Мудрый Юрист

Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования

Тарасов Анатолий Михайлович - кандидат юридических наук. В статье высказывается личное мнение автора.

В Послании Федеральному Собранию РФ на 2001 год Президентом Российской Федерации поставлены задачи по определению полномочий центра и субъектов РФ, повышению возможностей выполнения территориальными структурами контрольных функций <*>.

<*> См.: Российская газета. 2001. 4 апр.

Известный специалист в области государственного контроля Н.А. Золотарев обоснованно утверждал, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства. Интересен в этой связи его вывод о том, что государство в дооктябрьский период в условиях преобладания частной собственности находило пути взаимодействия с собственниками и деловыми людьми прежде всего через финансовые и контрольные органы <*>. Этот опыт, на наш взгляд, следовало бы использовать и ныне. Более того, как справедливо считает Н.Д. Погосян, в современных условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся социально - экономических и политических условиях <**>.

<*> См.: Золотарев Н.А. Из истории государственного контроля в России 1892 - 1917 гг. // Контроллинг. 1994. N 2. С. 33.
<**> См.: Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. М.: Юрист, 1998. С. 107.

Известно, что из центра трудно обеспечить постоянный контроль за региональными органами исполнительной власти по реализации ими требований многочисленных нормативных правовых актов, федеральных программ, поручений, посланий главы государства. Поэтому в свое время в структуре Главного контрольного управления (ГКУ) были созданы окружные инспекции. К задачам, поставленным перед ними, было отнесено: осуществление во взаимодействии с территориальными контрольными, правоохранительными, финансовыми, налоговыми и иными государственными органами контроля за деятельностью исполнительной власти по выполнению требований федеральных законов и подзаконных актов, а также нормативных правовых актов, принятых органами власти субъектов Федерации.

В целях дальнейшей реализации Президентом своих конституционных полномочий в деле государственного строительства, повышения эффективности деятельности исполнительной власти, совершенствования системы президентского контроля институт полномочных представителей Президента в субъектах РФ Указом Президента от 27 июня 2000 года N 1192 преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральном округе <*>. Данный институт является составной частью системы президентского контроля в стране. В функции полномочного представителя Президента, в частности, входят:

<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Согласно Указу бывшие окружные инспекции Главного контрольного управления включены в состав аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах. Главному контрольному управлению в отношении окружных инспекций определена функция осуществления методического руководства по вопросам организации контроля за исполнением нормативных правовых актов. Таким образом, в компетенции инспекций в основном сохранены функции осуществления контроля за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений, поручений, посланий Президента, а также других нормативных правовых актов - как федеральных, так и региональных.

Создание в свое время окружных инспекций в структуре Главного контрольного управления было позитивным шагом, нацеленным на формирование вертикали органов президентского контроля. Однако анализ контрольной деятельности названных инспекций нередко свидетельствовал о недостаточной эффективности их работы. В ряде случаев проверки окружными инспекциями проводились наспех, без достаточной подготовки. Негативно на организации и результатах проверок сказывалась их оторванность от ГКУ, от накопленного им опыта в осуществлении контроля за выполнением требований нормативных правовых актов, а также имеющейся информационной базы в центре.

В целом уровень результативности регионального контроля и до сих пор в ряде случаев недостаточно высок. Нередко материалы проверок не доходят до правоохранительных органов, хотя выявленные нарушения заслуживают правовой оценки.

Проанализируем некоторые организационно - штатные аспекты формирования и работы окружных инспекций.

До создания федеральных округов по стране действовало 11 инспекций, и каждая имела в среднем по 8 - 9 подконтрольных субъектов Российской Федерации. Штат каждой инспекции состоял в среднем из 8 - 12 сотрудников. После передачи их в аппарат полномочного представителя в федеральном округе ситуация, связанная с необходимостью повышения результативности их контрольной работы, скорее всего, вряд ли изменится.

Количество инспекций сократилось с 11 до 7 (по количеству округов) при оставшейся штатной численности сотрудников по стране. В связи с этим данные контрольные подразделения в настоящее время должны обеспечивать эффективный контроль в среднем за 12 - 13 субъектами Российской Федерации, к тому же в основном самостоятельно (за ГКУ, как отмечалось, сохранилось только методическое обеспечение их контрольной работы). Кроме того, к контрольным функциям аппаратов инспекций добавился контроль за реализацией определенных решений, принятых полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральном округе, а также за исполнением положений федеральных и региональных программ на территории округа, что ранее не входило в объекты их контрольной деятельности. В связи с этим данным подразделениям по объективным причинам сложно улучшить качество контрольной работы в границах федеральных округов.

