Мудрый Юрист

Свобода доступа к образованию в России

Право на образование занимает важное положение в системе прав и свобод человека, является необходимым фактором развития не только личности и интеллектуального потенциала страны, но и политической и экономической системы общества.

Одной из целей набирающей силу реформы в области образования является улучшение ситуации в России в области свободы доступа к образованию. Ущемление прав тех или иных лиц не всегда прямо вытекает из предписаний закона. Особую отрицательную роль для реализации права на свободное получение образования в России играет фактическая дискриминация, являющаяся следствием проводимой социально-экономической политики в целом.

Часть 1 ст. 43 Конституции РФ гласит: "Каждый имеет право на образование". Такая же формулировка содержится в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека. Данная норма Конституции РФ признает, что каждый человек обладает свободным доступом к образованию.

Важно отметить, что в ст. 43 Конституции РФ, как и в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, для характеристики субъекта права на образование используется слово "каждый". Это означает, что действие названной нормы распространяется как на граждан РФ, так и на иностранных граждан и лиц без гражданства. В то же время в Законе РФ "Об образовании", например в ст. 5, говорится именно о гражданах как обладателях прав в сфере образования, что является противоречием по отношению к конституционным нормам. Однако вследствие того, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие (ч. 1 ст. 15 Конституции), все права, которыми Закон РФ "Об образовании" <*> наделяет граждан РФ, имеют, в свою очередь, и иностранные граждане, и лица без гражданства.

<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341; 2000. N 30. Ст. 3120; N 33. Ст. 3348; 2002. N 7. Ст. 634; Российская газета. 28.06.2002.

В правовой системе России существуют и другие нормативные акты, ограничивающие права иностранных граждан и лиц без гражданства на образование. Например, согласно п. 2 Постановления Правительства РФ "О развитии сотрудничества с зарубежными странами в области образования" от 28 октября 1995 г. N 1039 <*> устанавливается лимит на прием иностранных граждан в образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования РФ на компенсационной основе - 3000 человек в год.

<*> СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4317.

В то же время в европейском законодательстве (например, в Германии) лица, прибывающие из зарубежных стран с целью получения образования, и иностранные граждане, проживающие в стране на законных основаниях длительное время (резиденты), обладают неодинаковыми правами. Особенность последней категории иностранных граждан заключается, главным образом, в том, что они платят налоги, за счет которых содержится государственная система образования. Следовательно, для обеспечения прав иностранцев-резидентов и граждан РФ представляется целесообразным закрепить в Законе РФ "Об образовании" (в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) запрет на получение бесплатного образования иностранными гражданами-нерезидентами.

Таким образом, с принятием Конституции РФ в 1993 году наступил очередной этап в процессе расширения круга субъектов права на образование. Если в ст. 17 Конституции РСФСР 1918 г. это право закреплялось лишь за рабочими и беднейшими крестьянами, а в Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. правом на образование наделялись граждане СССР, то в Конституции 1993 г. произошло окончательное оформление права на образование как права человека. Это соответствует международно-правовым стандартам, согласно которым государства должны обеспечивать право на образование в отношении апатридов (ст. 22 Конвенции о статусе апатридов), беженцев (ст. 22 Конвенции о статусе беженцев) <*>, иностранцев (ст. 3 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования).

<*> Конвенция ратифицирована Российской Федерацией. См.: Постановление Верховного Совета РФ "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и протоколу, касающемуся статуса беженцев" от 13 ноября 1992 г. N 3876-1.

Положения ч. 1 ст. 43 Конституции РФ находятся во взаимосвязи с нормой, содержащейся в ч. 2 ст. 19 Конституции, о запрете любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Статья 1 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования от 19 декабря 1960 года закрепляет определение дискриминации в области образования - это различие, исключение, ограничение или предпочтение по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, экономического положения или рождения, которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства отношения в области доступа к образованию, уровня и качества обучения, а также условий, в которых оно ведется.

В Конституции РФ нет дискриминационных норм, касающихся права на образование. Однако этот факт, а также отсутствие в законодательстве в области образования дискриминационных норм, за исключением нарушений прав на образование апатридов и иностранных граждан, еще не говорят об установлении равноправия в этой сфере.

