Мудрый Юрист

Соотношение принципов самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы

Братко Татьяна Дмитриевна, налоговый консультант, магистр юриспруденции.

В статье рассматривается коллизия двух основополагающих принципов отечественного финансового права: принципа самостоятельности бюджетов и принципа единства российской бюджетной системы. Закрепленный ст. 31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов гарантирует всем публично-правовым образованиям (РФ, субъектам РФ и муниципальным образованиям) определенную свободу финансовой деятельности. Что же касается принципа единства бюджетной системы, то он, наоборот, направлен на ограничение финансовой свободы субъектов РФ и муниципальных образований. Ведь принцип единства требует установления федеральным законодателем правил, одинаковых для всех бюджетов бюджетной системы (единый порядок формирования бюджетных доходов, осуществления бюджетных расходов и проч.). Поскольку принцип самостоятельности наделяет публично-правовые образования фискальной свободой, а принцип единства ограничивает ее, между этими принципами усматривается противоречие. Автор статьи анализирует возможные способы разрешения указанной коллизии и приходит к выводу, что принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов обладают различной сферой действия: принцип единства является общей нормой, принцип самостоятельности - исключительной. Поэтому в случае коллизии между ними принцип самостоятельности имеет приоритет перед принципом единства.

Ключевые слова: принципы бюджетной системы, самостоятельность бюджетов, единство бюджетной системы, бюджетные права, коллизии правовых принципов, толкование правовых принципов.

Relationship of the Principles of Budget Independence and Budget Unity

T.D. Bratko

Bratko Tatiana D., Tax Consultant, Master of Jurisprudence.

This article examines the conflict of two fundamental budgetary law principles: fiscal autonomy and universality (unity of budget system). The fiscal autonomy principle (specified in the Article 31 of Russian Federation Budgetary Code) ensures free public financial management for federal and subfederal authorities. The universality principle is aimed at providing hard budget constraints and restricting the budgetary freedom of regional and municipal authorities. Fiscal autonomy principle contradicts the universality principle because the first principle endows subfederal authorities with budgetary freedom, but the second principle considerably restricts it. The author of this article analyses the ways to resolve a collision of two budgetary law principles and comes to the conclusion that fiscal autonomy and universality principles have different spheres of application. Fiscal autonomy principle is lex specialis to the universality principle. In other words, fiscal autonomy principle represents an exception to the general principle of universality. Therefore, fiscal autonomy principle has priority over the universality principle.

Key words: budget system principles, fiscal autonomy, universality, budgetary rights, collision of legal principles, interpretation of legal principles.

Как следует из ст. 31 БК РФ, принцип самостоятельности бюджетов наделяет публично-правовые образования (РФ, субъекты РФ и муниципальные образования) рядом бюджетных прав и обязанностей, гарантируя тем самым определенную свободу финансовой деятельности каждого публично-правового образования в составе РФ. В соответствии же со ст. 29 БК РФ принцип единства бюджетной системы предусматривает единство бюджетного законодательства, единство принципов организации и функционирования российской бюджетной системы и проч. Противоречие между принципами самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы можно увидеть, например, в следующем: установленный Федерацией согласно принципу единства бюджетной системы единый порядок осуществления бюджетных расходов препятствует свободной реализации субъектами РФ и муниципальными образованиями их права на расходование бюджетных средств, закрепленного принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ).

Нужно отметить, что принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает ограничение упомянутого права, поскольку в ст. 31 БК РФ говорится о праве в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Устанавливаемый же в рамках реализации принципа единства бюджетной системы единый порядок расходования бюджетных средств призван определять процедуру, последовательность действий для осуществления бюджетных расходов. По одному своему предназначению он является средством ограничения самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований <1> в вопросах расходования бюджетных средств. Однако такое ограничение не должно быть чрезмерным и приводить к утрате основного содержания или фактическому отрицанию права субъектов РФ и муниципальных образований на расходование бюджетных средств: в силу принципа самостоятельности бюджетов единый порядок осуществления бюджетных расходов не может не оставлять субъектам РФ и муниципальным образованиям хотя бы некоторую свободу в выборе форм и направлений расходования бюджетных средств.

