Привлечение к административной ответственности за нарушение валютного законодательства: новеллы и возможные проблемы правоприменения

И. Хаменушко, партнер ООО "Пепеляев, Гольцблат и партнеры", кандидат юридических наук.

С. Шеленков, юрисконсульт ООО "Пепеляев, Гольцблат и партнеры".

Вступающий в законную силу с 01.07.2002 Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее по тексту - КоАП РФ, КоАП или Кодекс) предусматривает ряд новелл в регулировании публично - правовых отношений. Одной из них является изменение основания и порядка привлечения к ответственности за нарушение валютного законодательства, предусмотренных ранее ст. 14 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" от 09.10.1992 (далее - Закон о валютном регулировании и валютном контроле) и КоАП РСФСР 1984 г.

Во-первых, теперь ответственность за нарушение валютного законодательства прямо названа административной, что разрешает имевшие место споры в науке финансового права о правовой природе "финансовой ответственности".

Во-вторых, законодательно оформлен отход от главенствующей в науке административного права СССР доктрины невозможности привлечения к административной ответственности юридических лиц, с учетом которой был построен прежний КоАП.

Наличие в КоАП РФ норм об ответственности юридических лиц - результат законодательной практики 90-х гг. прошедшего века. Уже с этого времени законодатель стал постепенно отказываться от правила о невозможности административной ответственности юридических лиц, вводя различного рода исключения применительно к определенным сферам хозяйственной деятельности. Дела об административных правонарушениях с участием юридических лиц стали рассматриваться в арбитражных судах на основании норм специальных законодательных актов (Закона о валютном регулировании и валютном контроле, Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27.12.1991 и т.д.).

Возникающие при этом пробелы восполнялись применением норм прежнего КоАП РСФСР. Так, в Законе о валютном регулировании и валютном контроле отсутствовал срок, в течение которого лицо могло быть привлечено к ответственности за нарушение валютного законодательства. С целью реализации принципа своевременности наступления ответственности за совершенное правонарушение на практике стала применяться ст. 38 КоАП РСФСР, устанавливающая двухмесячный срок давности привлечения виновного лица к административной ответственности.

Теперь КоАП РФ вводит специальные процедуры привлечения к ответственности и обжалования для юридических лиц и действует с 01.07.2002 непосредственно.

В-третьих, взамен бланкетных по своей структуре норм ст. 153 КоАП РСФСР "Незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами" и ст. 154 КоАП РСФСР "Незаконная продажа платежных документов, приобретаемых за иностранную валюту без права обращения их в такую валюту" новый КоАП РФ ввел расширенный состав правонарушений в сфере валютного законодательства, предусмотрев одновременно юридические основания привлечения к ответственности с учетом специфики правоотношений по поводу предмета валютного контроля, осуществляемого государственными органами, - любых валютных операций.

В-четвертых, КоАП РФ имеет прямое действие и исключают применение ст. 14 Закона о валютном регулировании и валютном контроле об ответственности за нарушение различных правил обращения с иностранной валютой. Такой вывод прямо следует из Федерального закона от 30.12.2001 N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Нормы названного Федерального закона внесли изменения в редакцию ст. 14, суть которых заключается в том, что со вступлением в законную силу Кодекса вопросы ответственности за нарушение валютного законодательства должны регулироваться исключительно КоАП РФ.

В-пятых, в Кодексе закреплено общее правило наложения административного штрафа за нарушение валютного законодательства: административный штраф, налагаемый на должностных лиц и юридических лиц, не может превышать для должностных лиц двести минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц - пять тысяч минимальных размеров оплаты труда <*>. Такого рода правовое ограничение санкции за совершенное правонарушение свидетельствует о реализации в нормах Кодекса принципа соразмерности ответственности совершенному правонарушению и служит законодательно установленным пределом притязаний властных органов в отношении имущества хозяйствующего субъекта.

В отличие от КоАП РСФСР, предусматривающего в ст. 38, что административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения, КоАП РФ вводит иной срок давности привлечения к ответственности за нарушение валютного законодательства. Согласно ст. 4.5 КоАП РФ такой срок составляет 1 год со дня совершения правонарушения. При длящемся нарушении норм валютного законодательства годичный срок начинает исчисляться со дня обнаружения деяния, отвечающего признакам административного правонарушения.

