Мудрый Юрист

Целесообразность или законность: какой критерий лучше для практики формирования системы федеральных органов исполнительной власти?

Старилов Юрий Николаевич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Аргументируется необходимость изменения порядка формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Ключевые слова: система и структура федеральных органов исполнительной власти.

Reasonability or Legality: Better Criterion for the Formation of the System of Federal Authorities

Y.N. Starilov

Starilov Yuri N., Honored Scientist of the Russian Federation, Dean of the Law Faculty, Head of the Department of Administrative and Municipal Law of the Voronezh State University, Doctor of Law, Professor.

This article argued the need for changing the order of formation of the system and structure of federal executive bodies in the Russian Federation.

Key words: the system and structure of federal executive bodies.

23 марта 2017 г. друзья и коллеги Юрия Ефремовича Аврутина отметили его 70-летний юбилей. Одним из подарков стал этот номер журнала "Административное право и процесс", включающий статьи ученых-административистов, в том или ином контексте отмечающих фундаментальный вклад профессора Юрия Ефремовича Аврутина в развитие современной юридической науки, в первую очередь административного права. Подтверждением данного вклада стала весьма объемная и содержательно интересная монография, вышедшая к юбилею ученого <1>, а также очень яркий и творческий научный труд, опубликованный в этом же выпуске журнала <2>.

<1> См.: Аврутин Ю.Е. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и административном праве. Избранные размышления. СПб.: Юридический центр, 2017.
<2> См.: Аврутин Ю.Е. Нужна ли стратегия организационно-правового строительства полиции? (Размышления о некоторых проблемах реформирования МВД России) // Административное право и процесс. 2017. N 3.

Юрий Ефремович Аврутин, часто выступая на страницах печати и научных форумах против неопределенности в административном праве, против всякого "широкого" и, следовательно, непонятного определения терминов в системе публичного управления, демонстрирует приверженность принципу законности, отстаивает идеи участия (и учета) административно-правовой науки в формировании и улучшении государственного управления в стране <3>.

<3> Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. N 8. С. 25.

Проблема, обсуждаемая в настоящей статье, заключена в вопросе: каким образом лучше формировать в России систему и структуру федеральных органов исполнительной власти - в порядке правительственных процедур либо по установленным в специальном федеральном законе правилам?

Конституция Российской Федерации, к сожалению, не устанавливает порядок решения данной проблемы. Вообще не регламентируется формирование федеральных органов исполнительной власти (как центральных органов публичной власти). Таким образом, конституционно-правовые нормы не определяют порядок нормативно-правовой регламентации создания системы федеральных органов исполнительной власти. С нашей точки зрения, этот пробел нужно устранять, что связано с необходимостью внесения соответствующей поправки в Основной Закон страны либо принятия специального федерального закона. Хотя, как известно, когда речь заходит об обсуждении данного вопроса, многие из авторов тут же призывают "не трогать Конституцию", как будто бы ученые хотят негативно изменить или ухудшить текст главного для нашей страны Закона. Наоборот, такие обсуждения способствуют выяснению содержательных проблем конституционно-правового регулирования. И здесь уместно вспомнить мнение Ю.Е. Аврутина: "...не Конституцию следует приближать к реальности, общая картина которой весьма удручающа, а "реальность" нужно поднимать до не соответствующих современным условиям, но очень красиво сформулированных в Основном Законе стандартов жизни государства и общества". Роль административного права... в этом процессе трудно переоценить" <4>. Как видно, напрямую это рациональное суждение Юрия Ефремовича не относится к исследуемой проблематике формирования системы федеральных органов исполнительной власти. Однако если "публично-управленческая реальность" страдает из-за отсутствия законодательно оформленных процедур учреждения исполнительных органов центральной публичной власти или даже просто вызывает множество критических умозаключений и вопросов, то ясность и полезность конституционно-правового регулирования становится первоочередной задачей в правовой политике и модернизационной практике.

<4> Аврутин Ю.Е. Государство и право. Теория и практика: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 498.

Закономерен вопрос: не нарушит ли принцип разделения властей установление приоритета парламентских процедур при определении системы федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) по сравнению с формированием этой системы самой исполнительной властью? Масштабное, полноценное и ориентированное на надлежащее правотворчество и правоприменение в сфере действия принципа разделения властей отводится доктринальному толкованию принципа разделения властей Конституционным Судом Российской Федерации. По нашему мнению, принцип разделения властей остается незыблемым при условии закрепления системы ФОИВ посредством использования определенных в федеральном законе приоритетов и принципов, поскольку такой порядок обеспечивает баланс между законодательной и исполнительной ветвью власти, гарантирует подотчетность исполнительной власти парламенту и является одним из правовых способов взаимного сдерживания. При этом функциональная независимость исполнительной власти (обладание компетенцией, исполнение законов, подзаконное нормотворчество, осуществление установленных полномочий) полноценно и всесторонне гарантируется <5>. Несомненно, здесь нужно согласиться с В.Д. Зорькиным в том, что "любое существенное изменение Конституции в этом моменте может породить новые дисбалансы. Нет смысла их преумножать. А имеющиеся проблемы надо разрешать главным образом через интерпретацию и толкование Конституции. Не следует недооценивать роль доктрины и судебной практики (и прежде всего практики конституционного правосудия) в деле реализации принципа разделения властей" <6>.

