Мудрый Юрист

Правоприменительная практика РФ по регулированию вынужденной внешней миграции

Н.А. Зорин, аспирант Российского государственного гуманитарного университета, юрист фирмы "Городисский и Партнеры".

Многообразие миграционных процессов и особая специфика их нормативно - правового регулирования на международном уровне и уровне Российской Федерации, наличие множества теоретических и научно - практических подходов к изучению данной проблемы, динамичная эволюция российского законодательства в этой сфере в последние годы, социальные и демографические изменения состава российского населения привели к возрастанию общественного интереса к проблематике правового регулирования вынужденной внешней миграции.

Право человека на получение политического убежища стало особенно актуальным в сложившейся к настоящему времени мировой общественно - политической ситуации, когда возросла политическая напряженность в ряде государств.

Современное состояние правоприменительной практики регулирования вынужденной внешней миграции в России можно охарактеризовать как противоречивое. В качестве примера можно указать на практику работы территориальных органов иммиграционного контроля в Москве и Московской области, рассматривающих первичные обращения лиц о предоставлении политического убежища на территории РФ. Часто эти органы отказывают в рассмотрении ходатайства о предоставлении статуса беженца на территории РФ по следующим основаниям: 1) если лицо прибыло из иностранного государства, где имело возможность быть признанным беженцем; 2) если лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу РФ, но не обратилось с ходатайством в установленном порядке. Под установленным порядком Федеральный закон от 19.02.93 г. N 4528-1 "О беженцах" (в ред. от 07.11.2000; далее - Закон о беженцах) подразумевает выполнение лицом условий подп. 3 п. 1 ст. 4. Они предусматривают, что лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста 18 лет, обязано лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством в соответствующие органы пограничного контроля при вынужденном незаконном пересечении границы РФ - в пункте пропуска либо вне его - в течение суток со дня пересечения границы. Необходимо, однако, отметить, что при наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки (но не более чем на период действия возникших обстоятельств).

Кроме того, нужно сказать, что законодатель, установив для вынужденных внешних мигрантов 24-часовой срок обращения (объективно недостаточный для России хотя бы по сугубо географическим причинам <*>), в то же самое время не обязал органы исполнительной власти обрабатывать ходатайства в течение приемлемого срока. Срок ожидания рассмотрения прошений составляет в разных регионах России от 3 до 18 месяцев <**>.

<*> Например, средняя продолжительность пути вынужденных мигрантов из Афганистана в Россию (Москву) наземным транспортом составляет не менее 4 суток.
<**> Laws and decrees. Asylum - reprieved by the president. Refugees and Forced Resettlers in Russia. Numbers, backgrounds, self - help organizations. Editing and research: Th. Werner. St. Petersburg, 1996. P. 5.

Положения Закона о беженцах не содержат критериев, из которых объективно следовало бы, действительно ли лицо, ищущее политического убежища на территории России, имело возможность быть признанным беженцем на территории иного государства, из которого оно прибыло. Принимая во внимание резко возросший поток иммигрантов из Афганистана в результате развернувшихся там боевых действий и тот факт, что большинство иммигрантов оттуда на пути следования в Россию проезжают через территории государств Средней Азии, надо заметить, что отечественные государственные органы не всегда располагают объективными данными о состоянии национального законодательства, регулирующего процедуру признания беженцами. В качестве примера можно привести случаи, когда органы иммиграционного контроля выносили решение об отказе в рассмотрении ходатайства о предоставлении статуса беженцев по существу, ссылаясь на то, что лицо могло быть признано беженцем на территории Узбекистана. Специалисты справедливо отмечают, что в этой стране нет национального законодательства о беженцах. Узбекистан не присоединился к Конвенции по беженцам, и там нет абсолютно никаких механизмов подачи ходатайства.