<1> Подобные ограничения считаются необходимыми для нормального функционирования государства. См., напр.: Крохина Ю.А. О новых подходах к реформированию межбюджетных отношений в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации // Финансовое право. 2014. N 4. С. 24 - 28.

Таким образом, установление предписываемого принципом единства бюджетной системы единого порядка осуществления бюджетных расходов всегда в той или иной степени ограничивает закрепленное принципом самостоятельности бюджетов право субъектов РФ и муниципальных образований на расходование бюджетных средств. Это и позволяет ставить вопрос о частичной несовместимости принципов самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы.

Противоречие между указанными принципами можно усматривать и в том, что принцип единства бюджетной системы направлен на ограничение вытекающего из принципа самостоятельности бюджетов права субъектов РФ и муниципальных образований формировать бюджетные доходы. В самом деле реализация названного права осуществляется:

Причем законодательство РФ о налогах и сборах наделяет субъекты РФ и муниципальные образования очень небольшим объемом полномочий. Такое федеральное регулирование осуществляется главным образом в рамках реализации принципа единства бюджетной системы <2>, поскольку именно он предусматривает обязательное установление единого порядка формирования доходов всех бюджетов российской бюджетной системы.

<2> В налоговой сфере этому принципу соответствует принцип единства налоговой системы. Подробнее о принципах построения и функционирования налоговой системы см., напр.: Кучеров И.И. Состав принципов налогообложения и их правовое закрепление // Финансовое право. 2009. N 3. С. 17 - 21.

С учетом вытекающих из принципа единства бюджетной системы ограничений закрепленное принципом самостоятельности бюджетов право субъектов РФ и муниципальных образований на формирование бюджетных доходов, как и их право на расходование бюджетных средств, может превратиться в абстрактную формулу, лишенную значимого конкретного содержания. Все это позволяет предположить, что принципы самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы противоречат друг другу.

Как можно разрешить коллизию двух бюджетно-правовых принципов? Поскольку для ответа на этот вопрос необходима оценка самих принципов, рассмотрим ее основные (взаимоисключающие друг друга) варианты и вытекающие из них следствия.

  1. Различна правовая природа принципов, и приоритетом обладает тот из них, который имеет конституционное значение.

Принцип самостоятельности бюджетов предопределен положениями российской Конституции и может быть непосредственно выведен из конституционных норм (в частности, ст. ст. 1, 5, 11, 12, 71 - 77, 130, 132 Конституции). Принцип единства бюджетной системы также имеет конституционную природу. КС РФ справедливо указывает, что нормы Конституции о государственном единстве и государственной целостности обязывают федерального законодателя осуществлять такое правовое регулирование, которое "способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы" <3>.

<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 N 12-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4; СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, и принцип самостоятельности бюджетов, и принцип единства бюджетной системы имеют конституционное значение, что не позволяет сделать вывод о приоритете одного из них перед другим.

  1. Эти принципы отражают неравновеликие ценности и потому занимают разные места в ценностной иерархии принципов. Приоритетным должен признаваться тот принцип, которому соответствует более значимая ценность.

Например, жизнь и здоровье людей являются более высокими ценностями, чем собственность. Однако из конституционных норм и положений БК отнюдь не следует, что самостоятельность бюджетов и единство бюджетной системы представляют собой неравновесные ценности.

Таким образом, на основе этого подхода нельзя сделать вывод о подчиненном положении принципа самостоятельности бюджетов по отношению к принципу единства бюджетной системы или наоборот.

  1. Противоречащие принципы отражают равновеликие ценности. Тем не менее один из принципов способен приобретать приоритетное значение по сравнению с другим в рамках конкретного дела (исключительно ad hoc).

