Мудрый Юрист

Оспоримость и ничтожность правовых актов управления

Деменчук Дария Вячеславовна, преподаватель кафедры административного права и процесса юридического факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Автором предпринята попытка выявить отличия оспоримых и ничтожных актов как в доктринальном толковании, так и в действующей практике.

Ключевые слова: акт управления, оспоримость акта, ничтожность акта.

Contestability and Nullity of Legal Management Acts

D.V. Demenchuk

Demenchuk Daria V., Lecturer of the Department of Administrative Law and Procedure of the Speranskiy Law Faculty of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Legal Sciences.

The author attempts to identify differences between voidable and void acts both in doctrinal interpretation and current practice.

Key words: act management, voidability act, validity.

Актов государственного управления в нашей стране (да и в любой другой тоже) ежедневно принимаются десятки тысяч, но далеко не все из них соответствуют требованиям законности и целесообразности. Что же делать в тех случаях, когда правовой акт управления является незаконным?

Согласно действующим правовым нормам каждый акт управления, особенно если он затрагивает права и свободы человека и гражданина, может быть обжалован либо оспорен в суде (включая высший орган судебного контроля - Конституционный Суд Российской Федерации) <1>. А суд, в свою очередь, может признать подобный акт либо ничтожным и, таким образом, не подлежащим вообще никакому применению, либо оспоримым в той части, в которой этот акт нарушает права, свободы и законные интересы граждан либо их объединений.

<1> Кашанин А.В., Тихомиров Ю.А., Третьяков С.В. [и др.] Правовые акты: оценка последствий: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2011. С. 51.

Но что же такое оспоримость и ничтожность правовых актов управления, и чем эти понятия отличаются друг от друга как в доктринальном толковании, так и в действующей практике судов общей юрисдикции?

Если при издании правового акта управления были допущены какие то нарушения, то подобный акт признается дефектным. Налицо в данном случае юридическое противоречие "между волей государства и волей органа, издавшего порочный акт, поскольку этот орган нарушил законодательство, предъявляющее определенные требования к издаваемым актам" <2>. В зависимости от того, что именно лежит в основании этой дефектности, подобные акты могут быть разделены на оспоримые и ничтожные.

<2> Жданов А.А. О действительности актов государственного управления // Правоведение. 1964. N 1. С. 54 - 55.

Оспоримость правовых актов означает, что уполномоченный орган (суд, прокуратура, вышестоящий административный орган) проводит процедуру поиска доказательств, которые недвусмысленно указывали бы на дефектность содержания административного акта. Оспоримый акт продолжает действовать вплоть до его отмены или исправления - это следствие правовой презумпции действительности управленческих решений и актов <3>.

<3> Лупарев Е.Б. Некоторые проблемные вопросы внесудебного оспаривания государственных административных актов // Административное право и процесс. 2015. N 9. С. 39.

Одним из наиболее часто встречающихся способов оспаривания правового акта управления является принесение на этот акт прокурорского представления либо протеста. Напомним, что согласно ст. 23 (часть первая) Федерального закона о прокуратуре как прокурор, так и его заместители вправе принести протест на управленческий акт государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица. Указанный протест может быть подан как непосредственно виновному в издании оспоримого акта лицу, так и вышестоящему органу или чиновнику.

Разумеется, можно обратиться и в суд в рамках действующего законодательства. При этом необходимо помнить (согласно гражданско-правовому принципу аналогии права) о том, что согласно п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <4> в том случае, когда судом будет достоверно установлен факт нарушения предъявляемых к правовому акту управления законодательных требований (как то: порядок принятия, реквизиты, письменная форма его "бытия" и т.д. и т.п.), заявление об оспаривании законности подобного акта может быть удовлетворено даже без проведения дополнительных действий и выяснения подробностей оспариваемого акта <5>.

<4> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (ред. от 10.06.2010) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. N 1.
<5> Концевой А.В. К вопросу об оспаривании прокурором нормативных правовых актов, не обладающих юридической силой, в рамках главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Юрист. 2011. N 23. С. 41 - 45.

Как верно отмечают исследователи, "сущность надзорной функции... заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности" <6>.

<6> Братановский С.Н., Деменчук Д.В. Обеспечение законности в государственном управлении. М., 2015. С. 27.

В связи с этим недопустимо непосредственное вмешательство в исполнительно-распорядительную деятельность поднадзорных органов с целью устранения нарушения закона. Но это не препятствует наделению органа, осуществляющего надзор, полномочиями властного характера, например, правом требовать принятия необходимых и своевременных мер к устранению правонарушения <7>.

<7> Байрамов А.Х. Деятельность прокуроров по обеспечению законности в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2013. N 10. С. 945.

Оспорить можно также законность и целесообразность правового управленческого акта в судебном порядке, в рамках главы 25 ГПК РФ.

По результатам такого оспаривания суд в течение десятидневного срока (в Верховном Суде РФ этот срок составляет два месяца) либо выносит решение об устранении нарушения закона, вызванного принятием оспоримого акта, и направляет его принявшему данный акт органу / должностному лицу, либо постулирует вердикт о том, что действия, решения и акты, принимаемые распорядительным органом власти, совершаются им строго в пределах собственной компетенции. О результатах рассмотрения подобных дел суд в любом случае обязан в течение месяца уведомить заявителя.

Так, например, в 2012 г. Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая дело гражданина Волкова, вынес решение, в котором ясно и довольно четко дал понять, что президентский Указ от 3 июня 1999 г. N 697, изданный в период действия моратория на применение смертной казни, не ухудшает положения заявителя и не поворачивает его к худшему, поскольку принят в развитие взятых на себя Россией обязательств по вступлению в Совет Европы. Как следствие, О.В. Волкову было отказано в удовлетворении требований о признании незаконным указа Президента России о помиловании (согласно п. 13 Указа смертная казнь заменялась для Волкова пожизненным лишением свободы) <8>.

