Мудрый Юрист

Совершенствование правового регулирования информационного обеспечения государственного управления

<*> Статья подготовлена в рамках проведения научно-исследовательских работ по государственному заданию РАНХиГС на 2016 год.

Добролюбова Елена Игоревна, ведущий научный сотрудник Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат экономических наук.

В статье проанализированы проблемы нормативного правового регулирования вопросов информационного обеспечения государственного управления. Сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования как в части расширения спектра используемых для принятия управленческих решений источников данных, так и в части установления требований к используемой информации. Реализация данных предложений позволит обеспечить оперативность и повысить качество принимаемых управленческих решений, что, в свою очередь, создаст условия для достижения целей и ожидаемых результатов реализации государственной политики.

Ключевые слова: государственное управление, информационное обеспечение, качество государственного управления, нормативный правовой акт, статистический учет.

Improvement of legal regulation of information support of government

E.I. Dobrolyubova

Dobrolyubova Elena I., Leading Research Scientist of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Economic Sciences.

The article reviews legal regulation of information support to public administration and governance in Russia. Based on the analysis presented, specific proposals are developed both in terms of broadening the scope of the data sources which could be used for substantiating managerial decisions, and in terms of specifying the requirements to such data sources. Implementation of such proposals would help to improve both the quality and the speed of decision-making so as to create favorable conditions for achieving strategic public policy goals.

Key words: public governance, information support, governance effectiveness, legal regulation, statistics.

Повышение качества информационного обеспечения органов власти и местного самоуправления является одной из актуальных задач в контексте развития цифрового и информационного общества <1>, повышения результативности и эффективности государственного <2> и муниципального управления <3>. В современном мире информация становится одним из ключевых ресурсов государственной политики <4>, что обусловливает актуальность развития правового регулирования информационного обеспечения государственного управления <5>.

<1> Ковалева Н.Н. Система информационного обеспечения органов власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 6. С. 24 - 27.
<2> Южаков В., Добролюбова Е., Александров О. Государственное управление по результатам: старые рецепты или новая модель? // Экономическая политика. 2014. N 5. С. 191 - 207.
<3> Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 61 - 67.
<4> Васютин Ю.С., Ветрова Е.Н. Роль и место информационно-аналитического обеспечения органов власти в условиях повышения эффективности государственного управления // Среднерусский вестник общественных наук. 2013. N 3. С. 31 - 38.
<5> Южаков В.Н., Александров О.В., Талапина Э.В. О системности правового регулирования государственного управления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. N 7 (223). С. 114 - 121.

Оценка нормативно-правового регулирования информационного обеспечения государственного управления

Вопросы информационного обеспечения государственного управления находят свое отражение как в законодательстве о статистическом учете, так и в законодательстве, регулирующем вопросы стратегического планирования.

Так, в соответствии с положениями Федерального закона "Об официальном статистическом учете..." целью государственной политики в сфере статистического учета является "обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации" <6>. Таким образом, с точки зрения законодательства именно статистический учет должен обеспечивать информационные потребности государства, в том числе государственного управления.

<6> Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. N 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

При этом важно особо отметить, что исходя из определений, данных в Федеральном законе N 282-ФЗ, не всякие данные, характеризующие результаты деятельности органов государственного управления, могут относиться к официальной статистической информации и, соответственно, быть предметом статистического учета. Так, в соответствии с подп. 3 ст. 2 Закона под статистической информацией понимается "сводная агрегированная документированная информация о количественной стороне массовых социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессов в Российской Федерации, формируемая субъектами официального статистического учета в соответствии с официальной статистической методологией" <7>. Исходя из такого определения официальная статистическая информация призвана характеризовать процессы, а не достигаемые результаты (и это может рассматриваться как ограничение возможностей ее использования). Кроме того, важным критерием понятия "официальная статистическая информация" является массовость процессов, которые она характеризует. Таким образом, статистический учет не должен заниматься единичными (либо немассовыми) процессами и явлениями, в том числе результатами осуществления немассовых государственных функций.

<7> Там же.

Важно учитывать, что в соответствии с Федеральным законом N 282-ФЗ официальная статистическая информация формируется как на основе первичных статистических данных, так и на основе административной информации. К последней могут относиться как данные об объеме осуществления государственных функций, в том числе контрольно-надзорных и оказания государственных услуг, так и данные, получаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления при осуществлении тех или иных функций. Например, собираемые при регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей данные позволяют оценить не только их общее количество, но и структуру хозяйствующих субъектов по размеру, формам собственности, сроку осуществления деятельности и иным признакам.