<5> О принципе разделения властей и его доктринальном истолковании Конституционным Судом Российской Федерации см.: Зорькин В.Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика: Монография. М.: Норма, 2017. С. 310 - 324.
<6> Зорькин В.Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика: Монография. М.: Норма, 2017. С. 324.

Выдающийся российский юрист Г.Ф. Шершеневич писал, что "особенно опасным для чувства законности является стремление судов стать на точку зрения справедливости и целесообразности вместо строгого применения закона" <7>. Если попытаться творчески уйти в приведенной цитате из сферы функционирования судебной власти к практике организации власти исполнительной и данную констатацию применить к исполнительно-распорядительной деятельности органов публичной власти, то можно высказать точку зрения, согласно которой только закон должен быть положен в основу практики создания системы и структуры исполнительных органов государственной власти (как на федеральном, так и на региональном уровнях). Другими словами, приоритет в формировании системы и структуры органов исполнительной власти должен отдаваться законотворческим, а не правительственным процедурам. Здесь нужно также заметить, что приведенная выше цитата из Г.Ф. Шершеневича вполне может использоваться и для исследования вопроса об административных процедурах <8>, способствующих установлению порядка <9>, справедливости, целесообразности, законности осуществляемой должностными лицами управленческой деятельности. Однако данный аспект проблемы в настоящей статье не рассматривается.

<7> Шершеневич Г.Ф. Избранное. М.: Статут, 2016. С. 469.
<8> См.: Административные процедуры: Монография / Отв. ред. Л.Л. Попов, С.М. Зубарев. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017; Давыдов К.В. Проект федерального закона "Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации" // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. N 5. С. 56 - 90; Сборник законов об административных процедурах. М.: Инфотропик Медиа, 2016.
<9> См.: Понкин И.В. Теория государственного управления: содержание понятия "порядок" // Административное право и процесс. 2016. N 11. С. 8 - 10.

Чтобы перейти к содержательному анализу проблемы порядка создания системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, вновь весьма уместна (правда, объемная) цитата из лекции Г.Ф. Шершеневича "О чувстве законности": "Вредное влияние указанной практики сказывается далее в том, что теряется в обществе всякая уверенность, какое же право действует - то ли то, которое написано в законодательстве, или же то, которое применяют суды. При такой тенденции никто не может знать действующего права. Самый глубокий знаток законодательства не может дать никаких указаний обращающемуся к нему за советом, потому что все зависит от взгляда суда. Дать указания может не тот, кто знает законы, а тот, кто знает судей, их взгляды, направление. В одном суде устанавливается одна практика, в другом - другая. При перемене личного суда меняется и точка зрения на многие вопросы" <10>. Таким образом, только "взгляд законодателя" должен определять практику и основное направление в формировании системы органов публичного управления. В этом заключается также контролирующий потенциал представительных органов государственной власти.

<10> Шершеневич Г.Ф. Избранное. М.: Статут, 2016. С. 469.

Каждый человек, даже не юрист и не политик, иногда задумывается над вопросом: отчего же еще недавно действующий федеральный орган исполнительной власти, который, казалось бы, выполнял наиважнейшие государственные функции (а для этого был наделен мощными властными полномочиями) и являлся необходимым звеном в структуре исполнительной власти, в один момент упраздняется (например, это произошло в 2016 г. с Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службой).

Их функции и полномочия переданы МВД России, при этом структура центрального аппарата МВД России дополнена двумя новыми подразделениями: Главным управлением по вопросам миграции и Главным управлением по контролю за оборотом наркотиков. Или другой пример - упразднение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора с передачей ее функций (а именно по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций) Федеральному казначейству; другие ее функции (как органа валютного контроля) были переданы Федеральной таможенной службе и Федеральной налоговой службе.

В сентябре 2016 г. распространилась информация о предстоящих крупных изменениях внутри таких ФОИВ, как МВД, ФСО, СВР и ФСБ, о создании в нашей стране Министерства государственной безопасности <11>. На практике встречаются и другие формы реорганизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

<11> URL: http://inosmi.ru/politic/20160927/237922523.html.