Отношения, возникающие в результате привлечения к ответственности за неисполнение требований таможенного режима экспорта о зачислении на счета в уполномоченных банках валютной выручки и нарушение установленного порядка исполнения требований таможенного режима экспорта о зачислении на счета в уполномоченных банках валютной выручки от экспорта товаров либо об обязательном ввозе эквивалентных по стоимости экспортированным товарам товаров, работ, услуг или результатов интеллектуальной деятельности, регламентируются также ст. 16.17 Кодекса. При этом за неисполнение требований режима экспорта Кодексом предусмотрена ответственность в размере от одного до трехкратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения (п. 1 ст. 16.17), а за нарушение установленного порядка исполнения требований таможенного режима экспорта - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (п. 2 ст. 16.17).

В связи с этим возникает проблема соотношения п. 3 ст. 15.25, п. 1 и п. 2 ст. 16.17 Кодекса. Эти нормы устанавливают различные виды наказаний, по сути, за одни и те же действия, связанные с отступлением от установленных государством условий зачисления валютной выручки от экспорта товаров (работ, услуг). Следовательно, за одно противоправное действие виновное лицо фактически претерпевает целых три неблагоприятных последствия в виде наложения нескольких штрафных санкций. Такая юридическая конструкция противоречит принципу однократности ответственности за административное правонарушение, установленному п. 3 ст. 3.3 Кодекса, и может привести к дополнительным имущественным лишениям участников внешнеэкономической деятельности. Как следствие этого одновременное наложение санкций по п. 3 ст. 15.25, п. 1 и п. 2 ст. 16.17 Кодекса неправомерно.

Аналогичные проблемы возникали, в частности, ранее в уголовном законодательстве. Наукой уголовного права было выработано правило, которое может быть применено и в отношении норм КоАП РФ, о разграничении составов уголовно наказуемых деяний в первую очередь по объективной стороне состава <*>. В нашем случае общей объективной стороной всех трех правонарушений является отступление от установленных государством условий зачисления валютной выручки от экспорта товаров (работ, услуг). Разграничение составов указанных административных правонарушений не представляется возможным и по предмету нарушения, т.к. предмет во всех трех составах один и тот же - валютная выручка от экспорта товаров (работ, услуг).

Указание в п. 1 ст. 1.1 на то, что административное законодательство состоит из КоАП и принятых в соответствии с ним законов субъектов РФ, не позволяет сделать вывод о возможности регулирования ответственности за нарушение валютного законодательства на уровне законодательных актов субъектов РФ потому, что вопросы валютного регулирования и валютного контроля и как следствие этого вопросы ответственности в данной сфере в силу ст. 71 Конституции РФ, ст. 1.3 Кодекса отнесены к исключительному ведению Российской Федерации.

Новеллой КоАП РФ является также введение процедуры административного расследования, предусмотренной ст. 28.7, имеющей непосредственное отношение к ответственности за нарушение валютного законодательства. Согласно данной статье в случаях, если после выявления административного правонарушения в области валютного законодательства осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Проведение экспертизы назначает орган, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, с учетом правил ст. 26.4 Кодекса. Исходя из принципа состязательности участников процесса привлечения к ответственности за совершение административного правонарушения, лицо, в отношении которого проводится экспертиза о наличии в его действиях (бездействиях) нарушений валютного законодательства, вправе в силу п. 4 ст. 26.4 заявлять отвод эксперту, просить о привлечении в качестве эксперта указанных им лиц, ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта, осуществлять иные действия, связанные с проводимой экспертизой, т.е. реально влиять на ход экспертизы и содержание экспертного заключения. Такое процессуальное правомочие позволит предъявлять уже на стадии экспертизы свои доводы и возражения и выявить степень их обоснованности, что служит одним из основных элементов защиты прав и законных интересов лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается в виде определения должностным лицом органа и агента валютного контроля, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении при совершении правонарушений, предусмотренных ст. 16.17, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6, 19.7 Кодекса, и в виде определения должностным лицом органа валютного контроля в отношении иных правонарушений.

Однако возложение обязанности выявлять, фиксировать и производить определенные процессуальные действия по факту совершения административного правонарушения в сфере валютного законодательства на агентов валютного контроля противоречит организационно - правовой форме агентов валютного контроля. На основании п. 3 ст. 11 Закона о валютном регулировании и валютном контроле агентами валютного контроля признаются уполномоченные коммерческие банки, т.е. негосударственные организации, целью деятельности которых выступает получение прибыли, а не осуществление отдельных властных функций органов государственной власти. Поэтому с точки зрения формирования стабильной банковской системы и упорядочения расчетов в иностранной валюте наличие у агентов валютного контроля публичных функций, предоставляющих право оказывать административное воздействие на участников валютных правоотношений, не соответствует статусу кредитной организации как юридического лица, обеспечивающего надлежащее осуществление расчетов с использованием иностранной валюты и сохранение конфиденциальной информации (банковской тайны) о своих клиентах.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения.