Требования к информационному обеспечению государственного управления вытекают и из законодательно установленных принципов стратегического планирования. Так, в Федеральном законе N 172-ФЗ "О стратегическом планировании..." установлены принципы "измеряемости целей" и "соответствия используемых показателей целям документов стратегического планирования" <8>. При этом законодательно не установлено требование об использовании в целях планирования, контроля и оценки стратегических документов исключительно официальной статистической информации. Напротив, в соответствии со ст. 14 Закона предполагается включение в состав федеральной информационной системы стратегического планирования "информации, содержащейся в федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления" <9>. Таким образом, законодательством о стратегическом планировании выделен отдельный класс сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления, не отнесенных к официальной статистической информации. Данная формулировка проистекает из положения о государственной автоматизированной информационной системе "Управление" <10> (далее - ГАС "Управление"), предусматривающей формирование перечня информационных ресурсов, данные которых используются для принятия управленческих решений.

<8> Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Там же.
<10> Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. N 1088 "О государственной автоматизированной информационной системе "Управление" // СПС "КонсультантПлюс".

Фактически в данном случае происходит подмена понятий: перечень необходимой для принятия решений в сфере государственного управления информации формируется не исходя из потребностей управления (заданных целей, ожидаемых результатов и т.д.), а исходя из набора данных, имеющихся в существующих информационных ресурсах федерального и регионального уровней, интегрируемых в единую информационную систему. При этом критерии применимости тех или иных данных для принятия управленческих решений как в законодательстве о стратегическом планировании, так и в Положении о ГАС "Управление" четко не установлены. Можно лишь предполагать, что в отношении разработки, реализации и оценки документов стратегического планирования речь идет о показателях документов стратегического планирования, на которые распространяются принципы "измеряемости" и соответствия целям.

Требования к формированию показателей реализации отдельных документов стратегического планирования (а именно в данных документах устанавливаются результаты реализации государственной политики и деятельности органов исполнительной власти по ее достижению, а также соответствующие показатели результативности) с использованием статистических данных установлены и в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, принятых в рамках реализации Федерального закона от N 172-ФЗ.

Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 августа 2015 г. N 823 установлено, что мониторинг реализации стратегии социально-экономического развития осуществляется ежегодно "на основе данных официального статистического наблюдения, ежегодных отчетов о реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти с использованием федеральной информационной системы стратегического планирования, а также иной информации, представляемой федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их сферой ведения" <11>. Таким образом, официальная статистическая информация является одним из источников для мониторинга реализации стратегии и оценки достижения результатов реализации государственной политики на уровне страны в целом.

<11> Постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 г. N 823 "Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 августа 2015 г. N 822 установлены требования к типам показателей, подлежащих включению в состав стратегий развития макрорегионов (показатели, характеризующие развитие отраслей экономики и социальной сферы макрорегиона; целевые показатели ожидаемой эффективности реализации стратегии, а также специализированные показатели развития отраслей экономики и социальной сферы) <12>, однако источники данных для формирования таких показателей Постановлением не определены, что ведет к возникновению риска использования показателей, не обеспеченных информационной базой либо несопоставимых в территориальном отношении и в динамике.

<12> Постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 г. N 822 "Об утверждении Положения о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов" // СПС "КонсультантПлюс".

Наиболее детальные требования к формированию и источникам данных для расчета показателей предусмотрены в нормативной правовой базе, регламентирующей вопросы разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 <13> предусматривается включение в состав программ только показателей, рассчитываемых на основе статистических данных, по международным либо иным официально утвержденным методикам. Установлены и требования к содержанию показателей государственных программ, в том числе по обеспечению их взаимосвязи с целями, задачами, программными мероприятиями.

<13> Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 "О порядке разработки, реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В целом анализ действующих нормативных правовых актов в части определения требований к показателям, используемым в сфере государственного управления, показывает, что, несмотря на десятилетний опыт внедрения принципов управления по результатам, сохраняются пробелы и противоречия как в требованиях к формированию показателей, так и в требованиях к использованию тех или иных источников информации для расчета значений показателей и принятию решений по итогам анализа. Понятие сведений, используемых для принятия управленческих решений в сфере государственного управления, не определено и не ориентировано на выявление потребностей, организацию сбора и использования актуальных, достоверных и своевременно представляемых данных для принятия управленческих решений. Статистический учет, призванный удовлетворить потребности государственного управления в информации, не может использоваться в полной мере для мониторинга и оценки всех достигаемых результатов реализации государственной политики и деятельности органов государственной власти, а требования к использованию статистической информации для планирования, мониторинга и оценки реализации документов стратегического планирования установлены только в отношении одного вида таких документов - государственных программ.

Предложения по совершенствованию информационного обеспечения государственного управления

Приведенные выше проблемы позволяют сформулировать рекомендации по совершенствованию правового регулирования информационного обеспечения государственного управления.

