединений указана и такая, как социальный заказ на выполнение государственных программ.

Из текста Конституции с необходимостью следует, что региональное законодательство может конкретизировать принятый федеральный закон лишь по линии создания дополнительных гарантий защиты права на объединение. Примером таких дополнительных гарантий являются, в частности, нормы регионального законодательства о профессиональных союзах, предоставляющие профсоюзам право законодательной инициативы. Что же касается опережающего регионального законотворчества, то наличие у субъектов Федерации такого права прямо не вытекает из текста Конституции. Признание за регионами права на восполнение пробелов в правовом регулировании в пределах совместного ведения - это результат толкования Конституции.

Согласно действующей законодательной интерпретации этих норм в упомянутом Федеральном законе о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий, до принятия федеральных законов, регулирующих право на объединение, субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Ясно, что в такую правовую конструкцию изначально заложена возможность коллизий между Федерацией и субъектами в части защиты права на объединение в сфере совместного ведения, поскольку данное право одновременно относится к компетенции и Федерации, и ее субъектов.

Действительно, законотворческая практика субъектов Федерации показывает, что регионы зачастую считают вполне достаточным руководствоваться положениями федерального законодательства об общественных объединениях в части, касающейся регламентации процессов создания и деятельности региональных общественных объединений, а также региональных отделений общественных объединений федерального уровня. При этом региональные законы если и принимаются, то они, как правило, лишь дублируют положения федерального закона. Проблемы возникают главным образом тогда, когда законодательные органы субъектов Федерации начинают самостоятельно действовать в сфере совместной компетенции, принимая законы, опережающие федеральное законодательство.

Применительно к правовой регуляции общественных отношений конфликтогенность действующей модели разграничения полномочий Федерации и субъектов по предметам совместного ведения усугубляется еще и тем обстоятельством, что законы об общественных объединениях носят комплексный характер и включают в себя нормы законодательства, относящегося к исключительной компетенции Российской Федерации. Если проанализировать под этим углом зрения как базовый Закон "Об общественных объединениях", так и законы, регламентирующие создание и деятельность отдельных видов объединений, то окажется, что большую часть этих правовых актов составляют нормы гражданского права, регламентирующие процессы создания и деятельности общественных объединений как юридических лиц.

Трудности, с которыми сталкиваются законодательные органы субъектов Федерации при выделении сфер правового регулирования, относящихся к совместному ведению, хорошо видны на примере регионального законодательства о профессиональных союзах. Как следует из смысла соответствующих конституционно - правовых положений, региональные законы о профсоюзах могут конкретизировать (а именно развивать в плане дополнительной защиты прав профессиональных союзов и гарантий их реализации) лишь нормы, относящиеся к сфере трудового права. Нормы же, относящиеся к гражданскому законодательству и определяющие правовое положение профессионального союза как юридического лица в форме некоммерческой организации, не могут быть подвергнуты каким-либо изменениям и должны полностью соответствовать федеральным законам. Между тем анализ регионального законодательства о профессиональных союзах показывает, что законодательные органы субъектов Федерации не смогли корректно решить эту непростую задачу и в подавляющем большинстве случаев пошли по пути превышения своих полномочий <*>.

<*> См.: Коршунова Т.Ю. Комментарий к Федеральному закону "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". М., 2002.

Превышение регионами своих полномочий в сфере совместного ведения в определенной мере можно объяснить нечеткостью и двусмысленностью конституционно - правовых конструкций, но законотворческая практика изобилует и примерами вполне сознательного выхода региональных органов власти за пределы своих конституционно очерченных полномочий. Достаточно сказать, что до недавнего времени законодательные органы субъектов Федерации нередко просто игнорировали то обстоятельство, что регулирование процессов создания и деятельности общественных объединений относится к сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов.

Показательны в этом отношении Законы Республики Башкортостан. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона Республики Башкортостан от 21 июня 1994 г. "Об общественных объединениях" порядок реализации прав граждан на объединение, а также создание и деятельность общественных объединений "регулируются Конституцией Республики Башкортостан, настоящим Законом, другими нормативными актами Республики Башкортостан" (данный Закон утратил силу с введением в действие Закона Республики Башкортостан от 6 марта 2001 г. "Об обеспечении свободы деятельности общественных объединений в Республике Башкортостан"). Аналогичная формулировка содержалась и в ч. 2 ст. 3 Закона Республики Башкортостан от 21 июня 1994 г. "О политических партиях в Республике Башкортостан" (Законом Республики Башкортостан от 4 июня 2001 г. данный Закон признан утратившим силу), а также в ст. 5 Закона от 5 ноября 1993 г. "О правах профессиональных союзов Республики Башкортостан и гарантиях их деятельности" (в новой редакции Закона от 5 января 2001 г. данная правовая некорректность устранена). Подобный подход к этому вопросу прослеживается и в Законе Республики Татарстан от 18 января 1995 г. "О профессиональных союзах". Между тем очевидно, что данная сфера отношений не относится к исключительной компетенции субъектов Федерации, и поэтому правовое регулирование здесь должно осуществляться прежде всего федеральным законодательством.