Систему и структуру ФОИВ могут изменять по-разному, и, как правило, делается это "в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". Например, процесс создания новой системы и структуры ФОИВ в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 сопровождался следующими мероприятиями:

  1. образованием новых ФОИВ: например, образование Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ; однако Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" оно было преобразовано в Министерство спорта Российской Федерации (и утверждено положение о нем); в 2015 г. было образовано Федеральное агентство по делам национальностей. При этом функции некоторых федеральных министерств (Министерства юстиции РФ и Министерства культуры РФ) были переданы вновь созданному федеральному агентству; Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 было образовано Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, а в 2014 г. - Министерство Российской Федерации по делам Крыма и Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа; правда, уже в 2015 г. Министерство РФ по делам Крыма было упразднено;
  2. преобразование ФОИВ: например, Государственный комитет РФ по делам молодежи преобразован в Федеральное агентство по делам молодежи; в мае 2012 г. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации было преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты РФ;
  3. установление иной подведомственности (подчиненности) ФОИВ и их переименование: например, Россотрудничество переведено в ведение МИД России; с 2012 г. Федеральное агентство по рыболовству находится в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации; в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации находится Федеральная служба по труду и занятости; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в 2012 г. была переименована в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения;
  4. передача отдельных функций упраздняемых органов исполнительной власти другим органам исполнительной власти: например, Федеральному медико-биологическому агентству переданы функции упраздненного Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития; позднее Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерству здравоохранения Российской Федерации были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и медицинской реабилитации, по управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи, проведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз. При этом определялось осуществление функций конкретными органами исполнительной власти, например, для Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека устанавливалась функция по разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов. Минюсту России в то время были переданы функции Федеральной регистрационной службы по регистрации некоммерческих организаций, общественных объединений и политических партий; в связи с преобразованием в 2012 г. Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в Министерство спорта Российской Федерации были переданы его функции по выработке и реализации государственной молодежной политики, а также по созданию условий для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотического воспитания молодежи, реализации ее профессиональных возможностей Министерству образования и науки Российской Федерации, а функции по координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации - Министерству культуры Российской Федерации.

Как видно, рассматриваемый институт реорганизации ФОИВ содержит такие термины, как "упразднение", "передача функций и полномочий", "сокращение штатной численности", "организационно-штатные мероприятия", "перераспределение бюджетных ассигнований федерального бюджета", "проведение ликвидационных процедур", "уточнение предельной штатной численности органов исполнительной власти", "решение финансовых, материально-технических и иных вопросов, вытекающих из принятого административного правового акта об упразднении исполнительного органа государственной власти", "обеспечение непрерывности осуществления передаваемых другому федеральному органу исполнительной власти функций упраздняемого органа", "принятие мер по сохранению кадрового потенциала упраздняемого органа исполнительной власти для достижения целей реализации функций, которые передаются другим органам в соответствии с принятым решением". После такой реорганизации в системе ФОИВ, разумеется, не обходится и без разработки новых предложений, обеспечивающих приведение иных нормативных правовых актов в соответствие с принятым решением. Очевидно, решение этих вопросов происходит не сразу, а откладывается во времени; качество управленческой деятельности страдает; у государственных служащих возникает неуверенность в своем будущем; происходит замедление административной активности, причем на практике совершается множество административных ошибок.

Как уже отмечалось, все эти упразднения ФОИВ, их переименование, переподчинение, перераспределение функций и полномочий производятся всегда "в целях совершенствования государственного управления". В литературе отмечается, что система и структура ФОИВ в Российской Федерации может модернизироваться и изменяться в целях улучшения ее организации, повышения эффективности и качества <12> государственного управления. Трудно представить, что только такими сложными и масштабными реорганизациями можно обеспечить улучшение системы государственного управления. Именно поэтому становятся весьма сомнительными цели такого совершенствования, ибо не ясны общие принципиальные подходы к пониманию организационно-правовых форм исполнительных органов государственной власти.

<12> См.: Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 3 - 10.

Изучение истории нормативного правового регулирования системы и структуры ФОИВ, глубокий и всесторонний анализ основных этапов формирования и постоянной модернизации системы ФОИВ <13>, которые происходили в нашей стране на протяжении последних 25 лет, позволяют, с нашей точки зрения, усомниться в эффективности сложившейся "административной" модели формирования в России системы ФОИВ <14>. Исследованию подлежит опыт законодательного установления системы федеральных органов исполнительной власти в России, начиная, например, с Закона РСФСР от 14 июля 1990 г. "О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР", утверждавшего перечень республиканских министерств и государственных комитетов РСФСР (который включал 20 министерств и 17 государственных комитетов), и заканчивая ныне действующим Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (федеральные министерства - 21, федеральные службы - 29, федеральные агентства - 23). То есть стремительно и без полноценной аргументации вносимые в систему публичного управления организационно-функциональные изменения существенно изменяли (создавали заново, "совершенствовали") структуру ФОИВ. С нашей точки зрения, этот материал позволяет увидеть многочисленные изменения в наименованиях ФОИВ, "ломку" их системы и структуры, что, как можно предположить, позволит убедиться в сомнительности действующего порядка формирования исполнительных органов государственной власти.

