Мудрый Юрист

Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности

Сергеев Алексей Аронович, кандидат юридических наук (г. Москва).

Существование конституционно - правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности ныне можно считать общепризнанным в отечественной правовой науке. Однако, к сожалению, среди правоведов нет единства в понимании не только ее содержания, но даже и общих критериев, позволяющих отграничить ее от иных видов ответственности. Конституционно - правовая ответственность рассматривается то как ответственность за нарушение Конституции (или конституционного законодательства), то как ответственность, предусмотренная указанным законодательством, то как ответственность в конституционных правоотношениях (при этом также нет единства мнений, что это за правоотношения). Только обзору существующих взглядов на данный правовой институт можно посвящать целые научные трактаты. Но многочисленные теоретические изыскания чаще всего остаются бесплодными для практики, превращаются в схоластический спор о терминах.

Идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. При этом правовая теория явно отстает от потребностей практики, оказывается неспособной играть роль поводыря для законодателя и правоприменителя, вооружать их точными знаниями, касающимися оснований, принципов и процедур применения данной ответственности.

Приведем лишь один характерный пример. В запросе Государственного Собрания Республики Саха (Якутия), направленном в Конституционный Суд РФ, было поставлено под сомнение соответствие Конституции РФ ряда норм Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих ответственность органов и должностных лиц субъектов РФ в форме досрочного прекращения их полномочий <*>. Приведенное в запросе доказательство неконституционности этих норм, по сути, состоит из трех логических шагов. Во-первых, данные меры ответственности отнесены авторами запроса к числу конституционно - правовых. Во-вторых, указано, что меры конституционно - правовой ответственности могут быть предусмотрены или самой Конституцией, или законом на основании ее отсылочной нормы. Далее в связи с отсутствием в Конституции России соответствующих прямых или отсылочных норм сделан вывод о несоответствии норм Федерального закона Конституции. Наверное, подобные умозаключения могут вызвать некоторый теоретический интерес. Однако они ровным счетом ничего не доказывают, как и ничего не опровергают, поскольку содержат в себе логический круг.

<*> См.: Запрос в Конституционный Суд РФ. Вх. N 5817 от 29 июня 2001 года.

По нашему мнению, главным критерием отграничения конституционной ответственности от иных видов юридической ответственности должны служить не источники права, не субъекты и даже не правоотношения, а специфические санкции, применяемые к лицам, участвующим в осуществлении публичной власти. По-видимому, единые взгляды в этой сфере правовой теории сформируются не скоро. Поэтому сегодня важно теоретическое осмысление по отдельности конкретных правовых механизмов, которые принято относить к мерам указанной ответственности. Во всяком случае, это позволит уйти от спора о терминах и заняться изучением практически значимых проблем.

Одним из наиболее важных представляется вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных лиц публичной власти как санкции юридической ответственности. Демократизация политической жизни, появление альтернативных выборов, развитие многопартийности обусловили необходимость определения и точного закрепления в соответствующих нормативных правовых актах форм и оснований применения таких санкций.

Субъектами названной ответственности могут являться депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, выборные должностные лица государственной власти и местного самоуправления, а также лица, занимающие иные выборные государственные и муниципальные должности, предусмотренные законодательством или нормативными актами муниципальных образований.

На наш взгляд, можно выделить следующие меры юридической ответственности, заключающиеся в досрочном прекращении полномочий названных выборных лиц публичной власти:

  1. прекращение полномочий выборных лиц по воле тех, кто наделил их соответствующими полномочиями;
  2. прекращение полномочий выборных лиц ввиду несоблюдения ими установленных законом ограничений, составляющих элемент их статуса;
  3. прекращение полномочий выборных лиц по воле иных субъектов публичной власти в форме отрешения их от должности или роспуска выборного коллегиального органа власти.

Исходя из конституционных принципов и норм действующего законодательства, предложим следующий анализ разновидностей такой ответственности.

  1. Выборные лица публичной власти могут получить свои полномочия в результате избрания непосредственно населением или выборным органом власти из состава своих членов.

В первом случае досрочное прекращение полномочий выборных лиц возможно в форме их отзыва <*> избирателями. Конституция РФ и действующие федеральные законы не предусматривают возможность отзыва Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Перечень случаев досрочного прекращения полномочий Президента РФ, содержащийся в ч. 2 ст. 92 Конституции, следует считать исчерпывающим, поэтому федеральным законом не может быть установлен механизм отзыва главы государства. Вопрос о возможности введения механизма отзыва депутата Государственной Думы пока остается открытым, хотя проекты соответствующих федеральных законов уже неоднократно вносились в Государственную Думу. До вступления в силу такого закона отзыв депутата Государственной Думы невозможен.