Важно, чтобы прием в образовательные учреждения и, главное, сам образовательный процесс обеспечивали равенство возможностей. При этом, как отмечено в п. 1.3 Рекомендаций N R(98)3 Комитета министров государствам - членам Совета Европы по проблеме доступности высшего образования (приняты Комитетом министров 17 марта 1998 г.), речь идет не только об официально декларируемом равенстве или равенстве де-юре и отсутствии дискриминации, но также и о полном и действительном равенстве, позволяющем каждому развивать и использовать свои потенциальные возможности.

Экономические неурядицы в нашей стране породили такое явление, как массовая фактическая дискриминация, выражающееся в весьма неодинаковом материально-техническом обеспечении учебных заведений, разной квалификации преподавательского состава. С особыми трудностями сталкиваются жители сел и отдаленных местностей.

Большинство российских школ - сельские. Реструктуризация школы на селе не должна определяться задачей экономии бюджетных средств, поскольку во множестве сельских местностей именно школа выполняет функции основного центра социокультурной жизни.

Нередко высказывается мнение (в том числе и на уровне Правительства РФ), что "панацеей" от всех бед сельского образования (а именно: небольшое число учащихся в каждой школе, неукомплектованность кадрами, низкая материально-техническая обеспеченность) является резкое уменьшение числа сельских школ путем создания более крупных образовательных центров. Декларируется обеспечение проезда школьников до места нахождения подобных образовательных учреждений (система "школьный автобус").

Действительно, не вызывает сомнений необходимость закрытия школ, в которых учится 1 - 2 человека на каждой из ступеней обучения. Но применение подобных мер в масштабах страны приведет к массовому вымиранию деревень, еще большему разрыву социальных связей и обеднению культурного уровня народов. Между тем существуют альтернативные способы решения проблем сельского образования: введение института земского учителя широкого профиля, модели "выездной учитель", создание социокультурных комплексов (включающих в себя, помимо прочего, библиотеку, школу, детский сад, оснащенный компьютером, по возможности подключенным к сети Интернет). Эти и другие комплексные и продуманные действия могут дать сельским жителям подлинный доступ к образованию и способствовать, с одной стороны, национальной интеграции, с другой - сохранению самобытных черт народов России.

Обоснованные опасения вызывает также еще один факт. В Методических рекомендациях по подготовке проведения эксперимента по реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности, разработанных Министерством образования РФ в 2001 г. и одобренных Постановлением Правительства РФ N 871 от 17 декабря 2001 г. "О реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности" <*>, к основным направлениям реструктуризации сети общеобразовательных учреждений в сельской местности отнесено развитие сети негосударственных общеобразовательных учреждений и приведение сети государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в соответствие с изменяющейся демографической ситуацией и расселением. Думается, что на практике это может воплотиться в закрытие ряда малокомплектных сельских школ и в вытеснение из системы сельского образования теперь уже не только государства, но и органов местного самоуправления, а следовательно, в фактическое лишение жителей села возможности получения бесплатного основного общего образования.

<*> СЗ РФ. 2001. N 52 (Часть II). Ст. 4976.

Законодатель предпринимает попытки по устранению фактической дискриминации. Однако при этом необходимо не допускать нарушения других прав человека. Так, на основании положений п. 13 ст. 39 Закона РФ "Об образовании", ст. 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" <*> и п. 7 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" вводится запрет на приватизацию находящихся в сельской местности жилых помещений государственных и муниципальных образовательных учреждений и высших учебных заведений. Законодатель обосновывал его необходимостью сохранения системы государственного образования и закрепления государственных гарантий конституционного права на образование, с тем чтобы в условиях дефицита финансовых средств, выделяемых на социальные нужды, в том числе на строительство жилья, обеспечить возможность привлечения граждан, занятых в сфере образования, к работе в сельской местности.

<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1922; Российская газета. 14.04.1999.