Такая установка на игнорирование положений ст. 72 Конституции РФ неизбежно приводила и продолжает приводить к противоречиям между федеральным и региональным законодательством. Показательна, в частности, ст. 8 действующего Закона о профсоюзах Республики Татарстан, которая называется "Приостановление деятельности или роспуск профессиональных союзов". Согласно ч. 2 этой статьи "в случаях, когда деятельность профсоюза противоречит Конституции Республики Татарстан, законодательству, профсоюз может быть распущен или деятельность его приостановлена решением соответствующего суда по представлению прокурора в порядке, установленном законодательством". Помимо уже упомянутого отсутствия четкого указания на необходимость соответствия деятельности профсоюзов Конституции РФ и федеральному законодательству, обращает на себя внимание и то обстоятельство, что применительно к профсоюзам используется отсутствующее в федеральном законодательстве понятие "роспуск общественного объединения". Но главное - это понятие наполняется в региональном законе дополнительным правовым содержанием, связанным с упрощением процедуры роспуска (по сравнению с процедурой запрещения деятельности профсоюза, предусмотренной в Федеральном законе "О профессиональных союзах...").

В частности, согласно ст. 10 Федерального закона "в случае, если деятельность профсоюза противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, федеральным законам, она может быть... запрещена решением Верховного Суда Российской Федерации или соответствующего суда субъекта Российской Федерации по заявлению Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации". Таким образом, по смыслу Федерального закона деятельность профсоюза на территории Татарстана может быть запрещена лишь по решению Верховного Суда Республики Татарстан по заявлению Генерального прокурора Республики. Из текста же регионального закона таких ограничений по статусу суда и прокурора не следует. Очевидно, что данная норма позволяет необоснованно расширять перечень органов и должностных лиц, участвующих в запрещении деятельности профсоюза.

Подобных примеров можно привести немало. Остановимся лишь на одном из них, который интересен тем, что отступления от требований федерального закона в рамках регионального законодательства спровоцированы неверной конкретизацией положений Закона в подзаконных нормативных актах, принятых на федеральном уровне. Речь идет о положении ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общественных объединениях", согласно которому не допускается вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц. Аналогичная норма содержится и в принятом позднее Федеральном законе "О политических партиях" (п. 1 ст. 10). Системный анализ названных Законов показывает, что под подобным вмешательством законодатель понимает здесь такие формы влияния общественных объединений, в том числе и политических партий, на деятельность государственных органов и их должностных лиц, которые не предусмотрены Конституцией РФ и федеральными законами. Из содержания рассматриваемой нормы, в частности, следует, что: 1) осуществление какой-либо деятельности в системе руководящих органов политической партии не может трактоваться как выполнение государственных функций и 2) имевшее место на практике до принятия действующей Конституции и конкретизирующего ее законодательства совмещение государственных и партийных функций не может согласно действующему законодательству рассматриваться как основание для получения каких-либо льгот и преимуществ лицами, осуществлявшими такое совмещение.

Однако вопреки этому очевидному толкованию правового смысла рассматриваемой нормы в разъяснениях Минтруда РФ и Минюста России от 9 апреля 1996 г. "О некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа государственной службы федерального государственного служащего, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии" при определении права на эту доплату учитывается "время работы в аппаратах ЦК КПСС, в ЦК КП союзных республик, крайкомов, обкомов и райкомов, горкомов, на освобожденных выборных должностях в парткомах органов государственной власти и управления до 14 марта 1990 г. (до момента введения в действие новой редакции ст. 6 Конституции (Основного закона) СССР". Законодательство же многих субъектов Федерации идет еще дальше в этом направлении. Например, согласно Закону Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" (подп. "а" п. 1 ст. 20) стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительно оплачиваемого отпуска, денежного вознаграждения при выходе на пенсию и доплаты к пенсии, включает в себя время работы в органах Коммунистической партии до 23 августа 1991 г.

В последние годы в русле усилий по укреплению российской государственности была проведена большая работа по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Однако об успехах в этой области можно говорить лишь применительно к ситуациям, когда в той или иной сфере регулирования уже действуют федеральные законы. Но с опережающим законотворчеством субъектов Федерации проблема по-прежнему не решена.

Отмечая остроту данной проблемы, некоторые авторы предлагают отказаться от совместного законодательного регулирования Федерации и субъектов, четко разграничив сферы их исключительного законодательного регулирования. Логическим завершением этой идеи является вывод о том, что "нет необходимости в сохранении ст. 72 Конституции Российской Федерации" <*>.

<*> Игнатьева М.Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства: теоретико - правовой анализ / Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1999. С. 15.

Такой подход представляется неприемлемым. И дело не только в том, что здесь предполагается изменение действующей Конституции (хотя очевидно, что осуществление в нынешних условиях крайне сложного и деликатного в политическом отношении процесса чревато опасной дестабилизацией сложившейся системы федеративных отношений). Главное - это то, что реализация подобной идеи неизбежно приведет к разрыву правового пространства на две плохо стыкуемые правовые системы. Задача же, напротив, состоит в формировании единого правового пространства, ядро которого должна составлять внутренне согласованная сфера совместной компетенции Федерации и субъектов.

Другие специалисты связывают возможность решения данной проблемы с более жестким очерчиванием тех правовых границ, в рамках которых регионы могут идти на опережение федерального законодательства. В частности, Т.Я. Хабриева отмечает, что "пределы опережающего регулирования актами субъектов Российской Федерации не могут толковаться излишне широко. Необходимо установить федеральным законом рамки его осуществления. Так, не должно осуществляться опережающее регулирование субъектов Российской Федерации в части, имеющей принципиальное, универсальное значение на всей территории страны" <*>.

<*> Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 63.

С таким подходом, безусловно, можно было бы согласиться, если бы ограничение опережающего регулирования субъектов сферой отношений, имеющих универсальное значение в масштабах страны, действительно могло бы быть осуществлено лишь путем изменения федерального закона. Однако любые попытки перейти от формулы, согласно которой опережающее правовое регулирование субъектов не должно быть "излишне широко", к какой-то работающей правовой конструкции, наталкиваются на необходимость перераспределения тех полномочий Федерации и субъектов, которые закреплены в ст. 72 Конституции, что опять же предполагает изменение Конституции.