Чтобы установить, какой принцип превалирует в определенной ситуации (с учетом тех или иных фактических обстоятельств), используют процедуру взвешивания (балансирования, уравновешивания) ценностей и соответствующих им правовых принципов. Согласно теории взвешивания характерной чертой правовых принципов является то, что они реализуются в разной степени (в противоположность обыкновенным правовым нормам, которые только осуществляются либо не осуществляются). Причем эта степень зависит от множества фактических и юридических возможностей, условий, включая наличие в правовой системе частично несовместимых принципов <4>. Если вытекающее из конституционных норм значение ("абстрактный вес") противоречащих принципов одинаково, то принципы должны быть сбалансированы или взвешены. Процедура оценки веса проводится с целью определения сравнительной (относительной) важности реализации соответствующих принципов в конкретной ситуации. Приоритет признается за тем принципом, нарушение которого с учетом всех обстоятельств дела является, так сказать, более масштабным и общественно опасным <5>.

<4> Алекси Р. Понятие и действительность права (ответ юридическому позитивизму). М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 89.
<5> Алекси Р. Формула веса // Российский ежегодник теории права. 2010. N 3. С. 214 - 220.

Теория взвешивания и подобные ей концепции отражают современные тенденции в практике судов разных стран <6>. С нашей точки зрения, теории уравновешивания ценностей и коррелирующих с ним юридических принципов имеют существенный недостаток, заключающийся в отрицании безусловной обязательности принципов права.

<6> См.: Карапетов А.Г. Борьба за признание судебного правотворчества в европейском и американском праве. М.: Статут, 2011. С. 158 - 176, 207 - 303.

Этот недостаток является следствием построения теории взвешивания (и подобных ей концепций) на базе неверных предпосылок. В частности, ошибочно исходное теоретическое положение о том, что правовые принципы реализуются в большей либо меньшей степени. Не стоит забывать: юридические принципы представляют собой разновидность правовых норм. Как и другие нормы позитивного права, принципы могут быть или реализованы, или не реализованы. Для реализации правовых норм вообще и юридических принципов, в частности, не характерны никакие промежуточные состояния (например, "неполная реализация"), поскольку любое конкретное поведение всегда либо соответствует, либо не соответствует предписаниям правовых норм. В этом смысле всякое "неполное соответствие" требованиям нормы права, будь то обыкновенная норма или норма-принцип, является ее нарушением, а не "частичным осуществлением". Когда же суд исходит из того, что "принципы могут быть реализованы в разной степени", он в действительности создает условия для их неосуществления. Согласно этому подходу обязательность реализации правовых принципов de facto зависит от усмотрения суда.

Кроме того, как любым нормам позитивного права, юридическим принципам нужно давать непротиворечивое толкование. Противопоставление одних принципов другим, отказ от рассмотрения их в системе равнозначны признанию того, что одновременное осуществление всех принципов права заведомо невозможно. При таком подходе правовые принципы совершенно лишаются юридической обязательности, превращаясь в весьма абстрактные и противоречивые цели (задачи) правового регулирования. Но уж совсем не приемлемо в доктрине уравновешивания то, что не законодатель, а суд определяет, к достижению каких целей-принципов следует в большей степени стремиться с учетом конкретных обстоятельств.

Итак, балансирование ценностей, лежащих в основе принципов единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов, не позволяет прийти к убедительному выводу о приоритете одного принципа перед другим.

  1. Если различается время официального утверждения противоречащих принципов, приоритетом обладает тот из них, который принят позднее (так как lex posterior derogat legi priori).

Но принцип единства российской бюджетной системы нашел закрепление в БК РФ одновременно с принципом самостоятельности бюджетов - в момент принятия БК РФ. Следовательно, в рассматриваемом случае для решения вопроса о приоритете того или иного принципа время их утверждения не имеет значения.

  1. Рассматриваемые принципы обладают различной сферой действия и соотносятся как общая и исключительная нормы. Преимущество отдается тому принципу, который выступает в качестве исключительной нормы.

С нашей точки зрения принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов взаимосвязаны именно таким образом. Причем принцип единства бюджетной системы является общей нормой, а принцип самостоятельности бюджетов - исключительной.

Принцип единства бюджетной системы регламентирует довольно многочисленную группу общественных отношений (определенный их вид), в то время как принцип самостоятельности бюджетов - входящую в эту группу крайне небольшую совокупность общественных отношений (их отдельный подвид). Иными словами, принцип единства по сравнению с принципом самостоятельности регулирует более широкий круг отношений.