<13> О формировании министерской системы управления в России в начале XIX в. см.: Приходько М.А. Реформа центральных учреждений государственного управления и создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века // Правоведение. 2000. N 5. С. 187 - 197.
<14> См., напр.: Старилов Ю.Н. Система федеральных органов исполнительной власти: формирование в порядке транспарентного законотворчества или правительственных процедур? // Вестник ВГУ. Серия "Право". 2016. N 3 (26). С. 28 - 57.

В субъектах РФ и сегодня система исполнительных органов государственной власти устанавливается региональным законодательным актом. Чем можно объяснить такое различие между федеральным и региональным уровнем организации исполнительной власти и ее органов?

Во все времена господствующим является тезис о том, что благополучие общества, качество государственной деятельности, степень правовой защищенности, экономическое развитие страны зависят от качества созданной в стране системы государственного управления. Состоявшийся в г. Сочи в конце сентября - начале октября 2016 г. XV Международный инновационный форум фактически был посвящен проблеме "нового государственного управления", "повышению качества государственного управления" (или "нового качества государственного управления"), усилению эффективности государственного аппарата. При этом одной из задач повышения эффективности государственного управления становится ориентация на так называемый "проектный подход" в управлении, т.е. на "управление по результатам". По сути, в словах Д.А. Медведева состоялась констатация того, что действующая в стране система государственного управления является низкоэффективной, неповоротливой, соединяющей в себе черты различных управленческих моделей нашей страны, начиная с советского времени. Абсолютно определенно прозвучали призывы: "работа государственного аппарата должна быть на порядок более качественной", "низкая эффективность системы государственного управления - один из ключевых факторов, который сдерживает развитие страны" <15>. Здесь можно высказать предположение, что повышение качества системы государственного управления невозможно достичь в современных условиях без усиления внимания к процедуре формирования системы исполнительных органов государственного управления (причем как на федеральном, так и на региональном уровнях).

<15> Из выступления Д.А. Медведева на пленарном заседании XV Международного инновационного форума "Сочи-2016" (URL: http://government.ru/news/24729/). О необходимости коренного изменения системы государственного управления говорят видные российские политики, государственные деятели, ученые, управленцы. Например, в сентябре 2016 г. А.Л. Кудрин назвал одним из системных рисков в России неадекватность вызовам уровня государственного управления в стране (URL: http://lenta.ru/news/2016/06/04/risk).

Следовательно, общие достижения и успехи зависят не только от результатов функционирования исполнительных органов государственной власти, но и от сформированной в определенном порядке системы и структуры данных государственных органов. Именно поэтому в рамках проводимых модернизаций публичного управления изменения системы и структуры органов исполнительной власти ставятся в центр такой политики и административной практики. Получается, реформирование системы органов управления - прямое следствие всех модернизаций публичной власти, системы управления, государственно-правового строительства.

На протяжении последних 25 лет как в научной литературе, так и на практическом нормотворческом уровне видны бесчисленные творческие эксперименты с понятиями "государственное управление", "функции управления", "полномочия", "эффективность и качество государственного управления". Заметная научная активность в постановке проблем и теоретическом анализе указанных понятий именно в начале 90-х гг. прошлого столетия, разумеется, не означает, что прежде (в советский период) государственное управление не являлось предметом глубочайших научных разработок и политико-правовых дискуссий. В данном случае речь идет о том периоде, когда стала складываться современная теория формирования организационно-правовых форм управленческих действий, системы и структуры исполнительных органов государственной власти, практика административно-правовой регламентации принципов построения и функционирования административных органов.

В последние годы в России в рамках модернизации государственного управления актуализировалась иная терминология: например, формирование "надлежащего", "хорошего", "эффективного", "разумного" <16>, "электронного" <17>, "открытого" <18> государственного управления. Профессор Ю.Е. Аврутин, размышляя над понятиями "публичное управление" и "государственное управление", соотношением государственного регулирования и просто регулирования, функций управления и управленческих функций, предметных областей теории управления и административного права, задался вопросом: "преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в административном праве?" <19>. Думается, что одним из правильных ответов на него может стать намек на доминирующие апории в теории и практике современного публичного администрирования, часто врывающиеся в сердцевину концептуальных проектов модернизации государственной власти и правовой системы страны. Здесь следует сказать и о востребованности научным сообществом темы систематизации функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти <20>.

<16> См.: Аврутин Ю.Е. К вопросу об оптимизации терминологии теории государственного управления и административного права в контексте понимания эффективного, надлежащего, разумного публичного управления // Журнал российского права. 2016. N 7. С. 90 - 94.
<17> См.: Бачило И.Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. М., 2012. С. 245 - 262.
<18> См.: Черкасов К.В., Захаревич Д.А. Некоторые вопросы формирования открытого государственного администрирования в современной России // Административное право и процесс. 2016. N 7. С. 5 - 9.
<19> См.: Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. N 8. С. 18 - 28.
<20> См.: Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. N 3. С. 12 - 22.