Несколько иначе подходит к этой проблеме Р. Абдулатипов в своей статье, опубликованной в "Российской газете". Говоря о наличии в Конституции "перегрузки объема совместных полномочий", он предлагает искать выход на пути использования правового потенциала Конституции, поиска более полного правового смысла ее норм. Правда, отмечая, что ст. 72 Конституции "ждет своей полной правовой расшифровки" <*>, автор не предлагает ключ к такой расшифровке.

<*> Абдулатипов Р. Жить дружно всегда нужно. Но только как... // Российская газета. 2000. 14 октября. С. 6.

Конечно, толкование Конституции, наполняющее ее новым правовым смыслом, более полно и гибко учитывающим современные социально - правовые реалии, - это широко используемый в мировой практике универсальный способ преодоления правовых коллизий, значение которого для современной России трудно переоценить <*>.

<*> См., напр.: Лапаева В.В. Конституционное правосудие как фактор стабильности конституционно - правовых отношений // Журнал российского права. N 5/6. 1999.

Очевидно, что с учетом крайней сложности изменения закрепленной в Конституции Российской Федерации модели федеративных отношений именно этот способ преодоления коллизий между федеральным и региональным законодательством в сфере совместной компетенции является единственно приемлемым. Однако проблема состоит в том, чтобы найти надлежащую концепцию правового толкования конституционной нормы, которая преодолела бы рассматриваемые противоречия в сфере совместной компетенции Федерации и субъектов.

На мой взгляд, нужна такая концепция толкования соответствующих конституционно - правовых положений, которая полностью исключила бы возможность опережающего нормотворчества субъектов в сфере совместного ведения и ограничила бы их законодательные полномочия лишь конкретизацией принятых федеральных законов. Только такое решение проблемы позволит снять основные противоречия действующей правовой модели разграничения полномочий центра и регионов в сфере совместного ведения.

Речь идет о толковании нормы подпункта "а" ч. 1 ст. 72 Конституции (согласно которой в совместном ведении Федерации и субъектов находится обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных актов субъектов Федерации) и ч. 2 ст. 76 (которая гласит, что "по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты, правовые акты субъектов Российской Федерации"). Очевидно, что текст данных норм допускает такую интерпретацию, при которой под соответствием регионального законодательства федеральным законам в сфере совместного ведения понимается признание безусловного приоритета федерального законодателя в данной сфере, исключающего возможность опережающего нормотворчества субъектов. В этом смысле положение о соответствии регионального законодательства федеральным законам следует понимать как утверждение приоритета федеральной законодательной политики не только по принципу хронологии (когда региональное законодательство соответствует опередившему его федеральному закону или перестраивается после принятия федерального закона), но и по содержательному основанию (когда региональный законодатель не может восполнять пробелы в правовой регуляции, признавая первенство в этой сфере за федеральным законодательством).

Более того, формулировка рассматриваемых конституционно - правовых положений не только допускает, но и подразумевает именно такую интерпретацию, которая включает в себя соответствующую очередность принятия федеральных и региональных законов. Логично предположить, что требование Конституции о необходимости соответствия регионального законодательства федеральным законам предполагает именно наличие таких законов (соответствовать можно только тому, что уже есть в наличии), а вовсе не возможность усмотрения регионального законодателя по поводу содержания еще не принятого федерального закона. Та же логика содержится и в термине "совместное ведение", из смысла которого следует, что речь идет об осуществляемом совместно, т.е. одновременно (а не разрозненно во времени), ведении Федерации и субъектов. К этим соображениям можно (в рамках системного толкования Конституции) добавить и соответствующую интерпретацию положения ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации, закрепляющего верховенство федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Заданная этой нормой субординация правовых актов Федерации и субъектов, в рамках которой приоритет отдается федеральным законам, означает, что в сфере их соотношения не может действовать принцип "первый по времени - сильный по праву". Ведь если в ситуации отсутствия федерального закона региональный закон становится более сильным по праву, то ни о каком верховенстве федерального закона говорить уже не приходится. Очевидно, что в данной сфере именно сильный по праву и должен быть первым по времени.

Нарушение этой правовой логики неизбежно влечет за собой высокую степень коллизионности действующего законодательства. Практика уже достаточно наглядно показала, что в рамках действующей сейчас модели разграничения полномочий Федерации и субъектов по предметам совместного ведения, получившей нормативное закрепление в федеральном законе, законодательные органы регионов склонны злоупотреблять свои правом опережающего законотворчества, раскалывая таким образом единство правовой системы.

Из сказанного можно сделать вывод о наличии достаточных правовых оснований для того, чтобы изменить формулировку п. 2 ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", исключив возможность опережающего нормотворчества субъектов в сфере совместного ведения и ограничив их законодательные полномочия в данной сфере конкретизацией принятых федеральных законов. Правда, такое решение вопроса несколько усложняется тем обстоятельством, что в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации содержится иное толкование рассматриваемых конституционных норм <*>.

<*> См., напр.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 1. С. 40; 1996. N 5. С. 32; 1997. N 5. С. 6.

Однако данное обстоятельство вовсе не является препятствием для законодателя, желающего изменить формулировку закона.

Прежде всего надо иметь в виду, что Конституционный Суд - это не правотворческий, а правоприменительный орган. Решение Суда, как и любой акт правоприменения, имеет индивидуальное значение. Суд не создает новых норм и по Конституции не вправе давать указания законодателю, ограничивающие законотворческие полномочия последнего. Конституционный Суд, как и любой правоприменительный орган, лишь выносит решения по конкретному спору о праве, и только это решение по конкретному спору и имеет обязательное значение <*>.