Однако, как справедливо отметил Конституционный Суд в своем Постановлении по делу о проверке конституционности положений названных выше правовых актов от 24 октября 2000 г. N 13-П <*>, "этот запрет не способствует выполнению поставленных законодателем задач: жилые помещения, заселенные до вступления в силу оспариваемых положений, не подлежат освобождению гражданами - работниками сферы образования, не состоящими более в трудовых отношениях с образовательным учреждением, без предоставления им иного жилого помещения; их правовой режим не может быть изменен путем перевода в иной статус (например, статус служебных помещений)". "Следовательно, - отмечает Конституционный Суд, - избранные законодателем исходя из указанных целей правовые средства, ограничивая проживающих в сельской местности граждан - работников сферы образования в праве на приватизацию по признаку места жительства и рода деятельности, не могут способствовать выполнению государством обязанности по обеспечению права на образование и по созданию условий для его реализации и потому являются чрезмерными". Таким образом, названные положения противоречат ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

<*> Российская газета. 31.10.2000.

Каждое общество заинтересовано в том, чтобы все члены общества вне зависимости от их желаний были интегрированы в это общество, нацелены на его модернизацию и защиту, а не на противопоставление ему. Именно поэтому Конституция РФ устанавливает в п. 4 ст. 43 обязательность получения основного общего образования и обязывает родителей или лиц, их заменяющих, обеспечивать получение детьми основного общего образования. Родители или лица, их заменяющие, играют исключительную роль в получении человеком основного общего образования, так как в соответствии с п. 5 ст. 19 Закона РФ "Об образовании" предельный возраст обучающихся для получения основного общего образования в общеобразовательном учреждении по очной форме обучения - восемнадцать лет. Предельный возраст может быть увеличен в соответствии с п. п. 10 - 12 ст. 50 Закона РФ "Об образовании" лишь в отношении детей и подростков с отклонениями в развитии, с девиантным поведением, а также в отношении граждан, содержащихся в исправительных учреждениях.

Устанавливая обязательность получения основного общего образования, Конституция не содержит положения о максимальном возрасте человека, обремененного этой обязанностью. Таким образом, эта обязанность лежит на человеке до момента ее исполнения, причем на родителях или лицах, их заменяющих, обязанность по обеспечению выполнения этой обязанности лежит до того момента, когда лицу исполнится 18 лет. Такой вывод можно сделать на основании нормы, содержащейся в ст. 60 Конституции РФ: "Гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет". Однако согласно п. 4 ст. 19 Закона РФ "Об образовании" обязанность получить основное общее образование лежит на человеке до достижения им возраста пятнадцати лет, а п. 6 данной статьи закрепил возможность оставления общеобразовательного учреждения обучающимся, достигшим пятнадцатилетнего возраста (при согласии родителей или законных представителей и местного органа управления образованием).

К сожалению, Конституция РФ, закрепляя возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом, не содержит положений, касающихся возможности прекращения конституционных обязанностей по отношению к определенному кругу лиц. На мой взгляд, в случаях, подобных рассматриваемому, федеральным законом может быть установлена возможность прекращения конституционных обязанностей. Это соответствует одной из основ конституционного строя России, закрепленной в ст. 2: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Поэтому цели повышения образовательного и культурного уровня, патриотизма в обществе, воспитания гражданственности (а это является общественным назначением данной конституционной обязанности) не должны становиться препятствием для осуществления прав и свобод человека и гражданина. Человек, достигший пятнадцатилетнего возраста, который осознает последствия оставления общеобразовательного учреждения, не может быть лишен этого права, так как причиной ухода обычно является острая необходимость в оплачиваемом труде в целях выживания, обеспечения достойной жизни. А ведь в конечном итоге политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ).

Кроме того, установление в Законе РФ "Об образовании" максимального возраста лица, при котором оно несет обязанность по получению основного общего образования, соответствует нормам международного права. Согласно п. 3 ст. 27 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. <*> государство должно установить "возрастной минимум, до которого среднее образование является обязательным и который не может быть ниже установленного законом в соответствии с международно признанными стандартами минимального возраста приема на работу". Минимальный возраст приема на работу в соответствии с п. 3 ст. 2 Конвенции МОТ N 138 "О минимальном возрасте при приеме на работу" составляет пятнадцать лет <**>.