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил в части нарушения порядка зачисления выручки от экспорта - начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении, который направляется должностному лицу, уполномоченному в соответствии со ст. 23.60 Кодекса рассматривать дела о нарушениях валютного законодательства и привлечении виновных лиц к ответственности <*>, либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Определив принципы и основания привлечения к административной ответственности за нарушение валютного законодательства, законодатель предусмотрел некоторые процедурные гарантии защиты прав лиц, выступающих стороной по делу об административном правонарушении, устанавливающие механизмы защиты от произвольных действий уполномоченных государственных органов в сфере валютного контроля.

Постановление по делу об административном правонарушении валютного законодательства, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, может быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (п. 3 ст. 30.1).

Однако наличие некоторых особенностей производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных КоАП РФ в системе арбитражных судов РФ, предопределило изменение общей правовой предпосылки о рассмотрении дел об административных правонарушениях в соответствии с АПК РФ.

Согласно ст. 30.3 Кодекса жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска 10-дневного срока указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей, правомочными рассматривать жалобу.

Вопрос подведомственности подачи жалобы решен в ст. 30.2. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в арбитражный суд судье, правомочному рассматривать дело о нарушении валютного законодательства по общим правилам подсудности (ст. 30.2).

Рассмотрению жалобы в арбитражном суде предшествует стадия подготовки к рассмотрению жалобы, этапы который определены ст. 30.4. В частности, при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья: 1) выясняет, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения им жалобы, а также обстоятельства, исключающие производство по делу; 2) разрешает ходатайства, при необходимости назначает экспертизу, истребует дополнительные материалы, вызывает лиц, участие которых признано необходимым при рассмотрении жалобы; 3) направляет жалобу со всеми материалами дела на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к его ведению.

Срок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении равен 10 дням с момента ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу (ст. 30.5 Кодекса).

От АПК РФ отличен также и порядок рассмотрения поданной жалобы, определенный в ст. 30.6 Кодекса.

Таким образом, в результате введения особых правил судопроизводства применение аналогичных положений АПК РФ остается под вопросом. Каким образом можно найти выход из сложившейся ситуации, когда нормы КоАП не имеют прямого верховенства над нормами процессуального закона? Применимо ли в таком случае правило об общей и специальной норме? Ответы на поставленные вопросы может дать только практика применения норм КоАП и связанные с ней возможные изменения в общей процедуре арбитражного производства, определенной АПК РФ.

По нашему мнению, при разрешении административного спора целесообразно руководствоваться нормами АПК РФ и КоАП РФ в совокупности с учетом принципа, что их содержание должно быть направлено на полное и всестороннее исследование обстоятельств совершения административного правонарушения и применение ответственности только к виновному в совершении противоправного деяния лицу.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья может вынести одно из следующих решений:

1. об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;
2. об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;
3. об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 <*> Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;

4. об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение должностному лицу органа или агента валютного контроля, правомочному рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело;
5. об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочным лицом (ст. 30.7 Кодекса).

Ст. 30.9 Кодекса предоставляет привлеченному к административной ответственности лицу правомочие на обжалование в вышестоящий суд решения судьи по жалобе на постановление о привлечении к ответственности за нарушение валютного законодательства.

Устанавливая право на судебный контроль в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством за действиями властных органов, привлекающих участников валютных правоотношений к ответственности за нарушение правил обращения с валютой и валютными ценностями (п. 3 ст. 30.1 Кодекса), законодатель одновременно ограничил возможность обжалования решения арбитражного суда в апелляционном порядке. К такому выводу позволяет прийти норма ст. 30.9 Кодекса: решение судьи по жалобе на постановление о привлечении к ответственности за нарушение валютного законодательства может быть обжаловано в вышестоящий суд. Применительно к системе арбитражных судов РФ это означает, что решение по жалобе, принятое арбитражным судом субъекта РФ, может быть пересмотрено только в Федеральном арбитражном суде соответствующего округа. Таким образом, законодатель, по сути, ликвидировал одно из процессуальных правомочий лиц, участвующих в арбитражном процессе, и тем самым не реализовал содержание правовой позиции Конституционного Суда РФ о том, что "право на судебную защиту предполагает охрану прав и законных интересов гражданина не только от произвола законодательной и исполнительной власти, но и от ошибочных решений суда. При этом эффективной гарантией такой защиты является и сама возможность пересмотра дела вышестоящим судом, которая в тех или иных формах (с учетом особенностей каждого вида судопроизводства) должна быть обеспечена государством" <*>.