<*> Подробнее см.: Нерсесянц В.С. У российских судов нет правотворческих полномочий / Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 107 - 112.

Необходимо также учитывать, что только с конечным выводом суда, т.е. с формулой резолютивной части его постановлений Конституция Российской Федерации связывает определенные правовые последствия: согласно ч. 6 ст. 125 Конституции "акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу". При этом, обосновывая свои решения в мотивировочной части постановлений, Суд обычно формулирует какие-то общие положения, которые являются доводами в пользу того или иного резолютивного вывода. Именно в мотивировочной части постановлений и содержатся (во всех упомянутых нами случаях обращения к рассматриваемой теме) рассуждения Суда о том, что субъекты Федерации имеют право опережающего законотворчества в пределах совместного ведения. Однако подобные положения не имеют нормативного значения и не являются обязательными для законодателя. В противном случае пришлось бы признать, что все приводимые в постановлениях Суда рассуждения и аргументы содержат в себе правовые нормы и что Суд, таким образом, выступает здесь в качестве законодателя (причем получается даже, что нормы, вытекающие из рассуждений Суда, таковы, что настоящий законодатель уже не в состоянии их изменить, не меняя Конституцию). То же касается положений, содержащихся в решениях Суда.

Кстати, сами формулировки позиции Суда по рассматриваемому вопросу, содержащиеся в мотивировочной части постановлений, представляются более чем спорными. Так, например, в Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутатов Московской области" говорится, что "Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти" <*>.

<*> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 5. С. 32.

Таким образом, Суд, по существу, исходит здесь из правового принципа "разрешено все, что не запрещено". Однако, как известно, данный принцип правовой регуляции (принцип запрета) охватывает лишь сферу частноправовых отношений, а для публично - властных субъектов, напротив, действует принцип дозволения, в соответствии с которым "запрещено все, что прямо не разрешено законом" <*>.

<*> Как справедливо отмечается в литературе, "в силу особого значения публично - властных полномочий в жизни государственно - организованного общества и проистекающей отсюда необходимости ввести организацию и деятельность государственной власти (и ее носителей) в строго определенные правовые рамки надлежащим методом правовой регуляции этого круга отношений (определение компетенции государственных органов, правомочий должностных лиц и т.п.) являются именно правовые дозволения". В.С. Нерсесянц. Философия права: Учебник для вузов. М., 1997. С. 91 - 92.

Например, Конституция не запрещает Президенту страны председательствовать на пленарных заседаниях Государственной Думы, но из этого нельзя делать вывод, что Президент имеет такое право.

В другом случае (при рассмотрении дела о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области) Суд ссылается на то, что право опережающего законотворчества субъектов "вытекает из природы совместной компетенции" <*>.

<*> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 1. С. 40.

При этом Суд никак не аргументирует это утверждение. А между тем если мы обратимся, например, к ч. 2 ст. 76 Конституции, то из смысла и из текста этой статьи следует совершенно иной вывод. Из положения данной нормы (где прямо сказано, что "по предметам совместного ведения... издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты, правовые акты субъектов Российской Федерации") логически вытекает следующая модель соотношения законотворческих полномочий Федерации и ее субъектов: "Федерация должна устанавливать лишь общие для всех ее субъектов правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, без детальных предписаний, оставляя это на усмотрение самих субъектов. В данном случае федеральные законы дополняются актами субъектов Федерации и В ЕДИНСТВЕ С НИМИ (выделено мной. - В.Л.) регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности" <*>.

<*> Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Отв. ред. Четвернин В.А. М., 1997. С. 325.

Ясно, что в эту модель не вписывается право опережающего законотворчества субъектов. Во всяком случае, иная интерпретация рассматриваемой конституционной нормы является не столь очевидной и требует доказательства.

Поскольку Конституционный Суд, как и любой суд в Российской Федерации, не является согласно Конституции законотворческим органом, закрепленная в Конституции иерархия законов не предполагает, что федеральные и региональные законы должны помимо Конституции соответствовать еще и решениям Конституционного Суда. А тем более это не относится к положениям, которые (как в рассматриваемых нами случаях) содержатся в мотивировочной части постановлений Суда. Поэтому законодатель, желающий изменить соответствующее положение федерального закона о разграничении предметов ведения и полномочий, вовсе не обязан руководствоваться в этом вопросе доводами Конституционного Суда. Тем более что в данном случае это, на мой взгляд, даже и не доводы (поскольку они никак не аргументированы), а всего лишь неверные утверждения.

Принятие предлагаемых изменений в Закон о разграничении полномочий может поставить перед Конституционным Судом проблему пересмотра его позиции по данному вопросу (если, конечно, будет соответствующее обращение в Суд). Решение этой проблемы облегчается тем обстоятельством, что, признавая в целом право субъектов на опережающее законотворчество, Суд тем не менее счел необходимым сделать весьма существенную оговорку. Как отмечается Судом во всех рассматриваемых нами случаях, Конституция не запрещает осуществление самостоятельного правового регулирования по предметам совместного ведения, "если это не противоречит основам конституционного строя". С учетом правовой практики последних лет у суда есть, на мой взгляд, достаточно оснований, чтобы убедиться в том, что опережающее законотворчество субъектов Федерации как раз противоречит основам конституционного строя.