Во-первых, необходимо более четко определить, что именно относится к сведениям, используемым в целях принятия управленческих решений в государственном управлении. Исходя из принципов управления по результатам к таким сведениям, очевидно, должны быть отнесены данные о планируемых (ожидаемых) и фактически достигнутых результатах:

Во-вторых, важно зафиксировать источники формирования данных, отнесенных к таким сведениям, в том числе уточнить требования к предмету статистической информации и разграничить субъекты сбора данных и объекты оценки на основе собираемых данных. Представляется, что информация о затрачиваемых ресурсах, непосредственно осуществленных действиях (количестве проведенных проверок, оказанных услуг и т.д.) может и должна формироваться на основе административной информации соответствующих ведомств (и должна быть прямо отнесена к административной информации, в том числе для целей Федерального закона N 282-ФЗ). В то же время сбор и обработку данных о конечных общественно значимых результатах деятельности органов исполнительной власти, изменениях в сфере их регулирования важно организовывать с привлечением иных субъектов статистического учета и в целом иных организаций, обеспечивающих независимый характер используемых данных. Реализация принципа независимости сбора данных может основываться:

В-третьих, важно определить назначение использования информации и ее необходимый объем для принятия управленческих решений. Данные характеристики позволяют выявить требуемую периодичность сбора статистических и иных данных, необходимых для принятия управленческих решений. К сожалению, в большинстве ведомственных систем управления по результатам используются показатели, оцениваемые на ежегодной основе, что не позволяет оперативно реагировать на текущие изменения в процессе реализации государственных программ, ведомственных планов и т.д. <14>. Анализ практики внедрения программно-целевых методов на уровне субъектов Российской Федерации также свидетельствует о том, что при проведении мониторинга реализации государственных программ в течение года, как правило, значения показателей их реализации не учитываются, а предметом мониторинга являются объемы использованных финансовых ресурсов и в некоторых случаях сведения о наступлении контрольных событий <15>. Для обеспечения решения данной проблемы представляется целесообразным законодательно установить требования о периодичности сбора данных, используемых в целях принятия управленческих решений в государственном управлении с учетом специфики конкретной сферы.

<14> Добролюбова Е.И. Управление по результатам в деятельности некоторых федеральных органов исполнительной власти: результаты мониторинга // Общественные финансы. 2015. N 1 (31). С. 7 - 21.
<15> Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., Южаков В.Н. Государственные программы в регионах: анализ практики и рекомендации. М.: Издательский дом "Дело", 2016. 172 с.

В-четвертых, крайне актуальной является задача повышения оперативности обработки статистической информации и сведений о результатах деятельности органов государственного управления в целом. Значительные инвестиции в создание информационного статистического ресурса, внедрение практики представления форм статистической отчетности в электронном виде позволяют сократить время обработки данных либо формировать промежуточные данные, основанные на обработке электронных форм отчетности.

Для создания правовых условий сокращения сроков предоставления статистических и иных данных, необходимых для принятия управленческих решений, целесообразно установить предельные сроки формирования статистических данных, необходимых для принятия управленческих решений в сфере государственного управления. Так, для показателей, формируемых на ежегодной основе и не связанных с использованием данных годовой бухгалтерской отчетности, предлагается установить срок не позднее 1 марта года (при использовании данных годовой бухгалтерской отчетности - не позднее 15 апреля года), следующего за отчетным. Поскольку данная норма повлечет необходимость существенного пересмотра Федерального плана статистических работ, целесообразно установление отдельного срока ее вступления в силу в составе переходных положений.

Реализация представленных в статье предложений может быть осуществлена в рамках разработки федерального закона "Об обеспечении качества государственного управления в Российской Федерации", направленного на обеспечение системности правового регулирования государственного управления и внедрение модели государственного управления, ориентированной на результат.

Литература

  1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. N 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 "О порядке разработки, реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. N 1088 "О государственной автоматизированной информационной системе "Управление" // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 г. N 822 "Об утверждении Положения о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов" // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Постановление Правительства РФ от 8 августа 2015 г. N 823 "Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Васютин Ю.С., Ветрова Е.Н. Роль и место информационно-аналитического обеспечения органов власти в условиях повышения эффективности государственного управления // Среднерусский вестник общественных наук. 2013. N 3. С. 31 - 38.
  8. Добролюбова Е.И. Управление по результатам в деятельности некоторых федеральных органов исполнительной власти: результаты мониторинга // Общественные финансы. 2015. N 1 (31). С. 7 - 21.
  9. Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., Южаков В.Н. Государственные программы в регионах: анализ практики и рекомендации. М.: Издательский дом "Дело", 2016. 172 с.
  10. Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 61 - 67.
  11. Ковалева Н.Н. Система информационного обеспечения органов власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 6. С. 24 - 27.
  12. Южаков В.Н., Александров О.В., Талапина Э.В. О системности правового регулирования государственного управления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. N 7 (223). С. 114 - 121.
  13. Южаков В., Добролюбова Е., Александров О. Государственное управление по результатам: старые рецепты или новая модель? // Экономическая политика. 2014. N 5. С. 191 - 207.