Мудрый Юрист

Борьба с экстремизмом средствами прокурорского надзора

А. Винокуров, начальник отдела управления методического обеспечения Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

25 июля 2002 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности", который спустя десять дней после его официального опубликования вступил в силу. Закон поставил точку в затянувшемся споре противоборствующих политических сторон о правовой природе экстремизма. Этому явлению, в последние годы распространившемуся в ряде государств и представляющему несомненную угрозу правопорядку, в том числе и в России, дана правовая оценка.

Не касаясь характеристики конкретных действий, являющихся слагаемыми экстремизма, хотелось бы основное внимание уделить вопросу участия органов прокуратуры в противодействии экстремистской деятельности. В этой связи примечательно, что ст. 4 Закона, говоря о субъектах противодействия экстремистской деятельности, органы прокуратуры не упоминает. Вместе с тем рассматриваемый Закон в последующих статьях называет органы прокуратуры в числе органов, находящихся без преувеличения на передовом рубеже борьбы с экстремизмом. Прежде всего это выражается в предоставлении прокурорам дополнительных полномочий, направленных как на пресечение, так и на устранение проявлений экстремизма. Постараемся проанализировать эти полномочия с точки зрения их соотносимости с нормами Закона о прокуратуре.

Прежде всего уточним: ч. 1 ст. 3 Закона о прокуратуре устанавливает, что полномочия прокуроров могут определяться другими федеральными законами, поэтому наделение их дополнительными средствами реагирования на выявленные нарушения законов в общем-то нужно приветствовать, особенно на фоне периодически разгорающихся политических споров о сворачивании общенадзорной деятельности прокуроров. В контексте сказанного на фоне серьезных проблем, поставленных перед всей правоохранительной системой и судами вступлением в силу УПК РФ, неожиданным "подарком" выглядит расширение юрисдикции прокуроров в сфере административного преследования. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 28.4 управомочил прокурора выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении даже в отношении граждан и юридических лиц, которые Законом о прокуратуре не отнесены к субъектам надзора, что автоматически выводит из числа правовых регуляторов прокурорской деятельности ст. 25 этого Закона.

Схожая ситуация наблюдается и с Законом о противодействии экстремистской деятельности. Так, ст. 6 этого Закона несколько по-иному раскрывает сущность такого правового средства прокурорского надзора, как предостережение. Основанием для объявления предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности является наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности. Таким образом, прокурору для принятия решения о применении этого правового средства необходимо исходить из критериев, положенных ст. 1 Закона о противодействии экстремистской деятельности в основу определения экстремизма. Очевидно, что не во всех случаях наличие информации, получена ли она оперативным путем или вследствие обращения в органы прокуратуры заинтересованных лиц, будет поводом для немедленного реагирования. Дело в том, что понятие экстремистской деятельности сформулировано достаточно лаконично, а потому прокурору может потребоваться консультация специалистов, причем не только правоведов, но и историков, этнографов и т.д.

Взвешенность принимаемого прокурором решения об объявлении предостережения обусловливается и возможностью обжаловать решение прокурора в суд. С точки зрения вопроса о защите прав несостоявшегося "экстремиста" от незаконных посягательств со стороны прокурора установление судебного порядка обжалования прокурорского решения, по нашему мнению, не имело смысла, поскольку сам факт объявления предостережения не влечет для адресата никаких существенных ограничений, а также, будучи индивидуальным, не подрывает репутации лица.

В то же время, в отличие от ст. 25.1 Закона о прокуратуре, ст. 6 рассматриваемого Закона содержит существенное дополнение. Речь идет об отсутствии в готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, оснований для привлечения к уголовной ответственности. В самом деле, уголовное право оперирует таким понятием, как неоконченное преступление, и этот институт достаточно широко применяется на практике. Это обстоятельство напрасно не было изначально закреплено в ст. 25.1 Закона о прокуратуре.

В отношении субъектов, которым прокурор вправе объявить предостережение, также есть некоторые расхождения со ст. 25.1 Закона о прокуратуре, который допускает принятие такого решения только в отношении должностных лиц, не раскрывая содержание этого понятия, как это сделано, скажем, в ст. 2.4 КоАП РФ. По Закону о противодействии экстремистской деятельности прокурор вправе объявить в письменной форме предостережение о недопустимости такой деятельности руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам с указанием оснований объявления предостережения. Следует предположить, что под "другими соответствующими лицами" понимаются физические лица, которые могут готовить противоправные действия, содержащие признаки экстремистской деятельности, при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности.

Что касается вопроса реализации названного полномочия, то он решается в зависимости от компетенции прокурора соответствующего уровня, начиная с Генерального прокурора РФ и заканчивая прокурором районного (городского) звена.

Достаточно неудачной, порождающей немало вопросов и затрагивающей в определенной степени каноны прокурорского надзора, является ст. 7, предоставляющая прокурору право выносить предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. С одной стороны, сопоставляя названное полномочие прокурора с сущностью предостережения, можно выявить ряд схожих позиций. Прежде всего, и тот и другой акт реагирования объявляется (выносится) как предостережение (предупреждение) о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. С другой стороны, законодатель разграничил основания реагирования, установив достаточным условием для объявления предостережения подготовительную стадию, а для вынесения предупреждения - признаки экстремизма. Предупреждение выносится не конкретному лицу, а коллективному органу.

Следует обратить внимание и на следующее. Во-первых, какая была необходимость вводить такое новое для прокурора средство реагирования - предупреждение? Ведь при наличии нарушений закона прокурор в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносит представление об их устранении, причем срок для принятия конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, составляет не более месяца. Статья 7 Закона о противодействии экстремизму предусматривает установление в предупреждении срока для устранения нарушений не менее двух месяцев со дня его вынесения.