Практика показала, что самостоятельное (и неизбежно хаотичное в отсутствие федерального закона) законотворчество субъектов Федерации разрушает единство правовой системы государства. И хотя Конституция не содержит положения о наличии в Российской Федерации единой правовой системы, необходимость такого единства вытекает из положения ч. 2 ст. 4, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, и положения ч. 3 ст. 5 о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти. Из принципа верховенства федеральных законов в пределах совместного ведения Федерации и субъектов следует, что региональный закон не может брать на себя регулятивную нагрузку, восполняя отсутствие федерального закона. В противном случае положение о верховенстве федерального закона лишается не только правового, но и здравого смысла: как можно говорить о верховенстве того, чего нет? Что же касается положения о единстве системы государственной власти, то очевидно, что отсутствие единой правовой системы и обусловленной ею иерархии федеральных и региональных нормативных актов подрывает единство системы государственной власти, провоцирует конфликты между федеральным и региональными уровнями власти.

Оценивая решения Конституционного Суда по поводу соответствия Конституции ряда нормативных актов субъектов Федерации как неадекватные правовому смыслу конституционных норм, следует тем не менее признать, что эти решения в значительной мере были обусловлены потребностями практики в восполнении хотя бы на региональном уровне существенных пробелов в правовой регуляции, препятствующих нормальному развитию общественных отношений. Кроме того, необходимость масштабного обновления правовой системы требовала накопления законотворческого и правоприменительного опыта на региональном уровне.

Этот правовой опыт регионов (при всей его неизбежной противоречивости) сыграл важную роль в стимулировании федерального законодателя к принятию тех или иных правовых решений, послужил полигоном для отработки различных моделей правового регулирования и позволил заполнить основные пробелы в системе федерального законодательства. Примером подобного конструктивного восполнения пробелов из области законодательства об общественных объединениях может, в частности, служить опыт правового регулирования отношений по социальному партнерству, одной из сторон которого выступают профессиональные союзы. Именно богатая региональная практика разработки и применения законодательства по социальному партнерству легла в основу норм Трудового кодекса Российской Федерации, посвященных понятию социального партнерства в сфере трудовых отношений, в том числе норм, определяющих статус и функции профсоюзов как одной из сторон социального партнерства.

Однако анализ сформировавшегося законодательства об общественных объединениях показывает, что наиболее существенные пробелы в правовом регулировании этой области общественных отношений уже восполнены. К настоящему времени законодательство об общественных объединениях, интенсивно развивающееся в последние годы, сложилось в крупный правовой институт, включающий в себя комплекс взаимосвязанных нормативных актов. Ядро этого правового института на федеральном уровне составляют нормы Конституции РФ, закрепляющие конституционный принцип политического многообразия и многопартийности (ч. 3 ст. 13), равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13), запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых носят антиконституционный характер (ч. 5 ст. 13), необходимость соблюдения объединениями граждан Конституции РФ и законов (ч. 2 ст. 15); право на объединение, а также на свободу деятельности общественных объединений (ч. 1 ст. 30), гарантии от принуждения к вступлению в общественное объединение и пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30).

Кроме того, деятельность общественных объединений регламентируется рядом федеральных конституционных законов, в том числе: ч. 3 ст. 11 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации"; ч. 1 ст. 9 ФКЗ от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации"; ст. 7 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"; ч. 2 ст. 11 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"; ст. 11 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"; ст. 12 и 28 ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении в Российской Федерации".

Среди федеральных законов, регулирующих деятельность общественных объединений, следует выделить прежде всего базовый для этой сферы Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", действие которого согласно ст. 2 распространяется "на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими коммерческих союзов (ассоциаций)". В соответствии с положением ч. 2 ст. 4 Закона о том, что "особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений... могут регулироваться специальными законами", приняты и действуют Федеральные законы от 26 мая 1995 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", от 7 июля 1995 г. "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", от 11 июля 2001 г. "О политических партиях".

Деятельность общественных объединений, не охватываемая сферой действия базового закона об общественных объединениях и специальных законодательных актов об отдельных видах общественных объединений, подпадает под регулирование Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", поскольку общественные объединения - это вид некоммерческих организаций. Кроме того, отдельные аспекты правового статуса и деятельности общественных объединений регламентируются в Федеральных законах "Об образовании", "О социальной защите инвалидов", "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "О противодействии экстремистской деятельности" и т.д., а также в нормах гражданского, трудового, уголовного и административного законодательства.

Особое место в системе правового регулирования общественных объединений на федеральном уровне занимает законодательство о политических партиях. К нему относится прежде всего Федеральный закон "О политических партиях". Деятельность политических партий как субъектов избирательного процесса регламентируется федеральным избирательным законодательством. Отдельные аспекты деятельности партий, а также иных субъектов правового регулирования, так или иначе связанных с деятельностью партий, регламентируются (помимо указанных федеральных конституционных законов) в различных федеральных законах. Например, в Федеральных законах от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" закреплен принцип внепартийности государственной и муниципальной службы и введен запрет на использование служебного положения в интересах политических объединений. В Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" запрещено ограничение прав граждан на основе использования информации об их партийной принадлежности. В ряде нормативных актов применительно к определенным категориям государственных служащих устанавливаются запреты на членство в политических партиях.

Таким образом, есть все основания утверждать, что с принятием в 2001 - 2002 г. Федеральных законов "О политических партиях" и "О противодействии экстремистской деятельности" были восполнены основные пробелы в правовом регулировании общественных отношений на федеральном уровне. Это означает, что конструктивный обновленческий потенциал опережающего регионального законодательства в основном исчерпал свои возможности в этой сфере правового регулирования. Конечно, принятое законодательство об общественных объединениях нуждается в постоянном совершенствовании, но эта работа вполне может осуществляться в рамках взаимосогласованной деятельности законодательных органов Федерации и субъектов по внесению необходимых изменений и дополнений в действующее законодательство. Если аналогичная ситуация с восполнением основных пробелов в правовом регулировании наблюдается и в других сферах общественной жизни, то есть все основания утверждать, что настало время пересмотреть принятую на данный момент законодательную интерпретацию положения ст. 72 Конституции РФ, исключив возможность опережающего нормотворчества субъектов Федерации в сфере совместного ведения.

