Особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации

Подписанный субъектами Российской Федерации в 1992 г. Федеративный договор и принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ стали основой реального федеративного государства.

Среди множества проблем федерализма принцип распределения компетенций стоит на первом месте. В связи с этим целесообразен анализ понятий "компетенция" и "предметы ведения" федерации и ее субъектов; способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения <*>.

Несмотря на то что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, формально - юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве, об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы ведения".

Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации "Федеративное устройство", причем ст. ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче <*>.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте.

Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.

Достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе является точка зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия, а под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа <*>. Таким образом, компетенция и полномочия - свойства, присущие государственному органу.

Исходя из этих теоретических посылок, имеет смысл согласиться с теми учеными, кто считает, что разграничение предметов ведения - вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации <*>.

Отсюда не совсем корректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти и их полномочия; термин "полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства.

"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами.

К видам предметов ведения могут относиться:

• сферы общественных отношений;
• государственные функции;
• отрасли законодательства и др.

Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями.

При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти.

В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов <*>.

В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами <*>. Как общее требование, данный принцип соблюдается в большинстве федеративных государств, однако его реализация имеет особенности в каждой стране.

Эти особенности обусловлены разными подходами к решению вопроса о допустимости наряду с конституцией с помощью иных правовых форм осуществлять разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Тем не менее стабильность в решении такого важного вопроса, как разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена в полной мере лишь в том случае, когда этот вопрос исчерпывающим образом решается в самой конституции <*>.

В отличие от зарубежных государств, где допускается перераспределение предметов ведения путем издания обычного федерального закона, российская Конституция задала более жесткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отношении она более строго следует сущности федеративного государства.

При этом сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как уже отмечалось, закреплен в ст. 136 Конституции Российской Федерации.

Категория "полномочия Федерации" уже использовалась в ранее действующем законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция использования данной категории была несколько иной. Речь шла о "полномочиях Федерации" в лице ее федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 года, ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов.

Аналогичная конструкция имела место в Конституции РСФСР 1978 года и в последующих ее редакциях, вплоть до внесения изменений и дополнений в связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской Федерации - России в последней редакции, до принятия ныне действующей федеральной Конституции, вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория "полномочия Федерации" вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений. Представляется, что в ст. ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин "компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения".

Примерами пренебрежения конституционного понимания принципа разграничения предметов ведения являются случаи смешения двух уровней государственной власти: отношений между Федерацией и субъектами Федерации и отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, имеют место случаи подмены понятия "компетенция" органа государственной власти термином "предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" <*>.

Можно встретить и противоположную трансформацию понятий: использование термина "компетенция Российской Федерации и ее субъектов" <*>, а также употребление категорий "полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации" <**>.

Приведенные примеры являются фактами прямого нарушения федеральных конституционных норм, так как в данном случае имеют место, во-первых, попытка регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета регулирования отношений между Федерацией и субъектами Российской Федерации и, во-вторых, некорректное употребление или даже модификация терминологии, задаваемой Конституцией Российской Федерации.

Доля федеральных законов, в которых правильно используется термин "компетенция органов государственной власти" при ее закреплении, незначительна. В качестве примеров можно привести, в частности, ст. 24 Водного кодекса Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", ст. ст. 3 и 4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах". Чаще всего в федеральных законах говорится лишь об одном элементе компетенции - о полномочиях органов государственной власти <*>.

Иногда в одном и том же федеральном законе и даже в одной и той же статье встречаются разные термины, употребляемые в отношении одного и того же предмета регулирования. Так, ст. 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах", регулирующая объем компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений недропользования, в ч. 3 говорит уже не о возможности передачи отдельных полномочий, относящихся к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, а о передаче полномочий самой Российской Федерации <*>.

Такой разнобой, свидетельствующий об игнорировании требования единства юридической техники, отнюдь не безобиден, он граничит с нарушением требований конституционности, порождает незаконную и противоречивую правоприменительную практику.

Аналогичная картина наблюдается и при использовании терминологии в договорной практике регулирования отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Под термином "предметы ведения" зачастую скрываются совершенно иные правовые категории.

Это может быть конкретизация уже конституционно определенных предметов ведения. Так, в п. "и" ст. 4 Договора Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" к предметам совместного ведения отнесены вопросы занятости. Это частный вопрос более общего - "социальная защита" <*>.

Иногда закрепляются конкретные полномочия по предметам ведения.