<*> Конвенция ратифицирована Российской Федерацией. См.: Федеральный закон "О ратификации Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека" от 4 ноября 1995 г. N 163-ФЗ / СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4239.
<**> При ратификации названной Конвенции 5 марта 1979 г. (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 05.03.1979 N 8955-IX "О ратификации конвенций Международной организации труда" / Ведомости ВС СССР. 14.03.1979. N 11. Ст. 168), Союз ССР указал в заявлении, прилагаемом к документу о ратификации, минимальный возраст для приема на работу в пределах своей территории и на транспортных средствах, зарегистрированных на его территории, - 16 лет. Однако в п. 3 ст. 27 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека используется понятие "минимальный возраст приема на работу, соответствующий международным стандартам".

В соответствии с ч. 3 ст. 43 Конституции РФ "каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии".

Как видно, формулировка данной части ст. 43 Конституции не содержит понятия "общедоступность". Однако ст. 2 Закона РФ "Об образовании" среди принципов государственной политики в области образования называет принцип общедоступности образования (в частности, высшего). Применительно к высшему образованию, как обоснованно полагает О.Н. Смолин, этот принцип выступает "не в индивидуальном (доступность буквально для каждого), а в социальном смысле (доступность независимо от социального положения)" <*>. Для обеспечения этого принципа законодатель установил для некоторых групп абитуриентов льготы. Например, вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных испытаний принимаются в высшие учебные заведения дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, инвалиды I и II групп, которым согласно заключению учреждения Государственной службы медико-социальной экспертизы не противопоказано обучение в соответствующих вузах <**>. Другой пример: в 1995 г. выпускники школ пострадавшего от землетрясения Охинского района Сахалинской области, освоившие программы среднего (полного) образования, получили право на поступление в высшее учебное заведение без вступительных экзаменов для получения бесплатного образования <***>. Таким образом, в данном случае законодатель существенно расширил конституционные гарантии получения высшего образования.

<*> Комментарий к Федеральному закону "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" / Под общ. ред. В.М. Сырых и Е.В. Буслова. М., 1998. С. 17.
<**> См.: п. 3 ст. 11 ФЗ "О высшем и послевузовском образовании" от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ / СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135; 2000. N 29. Ст. 3001; 2000. N 33. Ст. 3348; СЗ РФ. 2001. N 53 (Часть I). Ст. 5030; СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 631; СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1093; Российская газета. 28.06.2002.
<***> См.: ст. 1 ФЗ "Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области" от 12 июля 1995 г. N 100-ФЗ / СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2756.

Однако в законодательстве имеет место немало нарушений ч. 3 ст. 43 Конституции РФ. Так, в соответствии с п. 3 ст. 5 Закона РФ "Об образовании" государство гарантирует получение бесплатного высшего образования только в том случае, если гражданин получает его впервые. Такой оговорки ч. 3 ст. 43 Конституции РФ не содержит. В связи с этим вызывает недоумение позиция Конституционного Суда РФ, высказанная им в своем Определении от 22 мая 1996 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цицулина Алексея Юрьевича как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Как утверждает Конституционный Суд РФ, "одновременное участие в конкурсе лиц с высшим образованием и лиц, его не имеющих, не обеспечивало бы последним равных возможностей для поступления в вуз, т.е. делало бы его менее доступным, а следовательно, ущемляло бы их право на получение бесплатного высшего образования". На основании этого Конституционный Суд РФ признал правомерным ограничение законом прав граждан, имеющих высшее образование, в получении второго бесплатного высшего образования.

Утверждение о том, что участие лиц, имеющих высшее образование, в конкурсе ограничивает права лиц, его не имеющих, бесспорно. Мы можем утверждать и то, что участие в соответствующих конкурсах представителей национальных меньшинств, лиц, имеющих среднее профессиональное образование, также ограничивает право других лиц на бесплатное получение высшего образования, так как растет конкуренция. Конституция РФ наделила правом участия на равных правах в конкурсах на получение бесплатного высшего образования всех людей без исключения. Часть 3 ст. 17 Конституции РФ гласит: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". Конституция РФ вовсе не ставит цель получения высшего образования как можно большим числом людей, но, закрепляя конкурсную основу его получения, способствует тому, чтобы этим правом воспользовались достойные. Как указано в п. 4.1 Рекомендаций N R(98)3 Комитета министров государствам - членам Совета Европы по проблеме доступности высшего образования от 17 марта 1998 г., "в критериях и процедуре приема в высшие учебные заведения должен учитываться культурный уровень кандидатов и другие различающие их факторы. Эти критерии и процедура должны быть направлены на то, чтобы допускать к высшему образованию всех, кто мог бы извлечь пользу из учебного процесса".