Однако при большом внимании к указанным вопросам остается неисследованной проблема "системы и структуры" самих государственных органов, осуществляющих функции государственного управления, т.е. органов исполнительной власти. Система и структура исполнительных органов государственной власти в первую очередь воздействует на процесс достижения всех целей государственного управления, качество управленческой деятельности, практику полноценного осуществления функций публичного управления. Кстати, проблематика системы и структуры органов исполнительной власти в предметном плане практически не включается в многочисленные дискуссии и концепции реформирования исполнительной власти <21>.

<21> См., напр.: Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования. М., 2012. С. 11 - 22.

Регулярно и при этом стремительно осуществляемые реформы системы ФОИВ заставляют задуматься над вопросами: каковы причины постоянно проводимых нововведений в этой системе? Имеются ли достаточные (проверенные практикой) основания для проведения изменений в системе ФОИВ? Достаточны ли обоснования и полноценна ли аргументация необходимости предлагаемых новеллирований в системе государственного управления? Наконец, откуда у авторов административных преобразований возникает убежденность, что нововведения в системе и структуре ФОИВ станут реальными условиями повышения качества государственного управления? Ученые отмечают и проблемы наименования некоторых видов ФОИВ <22>. Как соотносятся вносимые в систему и структуру ФОИВ изменения с принципом стабильности публичного управления и самой государственной службы? Как правило, проводимые изменения системы и структуры ФОИВ не базируются на итогах многопланового мониторинга деятельности соответствующих исполнительных органов государственной власти, на реально выявленных сложностях, проблемах и противоречиях публичного управления в соответствующих отраслях и сферах.

<22> См.: Туровская В.А., Корчагина К.А. О проблеме некорректного наименования федеральных служб (на примере федеральных служб, обеспечивающих защиту прав потребителей в сфере торговли) // Российская юстиция. 2016. N 5. С. 52 - 54.

Главная задача настоящей статьи - попытка выяснить приоритеты в установлении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. У автора статьи нет желания лишь "голой критики" сложившейся в России практики административного (т.е. без учета мнения законодательного органа власти) реформирования публичного управления и органов исполнительной власти; его главной целью является попытка привлечь внимание ученых и государственных деятелей к данной проблематике.

Можно говорить как минимум о двух способах нормативно-правового установления такой системы - самим законодателем в соответствующем федеральном законе, например "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", или президентским указом, регламентирующим эти же управленческие отношения. Таким образом, основной идеей является обоснование необходимости принятия федерального закона, устанавливающего систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. То есть целесообразно формировать систему и структуру ФОИВ посредством использования законотворческих процедур. В настоящее время доминирует административно-нормотворческий порядок установления этой системы, когда она утверждается указами Президента РФ. Настойчивость именно в такой постановке вопроса заключается в том, чтобы однажды прийти к выводу о наиболее правильной системе ФОИВ, действующей в нашей стране, соответствующей моделям лучших мировых практик и при обязательном учете сформировавшихся отечественных традиций в этой сфере публичного администрирования. Практика доказывает, что реорганизация ФОИВ всегда сопряжена, по понятным причинам, с огромными сложностями организационного, кадрового, служебного, финансово-экономического характера.

Как уже было отмечено, с нашей точки зрения, предпочтительнее порядок, когда система и структура ФОИВ определяются федеральным законом. Это объясняется прежде всего потребностью установления полномасштабного парламентского контроля за исполнительной властью в части создания в стране системы органов исполнительной власти, что обеспечит также полноценный учет разнообразных мнений относительно такой системы. Здесь же необходимо учитывать и сложность внесения изменений в уже действующую систему органов исполнительной власти, поскольку всем, кто будет инициировать разного рода изменения в системе ФОИВ, всякий раз нужно будет доказывать законодателям (депутатам Государственной Думы) необходимость внесения изменений в систему органов исполнительной власти. В этом смысле парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти будет существенно усилен. Наконец, частые упразднения органов исполнительной власти, переподчинение, перераспределение функций и полномочий, включение в ведение других исполнительных органов государственной власти имеют следствием выяснение смысла, достижений, успехов (или неудач) ранее действовавшей системы органов исполнительной власти, предложенной правительством страны. Таким образом, в некоторых случаях ненужность и неэффективность отдельных ранее образованных органов исполнительной власти становится очевидной. Данная констатация - основа для следующих критических обобщений и выводов.

Дискуссии с зарубежными учеными относительно порядка формирования системы и структуры центральных органов исполнительной власти, как правило, приводят к выводу, что существующий в России порядок формирования системы и структуры ФОИВ является в большей мере оптимальным и правильным. Следуя их логике, исполнительная власть (Президент РФ и Правительство РФ) формирует систему соответствующих органов и несет ответственность за качество и эффективность их организации и функционирования. Однако практика административных преобразований в этой сфере демонстрирует чрезмерные и малопонятные, порой скоротечные и без объяснения причин реформирования системы органов исполнительной власти. Получается, на практике нет никакой ответственности как за качество функционирования созданной системы органов исполнительной власти, так и за ее коренное изменение.