<*> Слово "отзыв" с ударением на последнем слоге не следует путать с его омонимом - словом "отзыв" с ударением на первом слоге.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта РФ, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта РФ. Конституции (уставы) и законы ряда субъектов РФ предусматривают такую возможность и регулируют порядок отзыва. Федеральный закон не предусматривает возможности отзыва избирателями депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, члена иного выборного органа, входящего в систему органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с его конституцией (уставом). Однако такая возможность может быть предусмотрена законом субъекта РФ.

Согласно статье 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата представительного органа местного самоуправления, члена иного выборного органа местного самоуправления, а также выборного должностного лица местного самоуправления, избираемого путем прямых выборов. Таким образом, отзыв выборных лиц местного самоуправления возможен только в том случае, если это указано в уставе муниципального образования. Порядок отзыва должен регулироваться законом субъекта РФ. Однако отсутствие в субъекте РФ соответствующего закона не препятствует муниципальным образованиям регулировать своими уставами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными актами вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Конституционные принципы, в соответствии с которыми должны устанавливаться правовые механизмы отзыва высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и выборных должностных лиц местного самоуправления, были сформулированы в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П и от 2 апреля 2002 года N 7-П <*>. Как подчеркнул Конституционный Суд, отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва недопустима как на региональном, так и на муниципальном уровнях. Однако конкретные критерии, которым должны соответствовать механизмы отзыва соответствующих лиц, Конституционный Суд определил по-разному, хотя в обоих случаях речь идет о должностных лицах публичной власти, избираемых населением на основе одних и тех же принципов и выполняющих, по сути, схожие функции.

<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; Российская газета. 2002. 10 апр.

Отзыв высшего должностного лица субъекта РФ может состояться лишь при условии, что за это проголосует более половины от общего (списочного) числа избирателей. За отзыв выборного должностного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. То есть выборное должностное лицо местного самоуправления, если оно избрано меньшинством от общего числа избирателей (например, при проведении выборов по системе относительного большинства в один тур), может быть отозвано также меньшинством избирателей. Голосование об отзыве высшего должностного лица субъекта РФ может быть назначено только в том случае, если собраны подписи "весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица" (Конституционный Суд не конкретизирует это требование). Инициирование голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления возможно тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвижения на выборах.

Таким образом, механизм отзыва высшего должностного лица субъекта РФ должен быть качественно сложнее механизма его выборов, что должно препятствовать недобросовестному его использованию, превращению института юридической ответственности в орудие политической борьбы. Механизм отзыва выборного должностного лица местного самоуправления не может быть проще механизма выборов этого лица, однако Конституционный Суд, по сути, не требует, чтобы он был и сложнее его. Такой подход представляется странным. Стабильность выборных институтов власти, недопустимость противопоставления различных институтов прямой демократии - это принципы, необходимые и на государственном, и на муниципальном уровнях.

Кроме того, основанием для отзыва высшего должностного лица субъекта РФ может служить лишь его неправомерная деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Обстоятельство, являющееся основанием отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения, однако основания отзыва должны быть юридически конкретными, допускающими возможность их объективной проверки, в том числе в судебном порядке.

Конституционный Суд не указал, что основанием отзыва на муниципальном уровне может быть только правонарушение (пусть без установления его в юрисдикционном порядке, но с возможностью проверки факта его совершения судом). Однако представляется, что юридическая ответственность, формой которой является отзыв выборных лиц, невозможна без правонарушения. Суд не может толковать совершение конкретных действий (бездействие), которые норма права рассматривает как недолжное поведение и основание для инициирования процедуры отзыва, иначе как правонарушение.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных лиц публичной власти ни при каких обстоятельствах не может выноситься на референдум. Это положение закреплено в федеральном законодательстве и подтверждено Конституционным Судом РФ. Выборы, референдум, отзыв выборных лиц - разные институты прямой демократии, которые не должны подменять друг друга.

На наш взгляд, при наличии института отзыва не может быть иных упрощенных механизмов досрочного прекращения полномочий выборного лица по воле избравшего его населения. Согласно части 3 ст. 3 Конституции РФ выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Следовательно, никакие иные формы непосредственной демократии не должны умалять этот правовой институт, допускать отмену результатов выборов по воле меньшинства избирателей или в более простом порядке, чем установленный для волеизъявления на выборах. Также недопустимо досрочное прекращение полномочий выборного органа публичной власти по воле населения соответствующей территории. Представительная и непосредственная демократия согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ являются взаимодополняющими формами народовластия, которые не должны отрицать друг друга. Проведение выборов новых составов легислатур всех уровней в точно определенный законом срок - главная гарантия народовластия.