К примеру, в соответствии с п. "ж" ст. 1 Договора от 12 января 1996 года "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области" <*> установление порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть не что иное, как законодательное полномочие органа государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъекта согласно п. "в" ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Наконец, можно встретить употребление конституционного термина "предметы ведения" в тех случаях, когда в действительности фиксируется компетенция органов государственной власти. В этом отношении, в частности, показателен Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия" от 29 августа 1995 года. В нем к совместному ведению отнесена конкретная компетенция органов государственной власти: установление условий деятельности, разработка и утверждение программ <*>.

Одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении данных терминов, прежде всего в самой правовой науке. В российской юридической науке наблюдаются существенные различия в понимании терминов "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия".

Так, нередко имеет место смешение понятий "предметы ведения" и "компетенция". Иногда авторы, раскрывая вопрос о предметах ведения федерации и субъектов федерации, тут же используют в отношении этих категорий другой термин - "компетенция федерации и субъектов федерации" <*>.

При этом зачастую даже в одном и том же источнике можно встретить разное толкование данных категорий. Например, в учебнике "Иностранное конституционное право" при описании конституционной модели США говорится о разграничении предметов ведения между федерацией и штатами <*>, а при освещении конституционных моделей германского, швейцарского, индийского, бразильского федерализма употребляются термины "компетенция федерации" и "компетенция субъектов федерации" <**>.

О компетенции федерации и субъектов федерации говорится и в русских переводах действующей Конституции ФРГ <*>.

До тех пор пока эта задача не решена, необходимо исходить из логики регулирования федеративных отношений, суть которых обозначена терминологией ст. ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации.

Строгое следование проведению различий между понятием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" и понятием "компетенция (предметы ведения и полномочия) органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации" позволяет избавляться от двусмысленности толкования отдельных статей Конституции Российской Федерации, от правовых противоречий.

Актуальным аспектом, связанным с правильным пониманием конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является вопрос о том, насколько допустимо регулирование предметов ведения в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации.

Возможно выделить по меньшей мере шесть вариантов разграничения предметов ведения. Три из них, как представляется, являются неконституционными, так как, включая в себя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования.

В качестве нарушения Конституции РФ можно рассматривать включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов ведения Федерации. Такая практика проявляется в двух вариантах.

1. В конституциях, уставах некоторых субъектов Федерации закрепляются предметы ведения всех трех уровней: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Удмуртия, Липецкая область, Москва).
2. Другой вариант - установление перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения (Карелия, Коми).

Нежелательно также и включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Этот перечень также установлен федеральной Конституцией.

Однако в данном случае необходимость включения такого перечня может быть связана с его конкретизацией, выражаемой в определении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в рамках прав, предоставленных федеральным законодательством.

Достаточно распространенной практикой является закрепление перечня предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов Российской Федерации (Мордовия, Хакасия, Ставропольский край, Курганская, Оренбургская, Свердловская, Тамбовская области, Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа). Встречаются и случаи, когда устанавливается только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область).

Наконец, два варианта конституционного (уставного) регулирования могут быть оценены как юридически "чистые" с точки зрения невмешательства в прерогативу федерального регулирования. Некоторые субъекты Федерации вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Башкортостан, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Марий Эл, Татарстан, Тыва, Архангельская, Новгородская, Пермская, Псковская, Читинская области). Или устанавливаются лишь предметы ведения субъектов Федерации (Чувашия, Белгородская, Иркутская, Тюменская области, Хабаровский край).

Предпринимая попытку закрепить перечень предметов ведения в собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по Конституции РФ. В этой связи иногда возникают противоречия.

Например, к предметам собственного ведения субъекты Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, определение режима природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за собой право определять региональную политику цен, режим работы энергетических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в определенной мере в предметы ведения Федерации. Поэтому важное значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного) законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения.

Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами.

Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.

Неоправданно широкое использование данной правовой формы доказывается негативной ролью в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Основная особенность ревизии конституционно установленных предметов ведения выражается в несоблюдении юридических канонов их формализации и пределов регулирования.

Если разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В данном случае наряду с Конституцией РФ допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров:

1. Договоры между Федерацией и ее субъектами;
2. Договоры между органами государственной власти.

В настоящее время для практики подписания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации характерно изменение системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в Конституции РФ. Такие договоры уже не являются по своей природе договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения, которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении предметов ведения (например, соглашения по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о бюджетных взаимоотношениях, о военной области, заключенные с Республикой Татарстан) <*>.