При изучении сложившихся на протяжении последних 25 лет организационно-правовых форм исполнительной власти, практики государственного управления в стране и деятельности исполнительных органов государственной власти невольно возникает вопрос: разве сложно всего лишь один раз глубоко поразмыслить над моделью системы и структуры исполнительных органов государственной власти и твердо решить данную проблему в законодательном акте? То есть законодатели должны мотивированно доказать необходимость существования в стране соответствующей системы исполнительных органов государственной власти, приоритетность образования конкретных федеральных министерств и иных органов государственного управления. Можно уверенно предположить, что политико-правовые условия развития страны могут создать основу для каких-то непредвиденных ранее реформаций системы управления. Это, конечно, возможно в сложных и переломных моментах исторического развития страны. Но в обычных условиях система органов исполнительной власти должна оставаться стабильной и трудноизменяемой самой исполнительной властью. В каждом конкретном случае автор реформ должен доказывать полезность, целесообразность и необходимость реализации предложений по изменению системы и структуры ФОИВ "в целях совершенствования государственного управления".

Рассмотрение существующей системы и структуры ФОИВ, до настоящего времени устанавливаемых указами Президента РФ, приводит к выводу, что они не лишены недостатков и обоснованно вызывают критические замечания со стороны не только ученых, но и политиков, а также должностных лиц и самих управленцев. Отсутствие концепции системы ФОИВ является причиной противоречивого развития этой системы, ее частой реорганизации и смены положений об органах государственного управления.

Очевидно, что и в будущем законодательство РФ о ФОИВ будет развиваться и совершенствоваться. По мнению ученых, разработка нового законодательства всегда была нацелена на обеспечение унификации видов органов и их систем, на приведение их организационно-правовых форм в соответствие с видом осуществляемой ими деятельности, на повышение эффективности деятельности этих органов в условиях рыночных отношений путем более четкого определения их полномочий; всегда ставилась задача поднять престиж этих органов и их воздействие на процесс осуществления совместных действий <23>.

<23> См.: Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 36.

Можно предположить, что в соответствии с конституционными положениями (п. "г" ст. 71 Конституции РФ) в будущем последует принятие федерального закона "О системе федеральных органов исполнительной власти", в котором целесообразно определить принципы образования системы этих органов, порядок ее формирования, главные организационно-правовые формы ФОИВ, наименования, компетенцию, определенную структуру, порядок взаимодействия между ними и другими государственными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями, иными организациями и гражданами. В связи с этим следовало бы восстановить в тексте Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" ст. 5 (далее - ФКЗ), которая была из него исключена (согласно ст. 5 система ФОИВ должна была определяться федеральным законом). Соответственно, Президент РФ или Председатель Правительства РФ предлагали бы для утверждения только структуру ФОИВ, действующих в тот или иной период, а также распределяли бы между структурными подразделениями установленной системы органов их функции, задачи, полномочия и компетенцию; в их полномочия входило бы также создание необходимых подразделений в органах исполнительной власти и территориальных органов в субъектах РФ. При этом стало бы невозможно правительственными решениями изменять саму систему ФОИВ, поскольку она устанавливалась бы в федеральном законе.

В конце 1990-х - начале 2000-х гг. учеными обсуждалась тематика разработки проекта федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти" <24>. Отмечалось, что его принятие диктовалось необходимостью упорядочения организации исполнительной власти и повышения эффективности государственного управления сферами и отраслями, а также установления четких взаимоотношений федеральных органов с исполнительными органами субъектов Федерации. Делались выводы <25>, что без этого закона невозможно начать практическое осуществление административной реформы, о которой в то время много говорилось в посланиях Президента РФ. В Послании Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" подчеркивалось, что "поставленная в предыдущих посланиях задача разработать программу административной реформы по-прежнему остается нереализованной. Причин тому может быть две: либо в нее был заложен концептуальный изъян, либо кому-то выгодно, чтобы в государственном аппарате оставалась неразбериха. Сегодня нам необходимо сообща выработать подходы к этой проблеме, позволяющие упорядочить систему и структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективность управления страной" <26>.

<24> См.: Федеральные законы и исполнительная власть // Журнал российского права. 1997. N 3. С. 18 - 19.
<25> См.: Законопроектные приоритеты Правительства России. Предложения ИЗиСП // Журнал российского права. 2000. N 2. С. 15.
<26> Послание Президента Российской Федерации "Россия на рубеже эпох" от 30 марта 1999 г. // Российская газета. 1999. 31 марта.

Однако в тот период, когда только обосновывалась административная реформа в стране, так и не удалось убедить законодателя в необходимости принятия федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти".