Особую актуальность эта проблема приобрела в наши дни, когда огромное число людей, получивших ранее высшее образование технического профиля, вынуждено получать то высшее образование, которое позволит им адаптироваться в эпоху реформ.

Также является противоречащим Конституции изъятие из круга субъектов права на бесплатное получение высшего образования апатридов и иностранных граждан (п. 3 ст. 5 Закона РФ "Об образовании").

Закон РФ "Об образовании" в абз. 2 п. 1 ст. 5 предусматривает возможность ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости, которое может быть установлено только законом. В то же время какие-либо ограничения, устанавливаемые законом, должны преследовать цели, указанные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В целях достижения указанных целей могут быть ограничены права граждан на профессиональное образование по состоянию здоровья (например, в медицинские вузы, автомеханические техникумы) и наличию судимости (например, в Академию ФСБ). Однако ограничение прав граждан на профессиональное образование по признакам пола и возраста не может служить целям, указанным в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В целях охраны здоровья женщин Постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2000 г. N 162 <*> утвержден перечень тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда женщин. Однако этим же Постановлением определены условия допуска женщин к выполнению соответствующих работ. Таким образом, какое-либо ограничение прав женщин на получение профессионального образования неправомерно.

<*> СЗ РФ. 2000. N 10. Ст. 1130.

В соответствии с ч. 2 ст. 17 Конституции РФ "основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения". Закрепление права на образование в нормах международного гуманитарного права позволяет отнести право на образование к основным правам. Свобода доступа к образованию как свобода доступа к воспитательному процессу, культурному развитию существует независимо от того, как конкретно она сформулирована в законодательстве. Какие-либо ограничения свободы доступа к образованию возможны лишь в той части, в которой ограничивается доступ некоторых категорий граждан к специальным знаниям и навыкам.

В последнее время на государственном уровне приходит понимание того, что обеспечение свободы доступа к образованию отнюдь не сводится к обеспечению реализации права на свободное получение образования без всякого рода дискриминации. Создание сети образовательных учреждений, результатом обучения в которых подчас является лишь получение документа об их окончании, не может быть целью образовательной политики государства. Для общества и государства необходимо функционирование образовательной системы, гарантирующей приемлемое для общества качество образовательных программ. Как указано в Концепции модернизации российского образования до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 1756-р <*>, доступность качественного образования означает также государственные гарантии: а) обучения на современной учебно-материальной базе с использованием современного оборудования и учебной литературы; б) обучения в условиях, гарантирующих защиту прав и личности обучающегося в образовательном процессе, его психологическую и физическую безопасность; в) социально-педагогической и психолого-педагогической помощи семье, ранней диагностики резервов развития ребенка (физических и психологических); г) бесплатного пользования обучающимися фондами государственных библиотек, посещения музейных и клубных государственных и муниципальных учреждений культуры.

<*> СЗ РФ. 2002. Часть II. N 1. Ст. 119.

Подведем итог. С одной стороны, необходимо отменить все дискриминационные положения действующего законодательства, противоречащие положениям Конституции РФ и международно-правовых актов. Но формальное отсутствие дискриминационных норм отнюдь не означает наличие подлинно свободного доступа человека к образованию. Необходимо проведение социально-экономических преобразований в сочетании с культурной и информационной интеграцией всего населения страны, а не посредством "сбрасывания балласта", отсекания от прогрессивно развивающегося общества отдельных его слоев.

Наша страна, как никакая другая на земле, богата природными ресурсами. Однако необразованная, асоциальная личность не способна ни добыть природные богатства, ни распорядиться ими на благо России. Главным капиталом России в XXI веке должны стать образованные люди. Именно они будут являться источником роста национального благосостояния.