Налоговые правонарушения по новому кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях

Овчарова Е.В., юрисконсульт ООО "Пепеляев, Гольцблат и партнеры", канд. юрид. наук.

С 1 июля 2002 года вступает в силу Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в котором детально урегулированы как общие правила привлечения к ответственности, так и порядок производства по делам об административных правонарушениях. Это обеспечивает, с одной стороны, всестороннее, полное и объективное рассмотрение всех обстоятельств дела в установленном законом порядке, а с другой стороны - соблюдение конституционных норм и принципов при привлечении лиц к ответственности, одновременно являющихся гарантиями прав этих лиц: это принципы законности, презумпции невиновности, право на защиту и т.д. Однако составы правонарушений налогоплательщиков и налоговых агентов, ответственность за совершение которых предусмотрена сейчас в Налоговом кодексе РФ, не включены в КоАП РФ. Ответственность за их совершение остается в НК РФ и так и будет применяться к налогоплательщикам и налоговым агентам в порядке, предусмотренном в НК РФ.

Полагаем, что подобного рода изъятие необоснованно и не позволит искоренить противоречащую Конституции РФ и федеральным законам правоприменительную практику привлечения налогоплательщиков и налоговых агентов к ответственности при отсутствии в законе порядка привлечения их к ответственности и процедур получения доказательств по делу о налоговом правонарушении.

В ст. ст. 15.3 - 15.9, 15.11 КоАП предусмотрена административная ответственность должностных лиц организаций-налогоплательщиков, налоговых агентов и банков за налоговые правонарушения, составы которых в большинстве своем аналогичны составам налоговых правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена в гл. гл. 16, 18 НК РФ для организаций-налогоплательщиков, налоговых агентов и банков. Это нарушение организацией срока постановки на учет в налоговом органе, уклонение организации от постановки на учет в налоговом органе (ст. ст. 116, 117 НК РФ; ст. 15.3 КоАП РФ); нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке (ст. 118 НК РФ; ст. 15.4 КоАП РФ); нарушение сроков представления налоговой декларации (ст. 119 НК РФ; ст. 15.5 КоАП РФ); непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. ст. 126, 129.1 НК РФ; ст. 15.6 КоАП РФ); нарушение порядка открытия налогоплательщику счета в банке (ст. 132 НК РФ; ст. ст. 15.4, 15.7 КоАП РФ); нарушение банком срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора, решения (инкассового поручения) о взыскании налога и сбора (ст. 133, п. 1 ст. 135 НК РФ; ст. 15.8 КоАП РФ); неисполнение банком решения налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента (ст. 134 НК РФ; ст. 15.9 КоАП РФ). С 1 июля 2002 года при нарушении налогового законодательства организация привлекается к ответственности по основаниям и в порядке, установленным НК РФ, а непосредственно виновное в совершении организацией налогового правонарушения должностное лицо - по основаниям и в порядке, предусмотренным КоАП РФ. При этом большинство составов налоговых правонарушений организаций и должностных лиц сформулированы в НК РФ и в КоАП РФ аналогичным образом.

Таким образом, с 1 июля 2002 г. в большинстве случаев снимается существовавшая ранее проблема различной правовой квалификации одних и тех же противоправных деяний для организаций и для должностных лиц. Однако ответственность за нарушение правил бухгалтерского учета для организаций по ст. 120 НК РФ и для должностных лиц по ст. 15.11 КоАП РФ имеет различные правовые основания. Различия заключаются в содержании противоправных деяний, за которые предусмотрена ответственность в ст. 120 НК РФ "Грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения" и в ст. 15.11 КоАП РФ "Грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности". В ст. 120 НК РФ под грубым нарушением правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения понимается отсутствие документов бухгалтерского учета и систематическое (два раза и более в течение календарного года) несвоевременное или неправильное отражение на счетах бухучета и в отчетности объектов бухгалтерского учета. В ст. 15.11 КоАП РФ под грубым нарушением правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности понимается искажение сумм начисленных налогов и сборов не менее чем на 10 процентов; искажение любой статьи (строки) формы бухгалтерской отчетности не менее чем на 10 процентов. Таким образом, частично проблема различия в квалификации одних и тех же противоправных деяний организаций и их должностных лиц остается. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2001 года N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее по тексту - Вводный закон) с 1 июля 2002 года признается утратившим силу пункт 12 статьи 7 Закона РФ от 21 марта 1991 года N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации", предусматривающий административную ответственность должностных лиц организаций за налоговые правонарушения.