Наряду с этим важно принять меры для того, чтобы не подавить законотворческую инициативу субъектов, а, напротив, суметь полнее использовать этот мощный инновационный потенциал регионов для восполнения пробелов в федеральном законодательстве и его дальнейшего совершенствования. С этой целью необходимо задействовать такие механизмы совершенствования законотворческого процесса, которые, с одной стороны, нацелили бы федерального законодателя на эффективную работу по формированию основ правового регулирования в сфере совместного ведения, а с другой - направили бы законотворческую инициативу регионов, привыкших в последнее время действовать путем "захватного права", в русло конструктивного сотрудничества с федеральным законодателем.

Прежде всего задача состоит в том, чтобы найти способы справедливой правовой компенсации для субъектов Федерации за утрату ими права опережающего нормотворчества в сфере совместного ведения. В этом плане очень важен поиск возможностей для более полной реализации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации их права законодательной инициативы, выработки дополнительных каналов их влияния на законотворческую деятельность Государственной Думы и Совета Федерации. Как верно подмечено в юридической литературе, "до настоящего времени законотворческая практика не выработала эффективного и стабильного механизма участия субъектов Федерации в законотворческом процессе общефедерального уровня" <*>.

<*> Законодательство Российской Федерации в XXI веке. М., 2002. С. 103.

Было бы неверным и впредь полагаться в этом вопросе лишь на законотворческую практику регионов. Решение данного вопроса настоятельно требует целенаправленных усилий организационного и правового характера со стороны федерального парламента.

Другое перспективное направление законодательной стратегии в рассматриваемой сфере может быть связано с усилением вариативного характера федеральных законов в сфере совместного ведения и соответственно с расширением диспозитивности для регионального законодателя (т.е. с возможностью усмотрения при выборе из предложенных в региональном законе вариантов правового регулирования). "По предметам совместного ведения, - пишет в связи с этим В.Н. Литовкин, - федеральное законодательство может предлагать варианты нормативных решений, выбор которых будет за субъектами Российской Федерации, или диспозитивные условия" <*>. Причем диапазон выбора вариантов правового регулирования должен строиться таким образом, чтобы законодательные органы субъектов Федерации могли учитывать в принимаемых ими законах региональные и местные особенности с целью выработки дополнительных мер защиты прав человека и гражданина.

<*> Законодательство Российской Федерации в XXI веке. М., 2002. С. 68.

Особое внимание в рамках предлагаемой законодательной стратегии следует уделить совершенствованию федерального законотворчества. Говоря о злоупотреблении своим правом со стороны законодательных органов субъектов Федерации, стремящихся действовать по принципу "захватного права", следует иметь в виду, что аналогичные претензии можно (и нужно) предъявлять также и федеральному законодателю. В контексте рассматриваемой темы к подобного рода злоупотреблениям своим правом следует прежде всего отнести нередко характерное для федерального законодательства излишне жесткое правовое регулирование в сфере совместной компетенции, не оставляющее регионам возможностей для правового маневра, а также необоснованное затягивание принятия важных федеральных законов, отсутствие которых вынуждает региональных законодателей проявлять инициативу по восполнению правовых пробелов.

Пожалуй, наиболее выразительным примером неправомерно жесткого подхода федерального законодателя к регулированию общественных объединений является введенный в Федеральном законе "О политических партиях" запрет на создание и деятельность региональных политических объединений. Точнее говорить здесь о косвенном запрете, поскольку в законе нет прямой формулировки, запрещающей региональные политические партии, однако такой вывод следует из законодательной дефиниции политической партии, закрепленной в ст. 3. По всей видимости, нежелание законодателя четко прописать в законе столь важную норму (которая, кстати, была предметом наиболее острых дискуссий на стадии подготовки законопроекта) в значительной мере обусловлено тем, что данный запрет плохо согласуется с рядом положений Конституции РФ.

Прежде всего это относится к положению ч. 3 ст. 13 Конституции, согласно которому "в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность". То обстоятельство, что Конституция связывает многопартийность с политическим плюрализмом, означает, что многопартийность - это такая форма самоорганизации общества, которая проявляет себя в сфере политики, обеспечивая участие общества в формировании и осуществлении государственной власти. И если запрет на местные политические партии, действующие на муниципальном уровне, в этом смысле не противоречит Конституции РФ, так как, согласно ст. 12 Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (хотя такой запрет и представляется излишним с точки зрения задач активизации политической активности населения), то запрет на региональные партии представляется весьма спорным, потому что субъекты Федерации являются государственно - властными образованиями.

Кроме того, право на объединение, сформулированное в ч. 1 ст. 30 Конституции РФ без каких-либо оговорок, может быть ограничено федеральным законом "только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ч. 3 ст. 55). Попытки подвести под эту формулировку запрет на создание региональных партий под предлогом борьбы с опасностью национально - религиозного экстремизма и регионального сепаратизма весьма неубедительны. Эти цели вполне могут быть достигнуты путем эффективного применения нормы п. 3 ст. 9 Закона о партиях, запрещающей создание политических партий по признакам расовой, национальной или религиозной принадлежности.

Поэтому в данном случае есть основания говорить об ущемлении гарантированной Конституцией возможности политической самоорганизации граждан на уровне субъектов Российской Федерации и о неправомерном ограничении права граждан на объединение в части возможности их объединения в региональные политические партии <*>.

