Новый закон "о чрезвычайном положении" требует изменения ряда норм федерального законодательства

В. Лозбинев, заместитель начальника Главного управления внутренней политики Президента РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

За прошедшее десятилетие в России режим чрезвычайного положения вводился неоднократно (в 1992 - 1995 гг. в Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 г. в г. Москве), так как возникали ситуации, которые реально требовали применения подобного рода режима особого государственного управления.

Закон РСФСР "О чрезвычайном положении", принятый еще 17 мая 1991 г., во многом не соответствовал новой Конституции РФ 1993 года и при практическом применении показал свою недостаточную эффективность. Поэтому складывалась ситуация, при которой, во-первых, чрезвычайное положение вводилось без достаточных правовых оснований и, во-вторых, действовавший режим чрезвычайного положения не обеспечивал в полной мере реализации целей его введения.

С декабря 1993 г. общие принципы введения чрезвычайного положения прямо регулируются Конституцией РФ. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

Только спустя 7 лет после принятия новой Конституции РФ был принят предусмотренный ею закон. В соответствии со ст. ст. 56, 88 и 102 Конституции РФ Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" был одобрен 26 апреля 2001 г. Государственной Думой, 16 мая 2001 г. - Советом Федерации, а 30 мая 2001 г. подписан Президентом РФ.

В связи с принятием названного Закона возникла необходимость внести соответствующие изменения в федеральное законодательство. О каких же конкретно законах и иных нормативных правовых актах должна идти речь? На мой взгляд, это прежде всего Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статья 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" устанавливает общие меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения. Специфические меры и временные ограничения на период действия чрезвычайного положения по обстоятельствам социально - политического и криминогенного характера изложены в ст. 12, а по обстоятельствам техногенного, экологического и природного характера - в ст. 13 указанного Закона.

Наиболее важным из общего перечня мер является то, что Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период его действия может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, где введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Если в Законе РСФСР 1991 года "О чрезвычайном положении" фактически говорилось о временном ограничении прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, то в действующем Федеральном конституционном законе на первое место ставится вопрос о деятельности органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Федерации, а также органов местного самоуправления в условиях чрезвычайного положения.

Не случайно в этой связи законодатель в ст. 1 рассматриваемого Федерального конституционного закона, давая дефиницию чрезвычайного положения, определил, что это особый правовой режим деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это означает, что в чрезвычайных обстоятельствах в случае неспособности органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Федерации, а также органов местного самоуправления нормально функционировать Президент РФ в Указе о введении чрезвычайного положения может приостановить полномочия этих органов.

Глава V Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. посвящена вопросам особого управления территорией, где введено чрезвычайное положение, посредством создания органов особого управления. Временному специальному органу управления такой территорией могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, действующих на данной территории. При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления приостанавливается, а их функции возлагаются на указанный федеральный орган.

Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Основы конституционного строя сформулированы в разделе первом Конституции РФ, а общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти установлены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Пункт 1 ст. 20 этого Федерального закона предусматривает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти данного субъекта. Представляется целесообразным дополнить эту статью положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой оно введено, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в форме создания временного специального органа управления ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Федерации. В случае же создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации может быть приостановлено и их функции возложены на этот федеральный орган.

Общие принципы организации местного самоуправления изложены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В него также необходимо внести изменения. Дело в том, что п. 5 ст. 14 этого Закона предусматривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Кроме того, ст. 43 устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления.

В этой связи названный Закон необходимо дополнить положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения может предусматриваться на соответствующий период полное или частичное приостановление полномочий органов местного самоуправления.

Статья 31 Конституции РФ гарантирует право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. В свое время Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал в перечне общих мер возможность запрещения проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и иных массовых мероприятий, а также забастовок, что было вполне правомерно, так как одними из важнейших целей введения чрезвычайного положения являются обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя. Эти меры нашли отражение и в новом Федеральном конституционном законе.

Казалось бы, запрещение забастовок не согласуется с п. 4 ст. 17 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", в котором речь идет не о запрете, а об ограничении права на забастовку "в соответствии с законом о чрезвычайном положении". Однако указанная норма содержится в Федеральном законе, а согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Поэтому ст. 17 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" также должна быть приведена в соответствие с анализируемым Федеральным конституционным законом.

Кроме того, ст. 413 Трудового кодекса РФ предусматривает, что в соответствии со ст. 55 Конституции РФ являются незаконными и не допускаются забастовки в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении. А согласно ст. 142 Трудового кодекса в случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней работник имеет право, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы. Однако не допускается приостановка работы в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении.

Еще одна проблема применения Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. касается избирательного законодательства. В его ст. 14 сказано об ограничении права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения. Действительно, ограничение политических прав граждан, выражающееся в запрете проводить выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также референдумы на территории, где введено чрезвычайное положение, оправданно. Поэтому в случае истечения в период чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц срок их полномочий продлевается до прекращения соответствующего периода, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении".

Указанные положения соотносятся с положениями других законов. В частности, в ст. 4 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" сказано, что референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

В ст. 14 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" также сказано, что референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Однако ст. 8 этого Федерального закона говорит о том, что срок полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления устанавливается соответственно Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Устанавливаемый срок полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более 5 лет. Изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов не допускается. Это положение Федерального закона следует привести в соответствие со ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г.

В ст. 29 названного Федерального конституционного закона сказано о гарантиях имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения. Лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно - спасательных и других неотложных работ в соответствии с п. "е" ст. 13 этого Федерального конституционного закона, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде.

Статья 13 Федерального конституционного закона говорит о дополнении общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, которые установлены в его ст. 11, мерами и временными ограничениями, применяемыми при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам природного, техногенного и экологического характера.

Пункт "е" ст. 13 Федерального конституционного закона предусматривает, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно - спасательных и других неотложных работ, может проводиться мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении правил охраны труда.

Статья 4 Трудового кодекса РФ гласит, что принудительный труд запрещен, но вместе с тем уточняет, что для целей этого Кодекса принудительный труд не включает в себя работу, выполняемую в условиях чрезвычайных обстоятельств, т.е. в случае объявления чрезвычайного или военного положения, бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, сильные эпидемии или эпизоотии), а также в случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части. Говоря о гарантиях оплаты труда лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно - спасательных и других неотложных работ, необходимо руководствоваться положениями раздела VI "Оплата и нормирование труда" Трудового кодекса.

При введении чрезвычайного положения возможны не только отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, но и причинение им материального ущерба при переезде в другую местность, потере жилого дома или квартиры, потере работы и т.д. Поэтому лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ. Во исполнение требований ст. 29 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. Правительству РФ необходимо подготовить соответствующее постановление.

Пункт "в" ст. 13 Федерального конституционного закона предусматривает возможность привлечения государственного материального резерва, мобилизации ресурсов организаций независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, изменения режима их работы, переориентации указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в таких условиях изменения производственно - хозяйственной деятельности. Организации, имущество и ресурсы которых использовались в соответствии с п. "в" ст. 13, имеют право на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством РФ. Во исполнение требований ст. 29 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. Правительству РФ следует выпустить соответствующее постановление.

В системе законодательства любой страны отдельно взятый закон - даже очень полезный и своевременный - не может действовать в отрыве от других законодательных и подзаконных актов. Для каждого нового закона решение задачи его реального применения обусловлено, наряду с другими факторами, необходимостью учета и отражения его положений в ранее действовавшем массиве актов посредством приведения норм этих актов в соответствие с вновь принятым законом. Тем более если речь идет о новом федеральном конституционном законе, каким является Закон "О чрезвычайном положении".