Правовые проблемы организационного обеспечения государственного регулирования банковской деятельности

В.С. Черников, аспирант Российской академии госслужбы при Президенте РФ, председатель правления КБ "Холдинг - Кредит".

Государственное регулирование любого вида общественных отношений, в том числе и банковской деятельности, предполагает наличие системы организационного обеспечения управляющего воздействия государства на объект управления. Основанием системы организационного обеспечения государственного регулирования банковской деятельности является правовое регулирование.

В эту систему входит механизм доведения управляющего воздействия государства до объекта управления. Он имеет двухкомпонентное строение и два основных направления функционирования и развития. Первая составляющая - определенная группа органов, осуществляющих на основе закона управленческие действия от имени государства. Вторая - совокупность форм, методов и способов, используемых этими органами в процессе регулирования банковской деятельности. По своей сути организационное обеспечение государственного регулирования банковской деятельности представляет собой процесс управления, поэтому при изучении основы этой системы, то есть правового регулирования, мы опираемся как на теорию управления, так и на общую теорию права. С допустимой долей обобщения можно заключить, что правовое регулирование вообще представляет собой регулирование правом общественных отношений.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 02.12.90 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. от 07.08.2001 г.; далее - Закон о банках) правовое регулирование таких общественных отношений, как банковская деятельность, осуществляется Конституцией РФ, Законом о банках, Федеральным законом от 02.12.90 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 06.08.2001 г.; далее - Закон о Центробанке), другими федеральными законами, нормативными актами Банка России. Таким образом, перечень нормативных актов, используемых в регулировании банковских отношений, установлен законодательно.

При исследовании сущности правового регулирования предлагается исходить из современного ее понимания, имеющегося в теории управления. С развитием общества право рассматривается уже не как воля господствующего класса, а как компонент сознания, поведения, деятельности и отношений людей, выражающий их сопричастность друг другу, солидарность, сотрудничество, принадлежность к единому сообществу.

Как свидетельствует практика, после финансового кризиса 1998 г. общество стало предъявлять требования по обеспечению государственных гарантий смягчения последствий от таких потрясений. Государство в такой ситуации лишь изменило соответствующие правила поведения на финансовых рынках, что привело к принятию ряда новых законодательных актов и внесению изменений в действующие. Так, были изменены положения Закона о банках, регулирующие деятельность банковских групп и банковских холдингов и касающиеся порядка предоставления информации о деятельности кредитных организаций. Все изменения были направлены на создание института "финансовой устойчивости и стабильности".

Согласно теории управления право может быть закреплено в законе - и тогда, имея юридическую силу воздействия, оно реализуется через государственные структуры; или же право содержится в сознании, традициях и обычаях людей - и, таким образом, осуществляется непосредственно. Характеризуя сущность правового регулирования, можно заключить, что прежде чем получить закрепление в законе, правовые требования формируются в качестве общественной или государственной потребности.

Банковская система, сложившаяся в России, является двухуровневой, где первый уровень занимает Центральный банк РФ, ко второму относятся кредитные организации, коммерческие банки и иные, небанковские финансово - кредитные институты. Способы и процедуры реализации государственной власти в процессах управления первым и вторым уровнями банковской системы различаются, и это влияет на правовое регулирование банковской деятельности в целом. В процессе правового регулирования этой деятельности государство силой закона, помимо установления правил ее ведения, выстраивает управляющую систему из соответствующих по компетенции объекту управления государственных органов, определяет порядок их функционирования. Таким образом, можно заключить, что, устанавливая правовые основы, государство, с одной стороны, реализует право регулирования банковских правоотношений, а с другой - организует систему своего управляющего воздействия на банковскую деятельность. Следовательно, в понятии организационного обеспечения государственного регулирования банковской деятельности мы также можем выделить две формы его проявления: правовое регулирование банковской деятельности и правовое регулирование управления банковской деятельностью.

Следует отметить, что зачастую при разработке документа в его основу кладется субъективное видение конкретного вопроса Центральным банком РФ. При этом не всегда учитываются актуальные нужды второго уровня банковской системы и ее прогнозируемые потребности в целом. Нормы, разрабатываемые для многократного применения лишь в относительно идентичных условиях, должны не только решать уже имеющиеся проблемы, но и регулировать отношения, которые могут возникнуть в будущем.

Наряду с социологическим аспектом в институте правового регулирования теория управления выделяет нормативный и практический аспекты. Качество нормативного аспекта во многом зависит от того, как уполномоченные на то государственные органы формулируют юридические нормы. В этом случае становится очевидной необходимость ясности, точности смысла, обоснованности требования размещения нормы в юридическом документе <*>.