<*> Кстати, подобная излишняя жесткость (как и всякий неправомерный запрет) может дать обратный эффект. Есть опасность, что эти меры могут настроить некоторую политически активную часть населения регионов против федерального центра и общероссийских партий, которые будут восприниматься как навязанные сверху инструменты политического давления, противодействующие самостоятельному политическому самоопределению населения субъектов Российской Федерации. А лишение региональных общественных объединений права называться политическими и возможности самостоятельно участвовать в выборах может направить политическую активность регионов во внепарламентское русло. Полагаю, что смягчение позиции федерального законодателя в этом вопросе и внесение в закон соответствующих изменений (по инициативе самого законодателя или на основании решения Конституционного Суда РФ) позволило бы избежать подобной негативной реакции.

Применительно же к проблеме разграничения предметов ведения центра и регионов это означает, что федеральный законодатель неверно трактует норму подп. "в" ст. 71 Конституции, согласно которой в ведении Российской Федерации находится регулирование прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о неверной трактовке конституционно - правового термина "регулирование прав и свобод человека и гражданина", который вовсе не означает возможность полного отрицания какого-либо права, предоставленного Конституцией. Регулируя то или иное право, закрепленное в главе 2 Конституции, законодатель может оговорить это право в федеральном законе весьма жесткими условиями (если, конечно, эти условия не противоречат требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции). Однако он не может полностью отменить данное право. А именно это было сделано применительно к праву граждан на объединение в региональные политические партии, наличие которого вытекает из смысла ч. 3 ст. 13 и ч. 1 ст. 30 Конституции.

Очевидно, что в данном случае мы имеем дело не с юридико - технической ошибкой федеральных органов власти, а с вполне осознанной политикой в области партийного строительства, осуществляемой в рамках так называемой концепции "управляемой демократии". К серии же ошибок федерального законодателя, которые вводят в заблуждение органы законодательной власти на местах, относится, в частности, не вполне корректная дефиниция в Федеральном законе "Об общественных объединениях" понятия регионального общественного объединения.

Согласно ч. 4 ст. 14 Закона "под региональным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации". Формулировка данного определения заметно (и, следует полагать, неоправданно) отличается от законодательного определения в ч. 2 этой же статьи понятия общероссийского общественного объединения как объединения, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется на территории более чем половины субъектов Федерации и которое имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения, филиалы, представительства. Под влиянием подхода федерального законодателя к понятию общероссийского общественного объединения некоторые субъекты Федерации в своих региональных законах закрепили такие конституирующие признаки регионального объединения, как наличие отделений более чем в половине административно - территориальных единиц данного субъекта. Именно так, например, определены признаки республиканского объединения Законом Республики Мордовии от 10 июня 1996 г. "О приобретении общественным объединением регионального (республиканского) статуса".

Однако региональный законодатель дает здесь ограничительную трактовку права на создание регионального общественного объединения по сравнению с федеральным законом, поскольку последний не предусматривает такого требования, как наличие отделений более чем в половине административно - территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Ведь согласно федеральному закону общественному объединению в данном случае достаточно записать в своем уставе, что его деятельность осуществляется в пределах территории соответствующего субъекта Федерации. А поскольку защита права на объединение (в том числе и права на создание регионального общественного объединения) относится к сфере совместной компетенции, то региональный законодатель не может ограничивать объем прав на создание регионального объединения, закрепленный в федеральном законе.

Очевидно, что такое неоправданное различие в формулировках родственных понятий - это упущение законодателя, ибо разработчики Федерального закона "Об общественных объединениях" просто не учли смысл ст. 72 Конституции РФ. Показательно, что в подготовленном ими комментарии они отмечают, что "количество структурных подразделений в административных территориальных единицах (муниципальных образованиях) субъекта РФ, необходимых для создания регионального общественного объединения, определяется законодательством субъекта РФ" <*>.

<*> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях". М., 1996. С. 48.

С точки зрения унификации правового подхода было бы логичнее выстраивать определение регионального общественного объединения по образцу общероссийского, понимая под ним объединение, деятельность которого распространяется на территории более чем половины административно - территориальных единиц соответствующего субъекта Федерации (это означает, что более чем в половине административно - территориальных единиц субъекта региональное общественное объединение имеет свои структурные подразделения). Впрочем, можно предложить и иное решение вопроса. И здесь как раз очень пригодился бы вариативный подход к построению нормы федерального закона, дающий региональному законодателю возможность выбора в границах заданного правового поля.

К другой группе рассматриваемых злоупотреблений своим правом со стороны федерального законодателя, способствующих усилению коллизионности отношений между Федерацией и субъектами в сфере их совместной компетенции, относится неоправданное затягивание с принятием федеральных законов. Весьма показательным примером здесь может служить история работы над Федеральным законом "О политических партиях". Идея принятия такого Закона зародилась еще на первом Съезде народных депутатов РСФСР <*>. Работа над его проектом была начата в 1991 г. Но только в декабре 1995-го, в преддверии выборов депутатов Государственной Думы, на которые Закон о партиях уже не мог никак повлиять, он наконец-то был принят сразу во втором и в третьем чтениях. Однако, принятый Думой, был отклонен Советом Федерации и в течение нескольких лет находился в работе согласительной комиссии (хотя замечания Совета Федерации в целом носили непринципиальный характер и при желании легко могли бы быть устранены). В 2000 г. инициативу в этом вопросе взяла на себя Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Под эгидой ЦИК России был подготовлен принципиально новый проект Закона, который в основе своей и был принят летом 2001 г. Таким образом, от идеи принятия Закона до ее практической реализации прошло десять лет.