С 1 июля 2002 года должностные лица организаций - руководители и их заместители, главные бухгалтеры и их заместители привлекаются к административной ответственности только за налоговые правонарушения, ответственность за которые предусмотрена в КоАП РФ, и в порядке, установленном в КоАП РФ. Согласно ст. 2 Вводного закона с 1 июля 2002 года признаются утратившими силу пункт 4 ст. 91 и ст. 124 НК РФ, в которых установлена ответственность за незаконное воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа, таможенного органа, органа государственного внебюджетного фонда, проводящего налоговую проверку, на территорию и в помещение налогоплательщика или налогового агента, а также признается утратившим силу п. 3 ст. 126 НК РФ об ответственности физического лица за непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля. Эти составы включены в ч. 1 ст. 19.4 и в ст. 19.7 КоАП РФ, которые носят общий характер и предусматривают ответственность должностных лиц организаций соответственно за неповиновение законному распоряжению или требованию и воспрепятствование осуществлению служебных обязанностей должностными лицами органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), и за непредставление сведений (информации), представление которых предусмотрено законом, представление неполных и искаженных сведений (информации) в государственный орган (должностному лицу). Единственный состав налогового правонарушения, за совершение которого в КоАП РФ установлена ответственность организаций-налогоплательщиков, содержится в ст. 16.22 КоАП РФ, в которой предусматривается административная ответственность должностных лиц организаций и юридических лиц за неуплату в установленные сроки налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ. При этом п. 2 ст. 122 НК РФ, предусматривающий ответственность за аналогичное налоговое правонарушение, в соответствии с общими положениями Вводного закона с 1 июля 2002 года не применяется.

За налоговые правонарушения в КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде штрафа, размер которого для должностных лиц организаций за различные правонарушения варьируется от 5 до 50 минимальных размеров оплаты труда. За неуплату в установленные сроки налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ, административный штраф по ст. 16.22 КоАП РФ для должностных лиц предусмотрен в размере от одной десятой до двукратного размера неуплаченных налогов и сборов, а для юридических лиц - от одной второй до двукратной суммы неуплаченных налогов и сборов. Дела о налоговых правонарушениях должностных лиц, ответственность за совершение которых предусмотрена в ст. ст. 15.3 - 15.9, 15.11, ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.7 КоАП РФ, возбуждаются должностными лицами налоговых органов в форме составления протокола об административном правонарушении при непосредственном обнаружении ими правонарушений, а также при получении ими материалов о правонарушениях из других государственных органов, от общественных организаций, средств массовой информации, физических и юридических лиц. Рассматриваются же эти дела мировыми судьями, а при осуществлении производства по ним в форме административного расследования судьями районных судов.

По делу о налоговом правонарушении, предусмотренном в ст. 16.22 КоАП РФ, полномочиями на составление протокола и на рассмотрение дела об административном правонарушении наделены начальники таможен, региональных таможенных управлений и их заместители, а также председатель ГТК и его заместители. В случаях если после выявления налогового и таможенного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, указанными должностными лицами налоговых органов и таможенных органов выносится определение о возбуждении дела и проведении административного расследования, срок которого не может превышать один месяц, а в исключительных случаях продлевается руководителем налогового органа на срок не более одного месяца. При проведении административного расследования по делу о правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена в ст. 16.22 КоАП РФ (неуплата в срок налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу РФ), срок административного расследования может быть продлен начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении направляется судье или должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента его составления. Дело рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения протокола и других материалов дела. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку должностному лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, либо высылается указанным лицам в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд, а вынесенное должностным лицом таможенного органа - в вышестоящий таможенный орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 16.22 КоАП РФ и совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Жалоба подается судье или должностному лицу, вынесшим постановление по делу, которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела на рассмотрение в соответствующий суд, вышестоящему должностному лицу. Срок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении составляет десять дней со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу. По результатам рассмотрения жалобы выносится решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении. Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока для его обжалования либо для обжалования решения по жалобе, если постановление по делу или решение по жалобе не было обжаловано, либо немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе на постановление, если этим решением не отменяется вынесенное постановление. С момента вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении оно подлежит исполнению. По делам о налоговых правонарушениях принимаются постановления о наложении административного штрафа, который должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. При неуплате административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности, в тридцатидневный срок сумма штрафа взыскивается с него в принудительном порядке за счет его денежных средств, а при невозможности обращения взыскания на денежные средства - за счет иного имущества данного лица.

В КоАП РФ обращают на себя внимание чрезвычайно короткие сроки для рассмотрения дела о налоговом правонарушении и жалобы на постановление по делу, которые установлены без учета реальной нагрузки должностных лиц налоговых, таможенных органов и судей. Кроме того, десятидневный срок для обжалования является крайне недостаточным и пресекательным, т.е. если он пропущен лицом, в отношении которого вынесено постановление по делу, этот срок может быть восстановлен только по ходатайству данного лица судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу. Решение вопроса о восстановлении срока для обжалования в КоАП РФ не обусловлено необходимостью учета каких-либо обстоятельств, с которыми связан пропуск срока для обжалования, и полностью зависит от усмотрения судьи или должностного лица, правомочных рассматривать жалобу. При таких обстоятельствах возможны существенные ограничения права на обжалование постановления по делу об административном правонарушении.

В ч. 1, 2 ст. 4.5 КоАП РФ установлен годичный срок давности привлечения к административной ответственности за совершение налоговых и таможенных правонарушений. Постановления по делам о налоговых и таможенных правонарушениях не могут быть вынесены по истечении одного года со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - со дня его обнаружения. В этом случае производство по делу не может быть начато, а начатое производство по делу подлежит прекращению. Постановление о прекращении производства по делу о налоговом правонарушении в связи с истечением срока давности привлечения к ответственности может быть вынесено либо до передачи дела на рассмотрение - должностными лицами налоговых и таможенных органов, уполномоченными на составление протокола об административном правонарушении, либо на стадии рассмотрения дела - судьей или должностным лицом таможенного органа, рассматривающим данное дело.