Говоря о качестве нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, следует отметить, что из-за отсутствия закрепления определений многих понятий банковского права невозможно добиться полной ясности и единообразия в документах. Этим пользуется Банк России при толковании норм права, расширяя тем самым границы своей компетенции, усложняя правоприменительную практику и процесс управления банковской деятельностью.

Зачастую в различных законодательных актах встречаются нормы, регулирующие одни и те же по своей сути процессы. Так, вопрос о назначении и порядке функционирования временной администрации в кредитной организации описан в Законе о банках, Законе о Центробанке, Федеральном законе от 25.02.99 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (в ред. от 07.08.2001 г.), Федеральном законе от 08.07.99 г. N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" (с изм. от 03.07.2001 г.) и ряде актов Банка России. Результатом подобного положения, как правило, являются различные несостыковки, которые, безусловно, затрудняют правоприменение.

Нормотворчество и его результат (нормы и правила поведения) немыслимы без практического аспекта, отражающего реальное действие нормы в жизни. Практический аспект правового регулирования - самый сложный, но именно его наличие свидетельствует о самом факте правового регулирования. Просто принятие тех или иных юридических норм еще не подтверждает правового регулирования вопроса - лишь действительное руководство этими правилами в жизни, осуществление поступков и действий в соответствии с их смыслом свидетельствует о его существовании.

Анализируя и оценивая правовое регулирование банковской деятельности, следует иметь в виду, что оно имеет свою специфику. В первую очередь, это процесс по установлению правил ведения банковской деятельности в России в порядке законодательной и нормотворческой деятельности Президента РФ, обеих палат Законодательного собрания, Центробанка. С одной стороны, Банк России осуществляет надзор за соблюдением законодательства субъектами второго уровня банковской системы; с другой стороны, Президент РФ и Государственная дума РФ контролируют Центробанк. Судебная же власть в случае допущения нарушений установленных правил поведения любым из субъектов банковской системы применяет принуждение.

В научной литературе по административному и банковскому праву сущность правового регулирования банковской деятельности рассматривается в виде комплекса специальных нормативных актов, устанавливающих правила в данной сфере. Мы же предлагаем ввести дополнительную характеристику понятия "правовое регулирование банковской деятельности", представив ее как форму обеспечения государственного регулирования банковской деятельности в виде совокупности двух компонентов: комплекса нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, и системы органов, осуществляющих контроль за субъектами банковской деятельности.

Кроме того, в исследовании вопроса об организационном обеспечении государственного регулирования банковской деятельности мы не можем оставить без рассмотрения понятие "правовое регулирование управления банковской деятельностью".

Из определений понятий - как правового регулирования в целом, так и правового регулирования банковской деятельности - видно, что оба вида регулирования осуществляются соответствующими организационно - государственными структурами. Поэтому мы и ввели в характеристику понятие "организационный компонент". Можно предположить, что он присутствует в характеристике правового регулирования любой сферы общественной деятельности - специфику же составляют органы, образующие систему, которая обеспечивает от имени государства правоприменительную практику.

Далее на примере действующего законодательства рассмотрим проблемы организационного обеспечения правового регулирования банковской деятельности. Вопросы кредитных и финансовых отношений относятся к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Правовое регулирование осуществляется Конституцией РФ, федеральным законодательством и нормативными актами Банка России (ст. 2 Закона о банках). Но Конституцией РФ не затрагиваются вопросы управления банковской системой и банковской деятельностью. Специального законодательного акта о таком управлении нет - и это является одной из насущных проблем организационного обеспечения правового регулирования данной сферы общественной деятельности. Однако при этом необходимо решить вопрос о правовом статусе Банка России и его монопольном положении на первом уровне банковской системы. В банковском законодательстве процессы управления банковской системой и банковской деятельностью лишь частично урегулированы в Законе о банках и Законе о Центробанке. Так, Закон о Центробанке, устанавливая основные цели деятельности Банка России, относит к таковым развитие и укрепление банковской системы, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. Исходя из этих задач, Банк России осуществляет надзор за деятельностью банков и проводит нормативное регулирование расчетных отношений.

В соответствии с этим законом к функциям Банка России отнесены:

• установление правил осуществления расчетов в РФ, проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;
• государственная регистрация кредитных организаций;
• выдача и отзыв лицензий кредитным организациям и организациям, занимающимся их аудитом;
• надзор за деятельностью кредитных организаций;
• регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами.