Один из выходов из складывающейся ситуации в настоящее время видится не только в приведении в соответствие организационно - штатных структур окружных инспекций новым задачам и функциям, но и в формировании эффективной системы координации и взаимодействия. В этой связи согласование планов проверок, в частности Главного контрольного управления и окружных инспекций аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах, целесообразно расширить еще одним субъектом президентского контроля - Государственной военной инспекцией Президента РФ. Кроме того, с учетом правовых, ресурсных и организационных возможностей этих трех специальных органов, осуществляющих президентский контроль, разумно переходить к проведению комплексных контрольных мероприятий, включая внесение совместных предложений главе государства как по результатам контроля (проверки исполнения), так и по совершенствованию контрольной деятельности органов аппарата главы государства, осуществляющих контроль от его имени и по его поручению.

В целях повышения эффективности президентского контроля на региональном уровне очень важно также использовать возможности подразделений финансовых и правоохранительных органов, созданных на уровне федеральных округов, субъектов Российской Федерации, активнее привлекать к участию в проверках сотрудников (специалистов) различных инстанций, работающих в субъектах Федерации, а также контрольных органов, действующих в аппаратах администраций субъектов Российской Федерации. С учетом возможностей органов окружного и регионального уровней вероятно дополнительное увеличение объемов и улучшение результатов контрольной работы при сокращении расходов на контрольную деятельность.

Как известно, для создания дополнительных гарантий защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечения безопасности общества и государства, развития и совершенствования вертикали исполнительной власти в федеральных округах продолжают формироваться соответствующие правоохранительные структуры. В частности, для реализации стоящих задач по усилению борьбы с преступностью Президентом 31 июля 2000 года был издан Указ N 1415 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации", которым Правительству поручено установить порядок создания и деятельности окружных подразделений МВД России в соответствии со схемой размещения полномочных представителей в федеральных округах (в пределах штатной численности Министерства). В настоящее время процесс формирования окружных главных управлений внутренних дел МВД России во всех семи федеральных округах завершен. Руководители окружных подразделений МВД назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению министра внутренних дел Российской Федерации <*>.

<*> См.: Российская газета. 2000. 3 авг.

В федеральных округах сформированы также соответствующие подразделения других федеральных министерств и ведомств страны, например Генеральной прокуратуры, Минюста, Минфина, ФСНП России, чей потенциал целесообразно использовать при проведении регионального контроля.

В целях дальнейшего совершенствования системы президентского контроля в целом контрольный аппарат Президента, на наш взгляд, нуждается в дополнительном развитии. Целесообразно, например, введение представителей (инспекторов) Президента в Правительстве и федеральных министерствах и ведомствах, а в Главном контрольном управлении - создание подразделения по руководству ими. Подобный институт действует в ряде зарубежных стран. Так, в Соединенных Штатах Америки контроль за федеральными министерствами и ведомствами осуществляют генеральные инспекторы, которых на должность назначает Президент и утверждает Сенат. Их полномочия и независимый от закрепленного министерства и ведомства статус определены соответствующим законом. Правовое поле и правовой механизм в России позволяют создать институт представителей Президента в федеральных органах исполнительной власти указом главы государства. Начать формирование данного органа целесообразно с блока министерств и ведомств, вопросами которых в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" ведает Президент, возможно, дополнив этот перечень рядом министерств и ведомств экономической и социальной направленности, а также акционерных компаний, где у государства имеется контрольный пакет акций.

К числу иных предложений по дальнейшему развитию и совершенствованию президентского контроля можно отнести осуществление практических мер по реформированию системы государственного контроля, что, скорее всего, укладывается в общую идеологию осуществления административной реформы в стране, о необходимости проведения которой говорилось в Послании главы государства Федеральному Собранию на 2001 год.

Таким образом, предпосылкой решения проблемы эффективности функционирования государственного контроля, в том числе регионального, во многом является использование ресурса всех государственных контрольных органов страны при главенствующей роли президентского контроля в целях обеспечения общефедеральных государственных интересов.

Начинать эту важнейшую для государственного строительства работу нужно с разработки и принятия соответствующих законов и подзаконных актов. На современном этапе основополагающее значение здесь могло бы сыграть принятие Федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". Данный закон необходим, кстати, и потому, что категория государственного контроля как таковая в конкретной редакции и прямой постановке ныне отсутствует и в Конституции, и в других федеральных законах. При подготовке проекта закона следует уделить внимание вопросам законодательного закрепления прав и обязанностей различных категорий государственных служащих контрольных органов, создания необходимых условий и гарантий для их эффективной работы, формирования функциональной структуры, ее правовых основ, определения сферы деятельности различных контрольных органов, а также системы подготовки контролеров, в том числе на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

При решении вопросов совершенствования контрольного дела не стоит пренебрегать и апробированными формами и методами государственного и общественного контроля советского периода.