<8> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 09.04.2012 N АКПИ12-312 // СПС "КонсультантПлюс".

Ничтожный правовой акт, в отличие от оспоримого, действовать не должен вообще ни при каких обстоятельствах. В таких актах порочна и дефектна сама их юридически-властная природа, они принимаются неуполномоченными органами, и т.д. Однако выясняется это, как правило, отнюдь не в момент издания правового акта управления, а заметно позже - обычно в тот момент, когда действием этого акта гражданину уже было причинено какое-либо неудобство <9>.

<9> Лученко Д.В. Обжалование административных актов в свете практики Страсбургского суда // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 86.

Главное отличие ничтожного акта управления от оспоримого, таким образом, состоит в разных последствиях юридической силы с момента издания: для первого она равна нулю изначально, с первого дня действия акта, в то время как второго - юридически вполне легально продолжает действовать, но только лишь до момента, когда в него либо будут внесены соответствующие законодательные правки, либо он будет отменен.

В свое время на это справедливо указывал И.Н. Пахомов, понимавший под ничтожными актами советского госаппарата лишь те, которые "не порождают никаких юридических последствий с самого начала своего возникновения" <10>. Как видим, все зависит от степени последствий принятия подобных актов.

<10> Пахомов И.Н. Последствия несоблюдения требований, предъявляемых к актам советского государственного управления // Ученые записки Львовского государственного университета им. Ивана Франко. Т. XXXVIII. Вып. 3. С. 17.

Так, например, решением городского суда были признаны незаконными заключение межведомственной комиссии о признании жилого помещения пригодным для постоянного проживания и постановление главы администрации городского округа в части необходимости проведения капитального ремонта. На администрацию городского округа была возложена обязанность признать жилое помещение непригодным для проживания.

При рассмотрении дела судом была специально назначена отдельная строительно-техническая экспертиза. В экспертном заключении в итоге было сказано о том, что "спорное жилье не является пригодным для проживания, создает угрозу для жизни и здоровья граждан, при этом капитальный ремонт не сможет исправить существующую ситуацию, а реконструкция в данной ситуации нецелесообразна ввиду несоразмерности затрат стоимости жилого помещения" <11>.

<11> Обзор судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции: утв. Президиумом Верховного Суда РФ 29.04.2014 // Законодательные и нормативные документы в ЖКХ. 2014. N 6.

Государственное управление - это отдельный, важнейший вид социального управления, который представляет собой особым образом организованную юридически-властную деятельность органов исполнительной власти на всех уровнях Российской Федерации, а также органов и должностных лиц, которые хотя и не входят в систему разделения властей, но тем не менее оказывают серьезнейшее влияние на административно-распорядительную деятельность, принимая соответствующие управленческие решения, воплощаемые затем в правовых актах управления: указах Президента России, постановлениях Правительства, инструкциях Банка России, указаниях Генеральной прокуратуры, Счетной платы РФ и др.

Любой правовой акт управления, принимаемый тем или иным органом либо должностным лицом, должен прежде всего соответствовать определенным требованиям: наличие формы и реквизитов письменного документа, соблюдение действующей Конституции и законов, действующих на всей территории нашей страны, совпадение прописанных в акте действий и решений с законодательно установленной компетенцией и т.д.

И вот именно от степени подобных соответствий и зависит в конечном итоге, будет ли правовой акт управления признан нормально действующим либо дефектным; как правильно писал еще полвека назад А.А. Жданов, "издание дефектного акта управления означает прежде всего несоответствие между волей государства и волей органа, издавшего порочный акт, поскольку этот орган нарушил законодательство, предъявляющее определенные требования к издаваемым актам. Коллизия в волеизъявлении государства и его органа, издавшего незаконный акт, должна быть установлена компетентным органом" <12>.

<12> Жданов А.А. О действительности актов государственного управления // Правоведение. 1964. N 1. С. 56 - 57.

В свою очередь, дефектные административно-управленческие акты тоже можно классифицировать на ничтожные и оспоримые. Главная разница между ними заключается в способности того или иного правового акта управления порождать какие-либо юридические последствия. Если ничтожные акты не влияют ни на что с самого их возникновения, то оспоримые действуют вплоть до момента их окончательной отмены либо до того времени, когда в них будут внесены уполномоченными лицами соответствующие правки.

Литература

  1. Байрамов А.Х. Деятельность прокуроров по обеспечению законности в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2013. N 10. С. 945.
  2. Братановский С.Н., Деменчук Д.В. Обеспечение законности в государственном управлении. М., 2015. С. 27.
  3. Жданов А.А. О действительности актов государственного управления // Правоведение. 1964. N 1. С. 54 - 55.
  4. Правовые акты: оценка последствий: Научно-практическое пособие / А.В. Кашанин, Ю.А. Тихомиров, С.В. Третьяков [и др.]; под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2011. С. 51.
  5. Концевой А.В. К вопросу об оспаривании прокурором нормативных правовых актов, не обладающих юридической силой, в рамках главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Юрист. 2011. N 23. С. 41 - 45.
  6. Лупарев Е.Б. Некоторые проблемные вопросы внесудебного оспаривания государственных административных актов // Административное право и процесс. 2015. N 9. С. 39.
  7. Лученко Д.В. Обжалование административных актов в свете практики Страсбургского суда // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 86.
  8. Пахомов И.Н. Последствия несоблюдения требований, предъявляемых к актам советского государственного управления // Ученые записки Львовского государственного университета им. Ивана Франко. Т. XXXVIII. Вып. 3. С. 17.