<*> ВВС РСФСР. 1990. N 41. Ст. 55.

Затяжка с принятием Закона о политических партиях (особенно выразительная на фоне бурного обновления законодательства в иных сферах общественной жизни) нанесла заметный ущерб демократическому развитию страны. Основная причина столь длительного затягивания с принятием такого важного для общества Закона заключалась в корпоративной позиции партийных парламентских фракций, не заинтересованных в правовой регламентации весьма привольной партийной жизни. В результате Закон был принят не тогда, когда закладывались основы российской многопартийности, а когда наиболее влиятельным субъектам политического действия стала выгодна консервация с помощью этого закона доминирующего положения в политической системе тех политических объединений, которые получили парламентское представительство на выборах в Государственную Думу в декабре 1999 г. <*>.

<*> Подробнее см.: Лапаева В.В. У общества пока нет сил защитить свои интересы. Новый закон о партиях будет результатом "консенсуса" партийной и государственной бюрократии // Независимая газета. 2000. 28 октября. С. 3.

Другой пример из этой области - затяжная история с принятием федерального закона, направленного на противодействие политическому экстремизму. Этот пример интересен, в частности, активной и настойчивой позицией Московской городской Думы, которая еще в 1995 г., пользуясь своим правом законодательной инициативы, внесла в Государственную Думу проект Федерального закона "О запрещении деятельности экстремистских общественных объединений", подготовленный на основе общественной инициативы Московского антифашистского центра. Законопроект был рассмотрен Государственной Думой и отклонен в первом чтении несмотря на хорошее правовое качество документа. Показательно, что депутаты Московской городской Думы не стали принимать аналогичный региональный закон, а ограничились Законом "Об установлении административной ответственности за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики на территории города Москвы", который частично снял напряжение в правовом поле. После этого они еще неоднократно пытались привлечь внимание Государственной Думы к проблеме политического экстремизма. Однако Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности" (включивший в предмет своего регулирования отношения, связанные не только с политическим, но и религиозным экстремизмом) вступил в действие лишь в июле 2002 г., т.е. после известных эксцессов политического и религиозного экстремизма на Северном Кавказе и в других регионах страны.

К сожалению, грамотная, последовательная и корректная в правовом отношении позиция даже такого влиятельного регионального законодателя, как Московская городская Дума, не привела к своевременному восполнению столь опасного правового пробела. Полагаю, что создание дополнительных правовых рычагов влияния региональных органов законодательной власти на процесс федерального законотворчества станет фактором, способствующим более добросовестному и ответственному отношению федерального законодателя к подобным законодательным инициативам регионов.

Резюмируя осуществленный нами анализ соотношения федерального и регионального законодательства об общественных объединениях, можно сделать ряд следующих выводов более общего характера, касающихся проблематики разграничения законодательных правомочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере их совместного ведения:

  1. Принятая на данный момент законодательная интерпретация в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" положения ст. 72 Конституции об обеспечении соответствия законодательства субъектов Федерации федеральным законам продолжает оставаться источником правовых коллизий между центром и регионами. Позитивный потенциал действующей модели разграничения законодательных полномочий, связанный с тем, что опережающее региональное законотворчество (при всех своих противоречиях) давало важные импульсы для обновления федерального законодательства, в основном исчерпан. Во всяком случае, анализ законодательства об общественных объединениях дает основания именно для такого вывода.
  2. Задача состоит в том, чтобы превратить сферу совместного ведения Федерации и субъектов из источника правовых коллизий между ними в ядро формирующегося единого правового пространства. Искать решение этой задачи на пути изменения действующей Конституции в настоящее время не представляется возможным. Единственный способ выведения законодательства из состояния коллизионности - новая, более адекватная современным социально - правовым реалиям интерпретация соответствующих конституционно - правовых положений.
  3. Как показывает логико - правовой анализ Конституции, норма подпункта "а" ч. 1 ст. 72 не только допускает, но и предполагает такую ее интерпретацию, которая исключает возможность опережающего нормотворчества субъектов Федерации в сфере совместного ведения и ограничивает их полномочия в этой области лишь конкретизацией принятого федерального законодательства. Таким образом, есть все необходимые основания для внесения соответствующих изменений и дополнений в п. 2 ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Что касается высказанной ранее по этим вопросам позиции Конституционного Суда Российской Федерации, то она не имеет нормативного значения и не может ограничивать полномочия законодателя (обязательными являются лишь решения Суда по конкретному спору).
  4. Параллельно с этим необходимо задействовать такие механизмы совершенствования законотворческого процесса, которые, с одной стороны, нацелили бы федерального законодателя на эффективную работу по формированию основ правового регулирования в сфере совместного ведения, а с другой - направили бы законотворческую инициативу регионов в русло конструктивного сотрудничества с федеральным законодателем. В этой связи представляется перспективным: 1) создание дополнительных организационно - правовых механизмов для более полной реализации законодательными органами субъектов Федерации их права законодательной инициативы, выработка более эффективных каналов для их влияния на законотворческую деятельность Государственной Думы и Совета Федерации и 2) усиление вариативного характера федеральных законов в сфере совместного ведения и соответственно - расширение диспозитивности для регионального законодателя (т.е. возможности усмотрения при выборе из предложенных в федеральном законе вариантов правового регулирования).
  5. Особое внимание в рамках предлагаемой законодательной стратегии следует уделить такому совершенствованию федерального законотворчества, которое позволило бы преодолеть излишнюю жесткость правового регулирования в сфере совместной компетенции, а также исключило бы необоснованное затягивание с принятием федеральных законов в данной сфере.