Видится только одно возможное исключение из приведенных общих выводов. В малочисленном сельском муниципальном образовании, в котором в соответствии с п. 6 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом предусмотрено осуществление полномочий представительного органа местного самоуправления собранием (сходом) граждан, собрание (сход) вправе досрочно прекратить полномочия избранных им органов и должностных лиц местного самоуправления (например, старосты) в порядке, предусмотренном уставом данного муниципального образования.

Выборный орган публичной власти вправе досрочно прекратить полномочия должностного лица, избранного им из своего состава (например, председателя или иного должностного лица законодательного органа государственной власти, выборного должностного лица местного самоуправления), по основаниям и в порядке, установленным нормативным правовым актом соответствующего уровня. При этом порядок досрочного прекращения полномочий не может быть более простым, чем порядок избрания этого лица. Так, согласно ст. 9 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Следует также учесть, что законы субъектов РФ и нормативные правовые акты муниципальных образований не вправе устанавливать не предусмотренные федеральным законодательством о труде основания расторжения трудового договора с выборным лицом соответствующего уровня, даже в случаях прекращения полномочий такого лица по воле избравшего его органа.

  1. Полномочия выборных лиц публичной власти могут быть досрочно прекращены ввиду несоблюдения ими установленных законом ограничений, составляющих элемент статуса этих лиц (так называемых условий несовместимости мандата). Как сами ограничения, так и процедура досрочного прекращения полномочий выборного лица, не соблюдающего их, должны устанавливаться законом о статусе соответствующего выборного лица.

Особенность данной санкции заключается в том, что юридическим фактом, являющимся основанием ответственности выборного лица, служит нарушение им требований закона, связанных с его статусом, а не волеизъявление какого-либо правоприменительного органа. Причем этот юридический факт должен иметь неоспоримое, документальное подтверждение. Правоприменительный орган обязан лишь зафиксировать наступление предусмотренных законом последствий правонарушения, то есть прекращение полномочий. Так, в соответствии с п. 5 ст. 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по таким основаниям оформляется Постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения полномочий депутата. При этом Государственная Дума как правоприменительный орган лишена свободы усмотрения в вопросе о целесообразности или нецелесообразности прекращения полномочий.

Выборное лицо публичной власти вправе добровольно уйти в отставку, если его правовое положение становится несовместимым с установленным законом статусом. Ответственность наступает в случае неисполнения требований закона. Если само выборное лицо или правоприменительный орган, который наделен полномочием зафиксировать нарушение установленных законом ограничений, не принимают соответствующего решения, то досрочное прекращение полномочий возможно по решению суда, принимаемому в установленном процессуальным законодательством порядке.

Основаниями, влекущими такую форму ответственности выборного лица, могут быть утрата гражданства РФ или приобретение гражданства иностранного государства; лишение свободы по приговору суда; занятие должности или осуществление деятельности, несовместимых согласно закону со статусом этого выборного лица (например, поступление на государственную или муниципальную службу, занятие коммерческой деятельностью и т.п.); признание по суду недействительными выборов (избрания). Такими основаниями не могут быть обстоятельства, совместимые со статусом выборного лица, например, возбуждение в отношении него уголовного дела.

Иногда в законах субъекта РФ о статусе выборных лиц региональной государственной власти и местного самоуправления указывается такое основание досрочного прекращения полномочий, как "вступление в законную силу обвинительного приговора суда". При этом следует иметь в виду, что не всякое лицо, признанное судом виновным в совершении уголовного преступления, утрачивает право быть избранным. Согласно части 3 ст. 32 Конституции РФ не имеют права быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин, которому суд определил наказание без лишения свободы или который был освобожден от уголовного наказания в виде лишения свободы (например, осужденный условно), не теряет права быть избранным. Нелогично досрочно прекращать полномочия выборного лица, если после этого оно будет иметь право вновь баллотироваться на эту же должность. Правильным будет выбор в качестве основания досрочного прекращения полномочий такого юридического факта, как нахождение лица в местах лишения свободы по приговору суда, то есть утрата им избирательного права. Это не исключает возможности выбирать любой факт нарушения выборным лицом уголовного закона в качестве основания для возбуждения процедур его отзыва избирателями или отрешения от должности в установленном законом порядке.

Законодатель не должен выбирать в качестве оснований рассматриваемой разновидности юридической ответственности иные правонарушения, не заключающиеся в несоблюдении выборными лицами условий несовместимости мандата. Так, неисполнение депутатом своих обязанностей, нарушение им регламента и т.п. не могут повлечь принятие представительным органом решения о досрочном прекращении полномочий депутата. В этих случаях должны опять-таки использоваться иные механизмы ответственности.