К примеру, принцип единства бюджетной системы предписывает введение единого (то есть общего, одинакового для всех бюджетов российской бюджетной системы) порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Между тем принцип самостоятельности бюджетов в исключение из этого правила предоставляет публично-правовым образованиям возможность самостоятельно (иначе говоря, свободно, независимо от кого бы то ни было) закреплять отдельные элементы упомянутого порядка, в частности:

Выходит, что согласно принципу единства бюджетной системы отношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов должны быть урегулированы правилами, общими для всех бюджетов российской бюджетной системы. Однако в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов небольшая часть этих отношений (например, отношения по определению элементов региональных налогов, обязательных к уплате на территориях разных субъектов РФ) может регламентироваться нормами, неодинаковыми для разных бюджетов. Несложно заметить, что принцип самостоятельности бюджетов ограничивает сферу действия принципа единства бюджетной системы, предусматривая изъятие из него. Причем принцип самостоятельности бюджетов устанавливает порядок, значительно отличающийся от закрепленного принципом единства бюджетной системы. Это дает основания считать принцип самостоятельности бюджетов исключительной нормой.

Таким образом, принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов соотносятся как общая и исключительная нормы.

Важно учитывать, что правило о приоритете исключительных норм перед общими применимо не только к обыкновенным нормам, но и к нормам-принципам. Например, Ж.-Л. Бержель справедливо отмечал: "Принципы, ограниченные конкретными специальными вопросами, должны применяться преимущественно по отношению к общим, имеющим более широкую область распространения" <7>. Поскольку принцип единства бюджетной системы выступает в качестве общей нормы, а принцип самостоятельности бюджетов - в качестве исключительной, то в случае коллизии между ними приоритетным следует признавать принцип самостоятельности бюджетов.

<7> Бержель Ж.-Л. Общая теория права. М.: Nota Bene, 2000. С. 185.

Однако всегда нужно помнить: "Изъятия из общих положений не должны толковаться распространительно" <8>. В связи с этим неверно усматривать неразрешимое противоречие принципов единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов в том, что установление предписываемого первым принципом единого порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов ограничивает закрепленные вторым принципом права субъектов РФ и муниципальных образований на:

<8> Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М.: Юридическая литература, 1979. С. 75.

Принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает ограничение названных прав. Согласно ст. 31 БК РФ всякому публично-правовому образованию гарантируются права:

Поскольку принцип самостоятельности бюджетов как норму, предусматривающую изъятие из общего правила, нельзя толковать расширительно, закрепляемым им субъективным правам не следует искусственно придавать абсолютный характер. По смыслу ст. 31 БК РФ федеральное законодательство может содержать любые ограничения права на формирование доходов бюджета и права на расходование бюджетных средств, если при этом будет сохраняться хотя бы некоторая свобода субъекта РФ или муниципального образования в установлении налогов и сборов, а также выборе форм и направлений расходования бюджетных средств. Нарушение же принципа самостоятельности бюджетов имеет место только в том случае, когда публично-правовому образованию не предоставлено никакой свободы в решении указанных вопросов.

Итак, принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов обладают различной сферой действия: принцип единства является общей нормой, а принцип самостоятельности - исключительной. Поэтому в случае коллизии между ними приоритетным следует признавать принцип самостоятельности бюджетов.

Литература

  1. Алекси Р. Понятие и действительность права (ответ юридическому позитивизму). М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 89.
  2. Алекси Р. Формула веса // Российский ежегодник теории права. 2010. N 3. С. 208 - 228.
  3. Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Пер. с фр. Г.В. Чуршукова; под общ. ред. В.И. Даниленко. М.: Nota Bene, 2000. 576 с.
  4. Карапетов А.Г. Борьба за признание судебного правотворчества в европейском и американском праве. М.: Статут, 2011. 308 с.
  5. Крохина Ю.А. О новых подходах к реформированию межбюджетных отношений в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации // Финансовое право. 2014. N 4. С. 24 - 28.
  6. Кучеров И.И. Состав принципов налогообложения и их правовое закрепление // Финансовое право. 2009. N 3. С. 17 - 21.
  7. Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М.: Юридическая литература, 1979. 168 с.