Система органов исполнительной власти РФ строится на основе конституционного принципа распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Это еще раз свидетельствует о том, что органы исполнительной власти субъектов Федерации проводят единую политику в сфере государственного управления, исполнения федеральных законов как Правительством РФ, так и правительствами республик - субъектов РФ, а также государственной администрацией других субъектов Федерации.

Конституция РФ упрочила вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий РФ (ст. 71) и предметов совместного ведения федеральных властей и субъектов Федерации (ст. 72). Законодательное закрепление единой системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77 Конституции РФ) ставит Правительство РФ во главу угла как государственный орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность всех государственных исполнительных органов, а также отвечающий за состояние управления делами общества. Обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации на основе строгого соблюдения Конституции РФ, сочетания интересов Федерации и ее субъектов является одной из первостепенных задач Правительства РФ.

Конституция РФ устанавливает систему органов исполнительной власти в РФ. Основным критерием систематизации этих органов является разграничение в Конституции полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции РФ) относятся установление системы ФОИВ, порядок их организации и деятельности, формирование ФОИВ. В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу должны приниматься федеральные законы (п. "н" ст. 72). Как было отмечено, до настоящего времени федеральный закон о системе федеральных органов исполнительной власти не принят, поэтому ее устанавливает своими указами Президент РФ (п. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). Именно в этом месте следует вспомнить первоначальный текст в уже упоминаемой ст. 5 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (которая просуществовала лишь две недели): "Система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом. Предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации в недельный срок после своего назначения".

Система <27> органов государственной власти субъектов РФ определяется этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые установлены федеральными законами.

<27> О соотношении понятий "система" и "структура" органов см., напр.: Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 31 - 32.

Система ФОИВ представляет собой совокупность органов государственного управления, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, имеющими свое специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и осуществления функций управления. В систему федеральных органов исполнительной власти включаются, таким образом, все органы, которые осуществляют функции государственного управления на федеральном уровне исполнительной власти. Однако органы другой ветви государственной власти (например, законодательной), которые в определенных пределах могут также осуществлять функции государственного управления, не входят в систему ФОИВ.

Под структурой ФОИВ в ст. 112 Конституции РФ понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству РФ.

Структура ФОИВ - это перечисление конкретных органов федеральной исполнительной власти, действующих в соответствующий период с указанием их подчиненности Правительству РФ или Президенту РФ. Таким образом, система органов - это необходимая совокупность органов государственного управления, а структура органов - реально действующая система органов федеральной исполнительной власти. Иначе говоря, "система органов" - это стратегическое понятие, отражающее необходимость создания конкретной совокупности государственных органов, тогда как понятие "структура" характеризует наличие определенной системы органов в тот или иной период. Систему органов целесообразно устанавливать в законе как относительно постоянную категорию. Структура органов может изменяться в течение деятельности даже одного Правительства РФ. Система органов является более широким понятием, чем их структура, ибо последняя зависит в основном от самой системы органов. Система органов - это избранная законодателем модель ФОИВ, а структура органов определяет конкретное устройство, внутреннее строение, распределение функций, задач и полномочий в системе государственного управления.

Важное значение имеет установление конкретной структуры ФОИВ, которая должна соответствовать принципам организации и функционирования исполнительной власти. При определении структуры федеральных органов исполнительной власти следует непременно учитывать многие факторы построения эффективного государственного управления, а именно: целесообразность в конкретных экономических и политических условиях создания того или иного органа; его пригодность к деятельности в сложившихся условиях; учет новых достижений в сфере технологии и техники управления; обязательность осуществления органами исполнительной власти всех важнейших функций государственного управления и наделения этих органов соответствующей компетенцией; учет функционального и территориального принципов управления, а также федеративного устройства государства; наличие особых горизонтальных связей между органами управления; важность традиционных связей в системе российского государственного управления; осуществление компетенции органов управления только на основе законов и во исполнение законов; разработка и утверждение организационной структуры каждого органа исполнительной власти.

Нужно отметить, что и после принятия Указа Президента от 21 мая 2012 г. N 636 в структуру федеральных органов исполнительной власти вносятся изменения и дополнения. Например, в связи с созданием в ноябре 2013 г. Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. N 1038 утверждено Положение об этом федеральном министерстве.

Можно без труда предположить, что уже в обозримом будущем, учитывая опыт реорганизации системы и структуры ФОИВ, в этой наиважнейшей части государственного управления произойдут перемены.