Во-вторых, аналогичное предупреждение в рамках названной статьи может быть вынесено органом юстиции. Это, по нашему мнению, правильная мера реагирования для компетентного органа, который в силу приданных ему функций осуществляет контроль за деятельностью общественных, в том числе религиозных, объединений. Кроме того, предупреждение как властное полномочие характерно именно для контролирующих органов, входящих в структуру органов исполнительной власти. Таким образом, решение законодателя выглядит по меньшей мере странным и приводит к дублированию полномочий двух государственных органов.

В сложившейся ситуации прокурорам, очевидно, придется отказаться от внесения представлений об устранении нарушений закона и нарабатывать практику вынесения предупреждений. Это повлечет за собой жалобы в суды общей юрисдикции. В связи с этим необходимо учитывать, что предупреждение может быть обжаловано в суд в течение установленного в нем срока для устранения нарушений.

Статья 7 Закона о противодействии экстремизму закрепляет алгоритм дальнейших действий прокурора или органа юстиции. Так, если предупреждение не было признано судом незаконным, а также если в установленный в нем срок общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, необходимо обращаться в суд с заявлением о ликвидации таких организаций или объединений или об их запрете, если они не являются юридическими лицами. Думается, что в случае с установлением годичного срока рецидива экстремистской деятельности законодатель смягчил тяжесть ответственности. Необходимо было жестко определить, что повторное проявление фактов экстремизма (независимо от времени) является достаточным основанием для осуществления ликвидационной процедуры.

В ст. 8 Закона о противодействии экстремистской деятельности закреплено, что в случае распространения через средство массовой информации экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности признаков экстремизма, учредителю и (или) редакции (главному редактору) средства массовой информации Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами наряду со специально уполномоченным государственным органом, осуществляющим регистрацию средства массовой информации, а равно федеральным органом исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, выносится в письменной форме предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов или осуществления экстремистской деятельности. Здесь, как видим, органы прокуратуры в своей деятельности также обречены дублировать органы исполнительной власти путем применения несвойственной им формы реагирования.

Закон устанавливает, что срок для устранения средством массовой информации указанных в предупреждении нарушений не может быть менее десяти дней со дня его вынесения. Основания прекращения деятельности средства массовой информации аналогичны основаниям, предусмотренным для общественных организаций. При этом также обращает на себя внимание заложенный законодателем неадекватный двенадцатимесячный срок для совершения повторного правонарушения как основание для прекращения деятельности СМИ.

В контексте сказанного необходимо отдельно рассмотреть формулировки ст. ст. 7 и 8 Закона о противодействии экстремистской деятельности в отношении установления сроков для устранения нарушений общественным объединением или средством массовой информации. Закон предусматривает, что он (срок) устанавливается, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений. Возникает вопрос: а если невозможно, то какой прок от такой меры реагирования? Представляется, что прокурор в любом случае должен ставить вопрос об устранении указанных в предупреждении нарушений, как это делается при внесении представления об устранении нарушений закона. Вот только постановка в данном случае вопроса о дисциплинарной ответственности виновных субъектов проблематична.

Таким образом, прокурор при выборе средств реагирования встает перед дилеммой: либо вносить представление об устранении нарушений закона со всеми сопутствующими ему атрибутами, но без судебной перспективы дальнейшего разрешения вопроса, либо идти предложенным законодателем новым путем, дублируя полномочия органов исполнительной власти.

Статьи 9 и 11 рассматриваемого Закона предусматривают дополнительные основания для инициации Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами вопроса перед судом о ликвидации общественного и иного объединения или запрещении его деятельности, а также для прекращения деятельности средства массовой информации. К их числу Закон относит сопутствующее осуществлению экстремистской деятельности нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создание реальной угрозы причинения такого вреда. Прокурор в соответствии со ст. 10 Закона вправе ставить в заявлении вопрос о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом дела по существу. При этом аналогичными полномочиями наделены соответственно органы юстиции и органы по контролю за деятельностью СМИ.

Наконец, ст. 13 Закона о противодействии экстремистской деятельности наделяет прокурора еще одним новым полномочием: прокурор при наличии, по его мнению, в печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалах установленных в этой статье признаков вносит в федеральный суд по месту нахождения организации представление об установлении наличия в информационных материалах таких признаков. Положительное решение суда служит основанием для изъятия нереализованных материалов. Повторное в течение двенадцати месяцев издание экстремистских материалов приводит к лишению права на ведение издательской деятельности.

Исходя из смысла ч. 4 ст. 13 Закона, контроль за нераспространением признанных экстремистскими информационных материалов возлагается на органы юстиции, которым направляется копия вступившего в законную силу решения суда. Им же, очевидно, должно быть вменено в обязанность ведение федерального списка экстремистских материалов.

Контроль за соблюдением законодательства о противодействии экстремизму при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования в соответствии со ст. 16 Закона возложен на органы внутренних дел, которые обязаны принимать надлежащие меры по предупреждению и пресечению проявлений такой деятельности в связи с организацией и проведением массовых мероприятий.

Таковы полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. Необходимо также учитывать, что законодательством установлена административная и уголовная ответственность за экстремистскую деятельность, в связи с чем в предусмотренных законом случаях прокурор решает вопрос о возбуждении производства об административном правонарушении или уголовного дела.

Очевидно, что правоприменительная практика поднимет гораздо больше вопросов, чем это сделано в настоящей статье. Безусловно, рассмотренная сфера найдет свое отражение в руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ. Будут разработаны методики осуществления прокурорского надзора на этом участке. В любом случае Закон о противодействии экстремистской деятельности - серьезный шаг по укреплению правопорядка в стране, поддержанию стабильности в обществе, и в претворении его в жизнь существенная роль отведена органам прокуратуры.