Очевидно, что простым запретом невозможно искоренить договоры и соглашения, противоречащие Конституции Российской Федерации. Нужна последовательная федеральная политика, охватывающая все направления совершенствования законодательства.

Как было сказано ранее, в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации.

Исходя из концепции Конституции РФ, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности:

• Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий;
• принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ);
• и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).

Наличие двух статей Конституции - 11 и 76, по-разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения, породило на практике дискуссию: что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти - федеральный закон или договор?

Хотя федеральная Конституция и допускает сочетание федерального закона и договора (соглашений) при разграничении компетенции органов государственной власти по вертикали, она не отвечает на вопрос о том, как соотнести эти две юридические формы.

Представляется, что договоры и соглашения, как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 67 Водного кодекса Российской Федерации "...разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется настоящим Кодексом, а при необходимости - и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>.

Статья 7 Федерального закона от 24 апреля 1995 года "О животном мире" устанавливает, что "...в соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом" <*>.

К сожалению, такой подход не проводится последовательно до конца в федеральном текущем законодательстве. Содержание некоторых федеральных законов свидетельствует о том, что зачастую договорам отводится приоритетная по сравнению с федеральным законом роль.

Наглядной иллюстрацией тому является Федеральный закон от 8 февраля 1995 года "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О недрах". Согласно ст. 1 (1) данного Закона "...разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".

Никакого упоминания о федеральных законах как о правовой форме разграничения нет, а о роли самого этого Федерального закона говорится следующее: его "...положения, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют на территориях указанных субъектов до заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации". Эти нормы вступают в противоречие с федеральной Конституцией и нацеливают субъекты на интенсивное развитие договорного права в области недропользования.

Иногда из содержания федерального закона неясно, какой правовой форме отдается приоритет. Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 3 апреля 1996 года "Об энергосбережении" "...законодательство Российской Федерации об энергосбережении состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам энергосбережения, принимаемых в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>. Из формулировки статьи неясно, принимаются ли только законы субъектов Федерации в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, либо речь идет также и о принятии федеральных законов на основе этих договоров.

При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы важно соблюсти следующее требование. Договоры (соглашения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство, они должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается.

К сожалению, примеры явной подмены договором федерального закона можно найти практически во всех договорах, заключенных на данном этапе между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди положений, которые требуют единого федерального регулирования, можно назвать статьи договоров:

• закрепляющие право субъекта Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения до принятия федерального закона;
• назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов высшим должностным лицом субъекта Федерации по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти;
• порядок приостановления на территории субъекта актов министерств и ведомств, оспариваемых субъектом Федерации в суде, и др.

Иногда в договоре содержится ссылка на федеральный закон. Например, в договорах закрепляется право устанавливать в соответствии с федеральными законами условия лицензирования природопользования на территории субъекта Федерации. В таком случае вообще теряется смысл в договорных положениях.

Другой важный вопрос связан с определенностью в том, по каким предметам ведения допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.

Логично предположить, что предмет договорного регулирования следует ограничить отношениями по предметам совместного ведения.

Договор - это акт совместного действия. Если вопрос относится к ведению Российской Федерации, то она решает эти вопросы самостоятельно либо федеральным законом наделяет органы власти субъектов Федерации отдельными полномочиями. Принцип отказа от договорного регулирования должен действовать и в отношении предметов ведения субъектов Федерации, за исключением случаев добровольной передачи органами власти субъектов Федерации своих отдельных полномочий федеральным органам, если такая необходимость обусловлена объективными обстоятельствами.

Наряду с проблемами обеспечения законности и целесообразности в использовании договора (соглашения) как формы разграничения компетенции нерешенным остается и целый ряд технико-юридических проблем. Так, до сих пор не выработано единого подхода к определению того, договор или соглашение необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции.

На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях. Можно было бы выделить следующие виды соглашений:

• о передаче осуществления части полномочий;
• о разграничении компетенции;
• о разграничении государственной собственности;
• об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений, разграничении финансовой базы;
• об организации управления в различных отраслях;
• о порядке пользования природными ресурсами и распределении доходов от природопользования и др.

Как видно из приведенной классификации, соглашения, заключенные по линии исполнительной власти в развитие договоров, подписанных между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, связаны не только с разграничением предметов ведения и полномочий либо с передачей осуществления части полномочий, но и с урегулированием других вопросов. Следовательно, нужна ясность в использовании договора и соглашения как правовой формы разграничения государственной власти.