Как известно, президентский контроль в России осуществляется в целях обеспечения защиты прав граждан, интересов государства на основе законности, объективности, независимости от объектов контроля, гласности, если это не нарушает охраняемую законом тайну, и других принципов.

Особое положение в системе государственного контроля занимают органы прокуратуры. В соответствии с Законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура является единой федеральной централизованной системой, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Органы прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. В связи с этим в названном Законе целесообразно установить, что Президент РФ осуществляет свои контрольные конституционные полномочия и через Генеральную прокуратуру Российской Федерации с внесением необходимых изменений в соответствующие федеральные законы.

Необходимо в законодательном порядке определить взаимоотношения контрольных органов аппарата Президента и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, включая усиление роли органов прокуратуры в вопросах координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупцией, незаконным и нецелевым расходованием государственных средств, соблюдения должностными лицами органов исполнительной власти уголовного, уголовно - процессуального и другого законодательства, в том числе регулирующего вопросы деятельности органов президентского контроля.

К числу основных задач всей системы президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти следует отнести организацию эффективного контроля за исполнением предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов, состоянием исполнительской дисциплины, а также изучение причин, определение и принятие необходимых мер по устранению допущенных ошибок и нарушений. В целях повышения эффективности контрольной деятельности окружных инспекций Главному контрольному управлению и Государственной военной инспекции Президента Российской Федерации целесообразно подготовить, исходя из накопленного ими опыта контрольной работы, соответствующие методические рекомендации по подготовке и осуществлению контроля в субъектах Российской Федерации по различным направлениям (предметам) деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе за правоохранительной деятельностью, а также конкретные критерии оценки элементов эффективности проводимого ими контроля.

Из изложенного видно, что объемы работы по дальнейшему развитию и совершенствованию правового, организационного и методического обеспечения президентского контроля (как регионального, так и федерального уровней) за деятельностью органов исполнительной власти значительны. В связи с этим эффективный контроль в оптимальном режиме реален только при консолидации усилий и возможностей всех органов президентского контроля, других структур - как государственных контрольных, так и финансовых, правоохранительных и т.д.

По данным Главного контрольного управления, только в системе федеральных органов исполнительной власти действует 66 контрольных служб и подразделений, обладающих весьма обширными полномочиями по выявлению и пресечению разного рода нарушений. Почти все они имеют территориальные подразделения. Однако многочисленность контрольных инстанций не дает ощутимых результатов <*>.

<*> См.: Информационный бюллетень. Президентский контроль // Контроль: эффективность, поиск, перспективы. 1999. N 1. С. 4 - 5.

Важнейшим вопросом создания системы государственного контроля являются координация и взаимодействие контрольных органов, особенно если учесть, что степень автономности режима работы органов президентского (государственного) контроля еще высока. Единая методическая база и технология осуществления контроля в стране пока не созданы. В стадии реализации находится формирование общей информационной базы контрольной деятельности, в том числе о выявляемых отклонениях в реализации органами исполнительной власти требований федеральных правовых актов. Действующие в аппарате главы государства контрольные органы, насколько известно, не имеют единого координирующего центра по обеспечению их взаимодействия в контрольной работе. Такой орган, исходя из полномочий Главного контрольного управления, целесообразно создать на его базе, наделив начальника ГКУ полномочиями по осуществлению координации органов аппарата Президента, осуществляющих контрольные функции.

В целях повышения эффективности управления и контроля необходимо не только создание системы президентского контроля, но и формирование звеньев эффективного механизма ее функционирования. Эффективность и действенность контроля во многом связаны с недопущением дублирования и параллелизма различными государственными контрольными органами и их подразделениями, а следовательно, - нерационального расходования средств на содержание этих органов.

Рассмотрим несколько шире проблему взаимодействия различных органов при проведении контрольной деятельности.

При подготовке и проведении контроля исполнительной власти в регионах эффективность взаимодействия различных контрольных региональных органов во многом зависит от работников окружных инспекций, осуществляющих на местах президентский контроль, как правило, в форме проверок своевременности и качества исполнения законов и подзаконных актов.

Если своевременно определены объекты, предметы, цели и задачи проверки, остальное во многом зависит от профессиональной квалификации и компетентности членов комиссии. У окружной инспекции, как известно, в соответствии со статусом аппарата полномочного представителя Президента в федеральном округе достаточно полномочий, чтобы привлечь к работе при подготовке и проведении проверок специалистов, скажем, КРУ Минфина, работников других территориальных подразделений федеральных органов, в первую очередь правоохранительных, финансовых и налоговых.