Таким образом, анализ нормативно-правового порядка формирования ФОИВ за последние 25 лет позволяет констатировать, во-первых, определенную логику и основные этапы развития административного законодательства, устанавливающего систему и структуру ФОИВ, во-вторых, создание конкретных видов организационно-правовых форм ФОИВ, в-третьих, сложности и противоречия административных процедур в формировании и функционировании ФОИВ, в-четвертых, потребность в глобальном обобщении данного опыта публичного администрирования с целью подготовки проекта соответствующего законодательного акта, который и определял бы надлежащую в организационном плане и эффективно действующую систему и структуру ФОИВ, в-пятых, целесообразность проведения модернизации системы и структуры ФОИВ в соответствии с конституционно-правовыми нормами, с использованием как сложившихся в России административных традиций в этой сфере публичного управления, так и позитивного зарубежного опыта формирования центральных органов государственного управления.

Хотелось бы надеяться, что некоторые положения настоящей статьи в определенной мере развивают один из главнейших тезисов Ю.Е. Аврутина, согласно которому необходимо наконец избавиться "от устоявшихся стереотипов отождествления государственного управления и администрирования, что тем более важно, поскольку недооценка таких процедур, как целеполагание, анализ и принятие решений, организация исполнения решений, прогнозирование и планирование, контроль и проверка исполнения, образующих управленческий процесс, является наиболее слабым местом деятельности публичной администрации, порождающим системные сбои в ее функционировании" <28>. А в завершение этой статьи вполне можно согласиться с Юрием Ефремовичем в том, что в процессе модернизации и реформирования системы публичного управления в стране "теоретические конструкции должны предвосхищать юридические конструкции позитивного права, обеспечивать их научную обоснованность <29>. Это в полной мере относится и к идее учреждения системы ФОИВ в стране посредством законодательного регулирования.

<28> Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. N 8. С. 24.
<29> Аврутин Ю.Е. Перспективы формирования государственной политики в сфере организационно-правового строительства системы МВД России: доктринальные основания и формы реализации // Вестник ВГУ. Серия "Право". 2016. N 3 (26). С. 62.

Литература

  1. Аврутин Ю.Е. К вопросу об оптимизации терминологии теории государственного управления и административного права в контексте понимания эффективного, надлежащего, разумного публичного управления // Журнал российского права. 2016. N 7. С. 90 - 94.
  2. Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. N 8. С. 18 - 28.
  3. Аврутин Ю.Е. Государство и право. Теория и практика: Учебное пособие. 2-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009.
  4. Аврутин Ю.Е. Перспективы формирования государственной политики в сфере организационно-правового строительства системы МВД России: доктринальные основания и формы реализации // Вестник ВГУ. Серия "Право". 2016. N 3 (26). С. 58 - 73.
  5. Аврутин Ю.Е. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и административном праве. Избранные размышления; вступит. статья д-ра юрид. наук, проф. Ю.Н. Старилова. СПб.: Юридический центр, 2017.
  6. Аврутин Ю.Е. Нужна ли стратегия организационно-правового строительства полиции? (Размышления о некоторых проблемах реформирования МВД России) // Административное право и процесс. 2017. N 3.
  7. Административные процедуры: Монография / Отв. ред. Л.Л. Попов, С.М. Зубарев. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017.
  8. Бачило И.Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. М., 2012. С. 245 - 262.
  9. Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. N 3. С. 12 - 22.
  10. Давыдов К.В. Проект Федерального закона "Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации" // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. N 5. С. 56 - 90.
  11. Законопроектные приоритеты Правительства России. Предложения ИЗиСП // Журнал российского права. 2000. N 2.
  12. Зорькин В.Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика: Монография. М.: Норма, 2017.
  13. Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования. М., 2012. С. 11 - 22.
  14. Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 3 - 10.
  15. Понкин И.В. Теория государственного управления: содержание понятия "порядок" // Административное право и процесс. 2016. N 11. С. 8 - 10.
  16. Послание Президента Российской Федерации "Россия на рубеже эпох" от 30 марта 1999 г. // Российская газета. 1999. 31 марта.
  17. Приходько М.А. Реформа центральных учреждений государственного управления и создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века // Правоведение. 2000. N 5. С. 187 - 197.
  18. Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 31 - 36.
  19. Сборник законов об административных процедурах. М.: Инфотропик Медиа, 2016.
  20. Старилов Ю.Н. Система федеральных органов исполнительной власти: формирование в порядке транспарентного законотворчества или правительственных процедур? // Вестник ВГУ. Серия "Право". 2016. N 3 (26). С. 16 - 57.
  21. Туровская В.А. О проблеме некорректного наименования федеральных служб (на примере федеральных служб, обеспечивающих защиту прав потребителей в сфере торговли) / В.А. Туровская, К.А. Корчагина // Российская юстиция. 2016. N 5. С. 52 - 54.
  22. Федеральные законы и исполнительная власть // Журнал российского права. 1997. N 3. С. 18 - 19.
  23. Черкасов К.В., Захаревич Д.А. Некоторые вопросы формирования открытого государственного администрирования в современной России // Административное право и процесс. 2016. N 7. С. 5 - 9.
  24. Шершеневич Г.Ф. Избранное. М.: Статут, 2016.