Также установленный суточный срок для обращения в органы иммиграционного контроля с ходатайством о признании лица беженцем явно недостаточен. Даже с учетом того, что миграционная политика РФ направлена на ограничение въезда, среди лиц, опоздавших с обращением, могут быть и такие, которые безусловно подпадают под положения Закона о беженцах в качестве имеющих право на признание беженцами. Следовательно, представляется целесообразным установить больший срок для обращения с ходатайством, например в течение 3 - 5 дней с момента въезда на территорию России. Этого времени вполне достаточно, чтобы прибыть практически в любой крупный населенный пункт, где функционирует орган иммиграционного контроля.

Важно уделить внимание и ужесточению контроля за депортацией лиц, намеренно отказывающихся обращаться в эти органы. Специалисты по международному праву, комментируя срок подачи ходатайства, установленный российским Законом о беженцах, указывают на то, что в европейском законодательстве, как правило, вообще не вводятся такие ограничения.

В дополнение к уже сказанному следует добавить и то, что сейчас имеется объективная необходимость ужесточения требований к лицам, стремящимся получить убежище в РФ. Дело в том, что многие въезжающие не имеют каких-либо веских оснований просить о предоставлении статуса беженцев, поскольку они покинули страну своего постоянного проживания по причинам экономического, а не политического характера (а, как известно, претендовать на статус беженца имеет право лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по различным признакам: расы, вероисповедания и пр. - находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может или не желает пользоваться защитой этой страны; или которое, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного проживания, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений).

Данная необходимость обусловлена уже наработанным зарубежным опытом в этой сфере. Иностранные европейские государства, принимающие на своей территории значительное число вынужденных внешних мигрантов, были вынуждены ввести в свое законодательство понятие и критерии обмана, то есть ситуации, когда человек, ходатайствующий о предоставлении убежища, выдает себя за другого человека; пользуется фальшивыми документами, но настаивает на их подлинности; преднамеренно уничтожил или выбросил документы; представляет ложные сведения; подал или пытался подать несколько ходатайств в одной или разных странах и т.п.

Например, Нидерланды, Португалия, Франция и Бельгия относятся к числу стран, законодательство которых расценивает такой обман как основание для отклонения такого ходатайства <*>.

<*> Более подробно о международном опыте в данной сфере см.: Обзор проблем защиты беженцев в Западной Европе: тенденции в области законодательства и позиция УВКБ ООН. Т. 1. 1995. Сент. С. 7.

Противоречивые оценки специалистов вызывает и положение п. 3 ст. 5 Закона о беженцах. Оно гласит о том, что лицо, подавшее ходатайство в пост иммиграционного или пограничного контроля и получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, обязано покинуть территорию России (вместе с членами семьи) в течение 3 рабочих дней со дня получения этого уведомления. Данная норма исключает право лица, ищущего убежище, на обжалование решения государственного органа в вышестоящей инстанции или в суде. Иллюстрацией, описывающей данное положение Закона, могут служить слова С. Ганнушкиной: "В действительности очень незначительное число дел из аэропорта (речь идет о посте иммиграционного контроля в московском аэропорте "Шереметьево-2". - Н.3.) были пока рассмотрены ФМС <*>, и к настоящему моменту не было принято ни одного положительного решения о принятии ходатайства к рассмотрению по существу, а следовательно, ни один из зарегистрированных заявителей... не был допущен на территорию РФ. В результате заявители находятся в транзитной зоне до момента, когда их депортация в другое государство становится возможной. Несмотря на то что п. 1 ст. 10 Закона РФ "О беженцах" гласит: "Лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем.., не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) при сохранении в данном государстве обстоятельств, предусмотренных подп. 1 п. 1 ст. 1 (определение понятия "беженец". - прим. С.Г.) настоящего Закона", - выдворение часто имеет место в аэропорту "Шереметьево-2" <**>.

<*> Федеральная миграционная служба РФ.
<**> Fabrice Liebaut, Legal and Social Conditions for Asylum seekers and refugees in Central and Eastern European Countries / Danish Refugee Council. 1999. Jan. P. 177.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что полноценное устройство гражданского общества в Российской Федерации будет возможно только при упорядоченном правовом регулировании процессов вынужденной внешней миграции, основанном на принципах законности и правопорядка.