Вместе с тем есть два момента, которые как облегчают, так и усложняют выполнение этой задачи. Так, при подготовке проверок работники окружных инспекций, например, в сравнении с работниками аппарата Главного контрольного управления, Государственной военной инспекции Президента располагают несколько меньшими возможностями, если контроль осуществляется по вопросам, имеющим не только региональную, но и общегосударственную значимость. Известно, что основополагающая информация о состоянии деятельности по исполнению нормативных правовых актов сосредоточена в центральных органах, службах, подразделениях федеральных министерств, ведомств, контрольных инстанций, расположенных в Москве. К ним, в частности, относятся различные ведомственные директивы, отчеты, информационно - справочные документы, решения коллегий, совещаний руководящего состава, прошедших проверок и т.д. Для окружных инспекций возможность получения и, следовательно, использования при подготовке и в ходе проверок таких материалов представляет существенную организационную сложность.

В целях совершенствования взаимодействия центральных и региональных контрольных органов, повышения качества проверок целесообразно, чтобы конкретная концепция отражалась в совместных документах, связанных с организацией и осуществлением контроля. Лучше, если взаимодействие осуществляется уже на этапе подготовки к проведению проверки и продолжается до составления отчета о результатах проведенных контрольных мероприятий. Подобный порядок действий не только облегчает работу проверяющим, но и способствует повышению качества проверок, принятию адекватных решений по их результатам, предупреждению отклонений в будущем. Вообще же вопрос улучшения взаимодействия - это во многом вопрос совершенствования деловых связей органов, призванных решать задачи по контролю. Чтобы их совершенствовать, надо хорошо знать их состояние, уметь делать правильные выводы и вносить соответствующие предложения по их развитию применительно к конкретной проблеме.

Анализ правовых и организационных аспектов органов президентского контроля, их контрольных функций в сфере президентского управления, исходя из положений о них и их практики, позволяет внести предложения о проработке и принятии решения по оптимизации и унификации полномочий и системы контрольных органов аппарата Президента в целом, возможной ликвидации дублирующих контрольных функций у различных подразделений и сосредоточении их в Главном контрольном управлении.

Для решения вопроса на данном этапе целесообразно внести изменения и дополнения в положения о Главном контрольном управлении, о Государственной военной инспекции, о полномочном представителе Президента в федеральном округе в части обеспечения координирующей роли ГКУ (базового рабочего контрольного органа аппарата Президента). И начать это важно с согласования проработок при подготовке планов проверок контрольных органов аппарата главы государства, региональных контрольных органов, например КРУ Минфина, правоохранительных органов.

В этой связи при подготовке и формировании планов контрольных органов аппарата главы государства целесообразно запрашивать и обстоятельно учитывать предложения от полпредов Президента в федеральных округах, пожелания руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации, различных территориальных контрольных, финансовых и правоохранительных органов федеральных министерств и ведомств. Учет широкого спектра мнений и предложений позволит обогатить планы контрольной работы, приблизить их к решению актуальных государственных задач, поставленных Президентом России.

По результатам работы за полугодие необходимо проводить совместные совещания руководящего состава всех контрольных органов аппарата Президента, в ходе которых определять пути повышения эффективности совместных мероприятий, включая и принятие мер по предупреждению отклонений при выполнении региональными органами исполнительной власти положений (требований) федеральных, региональных и ведомственных нормативных правовых актов. Полезно также организовывать выступления руководителей контрольных органов аппарата Президента, председателей комиссий как в местных, так и в центральных средствах массовой информации.

Рассмотренные подходы к развитию и совершенствованию системы президентского (государственного) контроля за исполнительной властью предполагают и необходимость оптимизации организационно - штатной структуры всей системы, а также оптимального сочетания централизации и децентрализации управления в системе контролирующих органов аппарата Президента в федеральном центре, федеральных округах и в субъектах Российской Федерации. Дополнительно следует отметить, что полномочия Президента как главы государства, закрепленные Конституцией (ст. 80), а также Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 32), фактически предопределяют целесообразность координации именно Президентом всех государственных контрольных органов. Такой механизм контроля под эгидой главы государства будет способствовать совершенствованию системы не только президентского, но и государственного контроля в стране в целом, улучшению исполнительской дисциплины, повышению эффективности всех контрольных органов, что позитивно скажется на результатах их работы, решении проблем устранения дублирования и параллелизма, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело.

В этой связи хотелось бы привести высказывание Н.А. Золотарева в пользу необходимости разработки и применения современной теории и практики государственного контроля: "Чем слабее государство, тем крепче должен быть контроль" <*>. Полагаем, что в этой формуле заложен глубокий смысл, пренебрежение которым может привести к нежелательным последствиям, поскольку на восстановление утраченных позиций в сфере государственного контроля потребуются многие годы и значительные ресурсы.

<*> См.: Золотарев Н.А. Указ. соч. С. 26.