Совокупность этих функций представляет собой, на наш взгляд, ранее выделенную нами в определении понятия "банковская деятельность" вторую составляющую - деятельность по банковскому регулированию и надзору.

Другими словами, именно посредством вышеназванных направлений деятельности Центральным банком РФ осуществляется управляющее государственное воздействие на банковскую систему России и банковскую деятельность. Ведь основными целями именно этой области деятельности Центробанка являются развитие и укрепление банковской системы России, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Одновременно Центральный банк РФ, используя экономические методы (резервные требования, осуществление рефинансирования банков и др.), способен воздействовать на отношения, возникающие между кредитными организациями и их контрагентами.

В соответствии со ст. 55 Закона о Центробанке Банк России представляет собой орган банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Именно им осуществляется постоянный надзор за соблюдением банковского законодательства. Главными целями такого регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Таким образом, можно выделить следующие употребленные в Законе о Центробанке термины, относящиеся к процессам управляющего воздействия на банковскую деятельность: "банковское регулирование" и "надзор за деятельностью кредитных организаций". К сожалению, законодателем не даны определения данных понятий, что значительно затрудняет характеристику правового статуса и определение границ компетенции Банка России.

Но основным законодательным актом, которым регламентированы функции банковского регулирования и надзора за деятельностью банков, является именно Закон о Центробанке. Статья 41 Закона о банках также посвящена надзору за деятельностью кредитных организаций. Она устанавливает, что такой надзор осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами, т.е. имеет отсылочный характер. Анализируя нормы действующего законодательства, можно сделать вывод о том, что иного органа, на который было бы возложено осуществление функций банковского регулирования и надзора, кроме Банка России, не имеется. Поэтому следующим важным вопросом организационного обеспечения государственного регулирования банковской деятельности (в части правового регулирования) является вопрос о правовом статусе Банка России. В соответствии с Конституцией РФ основной функцией Банка России являются защита и обеспечение устойчивости рубля, которая осуществляется им независимо от других органов государственной власти. Это означает, что оперативная деятельность Центробанка осуществляется им самостоятельно и вмешательство в нее других государственных органов недопустимо. Но цели по регулированию банковской деятельности к основным функциям Центробанка Конституцией не отнесены, и следование им не является причиной "независимости" главного банка страны.

Анализ конституционных норм позволяет сделать вывод о том, что лишь формально - правовое отделение денежной функции Центробанка от других функций государственной власти является правовым основанием его определенной независимости от других государственных органов. Такое положение не является новым: международная практика относит центральные банки к публично - правовым учреждениям, которые в соответствии с законами наделяются одновременно властными и гражданско - правовыми полномочиями. Положение, при котором Банк России является одновременно субъектом банковской системы и органом, от имени государства управляющим ею, требует разработки четкой системы сдерживания и противовесов.

В научной литературе по банковскому праву некоторыми авторами высказывается мнение о развитии полисубъектности на первом уровне банковской системы. Одна из важнейших перспектив в этом направлении определяется как усиление влияния исполнительной власти на разработку и реализацию кредитной политики, а также развитие банковской системы.

Финансовый кризис 1998 г. явно показал, что практика принятия и реализации государственной политики развития банковской системы России, осуществляемая только Центральным банком России, требует изменения. Правовые основы для этого имеются: так, согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обязано обеспечивать проведение в стране единой кредитной и денежной политики. На уровне федерального законодательства должны быть внесены изменения в действующие законодательные акты либо принят специальный закон об управлении банковской системой страны, в соответствии с которыми правительство могло бы реализовать конституционно закрепленную за ним обязанность по обеспечению проведения в стране единой финансовой политики, а также разрабатывать и проводить при взаимодействии с Банком России единую государственную денежно - кредитную политику.

Кроме того, в 1999 г. был создан специальный орган, занимающийся реструктуризацией кредитных организаций, переданных ему в управление. К сожалению, на практике задачи, цели, функции и компетенция Агентства по реструктуризации кредитных организаций оказались урезанными и усеченными по сравнению с запланированными, но тем не менее само его появление является фактом создания органа, имеющего возможности управления определенным сегментом банковской системы.