Рассматриваемая разновидность ответственности имеет исключительно правовосстановительный, но не карательный характер. Она заключается в устранении нарушения закона, устанавливающего в рамках общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления ограничения, связанные со статусом выборного лица. Карательная (штрафная) ответственность за иные нарушения закона должна иметь другие процессуальные формы ее реализации. Правовосстановительная юридическая ответственность не может наступать в тех случаях, когда к моменту применения санкции нарушение закона, связанное с несоблюдением условий несовместимости мандата выборного лица, уже прекращено. Например, если выборное лицо после соответствующего предупреждения сложило с себя полномочия, несовместимые с его статусом.

Законы о статусе выборных лиц публичной власти предусматривают также основания, которые не являются мерами юридической ответственности и предполагают объективную невозможность исполнения полномочий выборного лица. К ним относятся: смерть; зафиксированная в установленном законом порядке стойкая болезнь, влекущая невозможность исполнения полномочий; признание по суду недееспособным, безвестно отсутствующим либо объявление умершим. При этом законами не могут предусматриваться основания досрочного прекращения полномочий, нарушающие равенство прав и свобод человека и гражданина, например, наступление инвалидности, а также основания с юридически неопределенным содержанием - типа "тяжелая болезнь" или "преклонный возраст".

  1. Правовые механизмы досрочного прекращения полномочий выборных лиц по воле иных субъектов публичной власти в качестве меры карательной ответственности за правонарушения в последнее время вызывают пристальное внимание практиков. Выделим следующие особенности данной разновидности ответственности:

Сегодня в Российской Федерации установлены следующие механизмы, относящиеся к данной разновидности ответственности: роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ (п. п. 2, 3 ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"); роспуск указанного органа Федеральным законом, принимаемым по инициативе Президента РФ (п. 4 ст. 9 указанного Федерального закона); отставка высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ (п. п. 2 - 5 ст. 19 Федерального закона); отрешение от должности указанного лица Президентом РФ (п. п. 2, 3, 5, 6 ст. 29.1 Федерального закона); роспуск представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом, отрешение от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ либо Президентом РФ (ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Заметим, что ни законами субъектов РФ, ни нормативными правовыми актами муниципальных образований не могут вводиться принципиально иные механизмы досрочного прекращения полномочий выборных лиц по воле иных субъектов публичной власти в качестве меры карательной юридической ответственности до тех пор, пока они не будут предусмотрены федеральным законом.

Установление федеральным законом этих механизмов не противоречит принципам самостоятельности различных уровней публичной власти, разделения государственной власти и формирования основных институтов власти волеизъявлением населения. Более того, наличие таких мер ответственности может рассматриваться в качестве самостоятельного принципа организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Однако фактически существующие сегодня правовые механизмы досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных лиц государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления совершенно неработоспособны на практике. Большинство из них появилось в федеральном законодательстве в 2000 г. в рамках концепции так называемого укрепления вертикали власти и ни разу не сработало на практике (думается, не сработает никогда).

Причина в том, что введение указанных мер в законодательство изначально имело скорее политическое (можно даже сказать, идеологическое), но не юридическое значение. Реальные потребности практики, эффективность мер ответственности, научная обоснованность их установления не принимались во внимание при подготовке и принятии соответствующих законопроектов. Например, рассматриваемая ответственность в системе местного самоуправления сегодня возможна только в случае неисполнения судебного решения об отмене незаконного нормативного правового акта. Но при этом можно абсолютно безнаказанно ежедневно издавать противоречащие закону нормативные акты при условии исполнения в установленный срок судебного решения об их отмене. С учетом того, что рассмотрение соответствующего вопроса судом может занимать долгие месяцы, несерьезно говорить о какой-либо эффективности такого механизма ответственности. За издание же ненормативного правового акта, противоречащего закону (скажем, предполагающего нецелевое расходование бюджетных средств), указанная ответственность вообще не предусмотрена!

Безусловно, практика требует совершенствования как законодательства, устанавливающего механизмы юридической ответственности в системе публичной власти, так и правовой теории, касающейся этой сферы отношений. Следует выработать и законодательно закрепить единые принципы применения санкций к выборным лицам публичной власти, определяющие допустимость тех или иных оснований и процедур прекращения их полномочий, а также учитывающие практическую эффективность указанных мер. При этом должна обеспечиваться как стабильность власти, так и ответственность ее представителей за исполнение возложенных на них обязанностей.