Группой авторов был разработан проект Федерального закона "Об управлении банковской системой в Российской Федерации", в котором предусматривалось ввести в систему органов, осуществляющих управление банковской системой РФ, главное управление по делам банков с функцией нормативно - правового регулирования вопросов банковской деятельности, выдачи и отзыва лицензий на совершение банковских операций, регистрации уставов банков и иных кредитных институтов. При этом надзор за банковской деятельностью предполагалось возложить на специально созданный для этой цели орган - Федеральную службу России по надзору за банковской деятельностью. Предлагалось также создать федеральную банковскую систему России во главе с Центробанком и окружными федеральными банками как его структурными подразделениями <*>. В настоящее время все функции - и нормотворческую, и банковского надзора, и непосредственного осуществления банковской деятельности - выполняет Центральный банк РФ.

В связи с этим важным является вопрос об определении правового статуса Банка России в российском конституционном и банковском законодательстве, хотя в ст. 1 Закона о Центробанке это определение отнесено к юрисдикции Конституции РФ и федеральному законодательству.

В научной литературе по данному поводу высказываются разные мнения. Так, например, Я.А. Гейвандов отмечает, что Конституция РФ и банковское законодательство не только должным образом не определяют место Банка России в системе органов государственной власти и его статус как юридического лица, но и содержат нормы, противоположные друг другу и характеризующие Центробанк, во-первых, как орган государственной власти, во-вторых, как один из органов исполнительной власти, включенный в систему федеральных экономических служб, а в-третьих, как юридическое лицо, не являющееся звеном государственной власти, действующее независимо от каких бы то ни было государственных органов и организаций при осуществлении своих полномочий, но имущество которого является федеральной собственностью <*>.

Ю.В. Красикова считает Центральный банк РФ государственным органом управления с возложенными на него особыми функциями, реализуемыми в сферах денежно - кредитных отношений и банковской деятельности, в связи с чем Банк России наделен государственно - властными и гражданско - правовыми полномочиями, а его особый статус выражается в том, что он отсутствует в системе органов государственной власти Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ), но при этом является государственным учреждением <*>.

В ходе анализа особенностей правового статуса Центробанка поднимался вопрос, является ли он коммерческой организацией или учреждением, которое занимается предпринимательской деятельностью. Так, по мнению В. Белова, "применительно к обязательственным правоотношениям Банк России может быть назван как предприятием, так и учреждением, что зависит от конкретного типа отношений..." <*>.

Главной особенностью правового положения Банка России Л.Г. Ефимова считает то обстоятельство, в соответствии с которым осуществление административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи - управлению кредитной системой <*>.

Г.А. Тосунян отмечает, что в отличие от Госбанка СССР, Банк России является не структурным подразделением правительства, а банковским учреждением, наделенным специальной компетенцией, поскольку осуществляемое им управление кредитно - банковской системой представляет собой, по существу, форму выражения самоуправления, саморегуляции этой системы <*>.

Учитывая изложенное, мы полагаем, что Банк России, имея двойственную правовую природу, является одновременно органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим банковские операции и получающим прибыль. Вопрос же о его правовом статусе мы затронули в связи с рассмотрением форм и методов реализации функций по управлению кредитно - банковской системой этим единственным специализированным органом. Осуществляя функцию банковского управления, Банк России использует административно - правовые и экономические методы регулирования. При этом следует подчеркнуть, что в силу природы регулируемых отношений в основе обоих методов лежит экономический подход.

Подводя итог, можно сказать следующее:

1. организационное обеспечение государственного регулирования банковской деятельности представляет собой систему, в основе которой лежит правовое регулирование, осуществляемое в двух формах - правового регулирования банковской деятельности и правового регулирования управления банковской деятельностью;
2. правовое регулирование управления банковской деятельностью проводится государством через группу государственных органов и установлением правил функционирования этого управляющего звена;
3. в системе организационного обеспечения государственного регулирования работает механизм, в который входит упомянутая группа органов, реализующих функцию управляющего воздействия государства на банковскую деятельность с использованием административно - правовых форм и методов управления банковскими отношениями. В настоящее время вопрос построения такой системы находится на стадии научно - практической разработки;
4. понятие банковского регулирования, на наш взгляд, включает в себя совокупность нормотворческой, разрешительной функций и функции регулирования экономическими нормативами. Все они являются методами управленческой деятельности Банка России, применяемыми в процессе обеспечения государственного регулирования банковской деятельности;
5. среди центральных проблем организационного обеспечения государственного регулирования банковской деятельности можно назвать отсутствие федерального закона об управлении банковской деятельностью; потребность научной разработки института "независимости" Центрального банка РФ в связи с исполнением им функции по организации банковского управления; законодательное определение правового статуса Банка России; исследование понятия "надзор за банковской деятельностью" и его законодательное закрепление.